保障性安居工程資金投入和使用績效的審計探析

劉遠舟（昆明市審計技術中心 云南昆明 650000）

黨的十九大報告指出，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。住有所居不能只是滿足城市高收入人群的住宅需求，更要保障城市中、低收入家庭的住房需要。加速推進保障性安居工程建設，對于更好地實現房價調控、改善城市住房困難群眾的居住條件、促進群眾安居樂業和以人為核心的新型城鎮化建設有著重要意義。

一、保障性安居工程審計關注的重點領域

保障性安居工程作為“十二五”時期標志性的改善民生的工程，在“十三五”時期也發揮著重要作用。在每一年的12月到次年3月，審計署都會組織各級審計機關對全國保障性安居工程及配套基礎設施的計劃、投資、建設、分配、運營等情況進行審計。

（一）審計對象及范圍

審計對象具體包括所屬住房城鄉建設、發展改革、財政、自然資源、農業農村等有關部門和單位；國家開發銀行、農業發展銀行等相關金融機構；必要時，可延伸調查勘察、設計、施工、監理、質量監督等相關單位和個人。審計范圍涵蓋安居工程資金管理使用及相關政策落實情況，同時關注涉黑涉惡相關問題線索，重大事項追溯到相關年度。

（二）審計重點

保障性安居工程審計應以資金運行為主線，以審查安居工程實際保障效果為重點，深入核查存在的突出問題和體制機制障礙。但是，由于保障性安居工程建設是一個系統性的工程，只關注其中的某一模塊或環節，不足以評價該項經濟活動的經濟性、效益性、效果性。因而需要結合關注保障性安居工程績效審計中的安居工程資金分配管理、安居工程資金使用情況、安居工程保障效果、安居工程建設管理情況、安居工程相關減稅降費等政策落實情況，來全面、客觀地審計保障性安居工程中資金投入和使用的績效情況。

1.資金分配管理。審查中央及地方財政資金分配管理情況，重點關注與財政專項資金相關的會計科目，如住房保障支出、城鄉社區支出、轉移性支出等，來揭示財政資金是否按規定分配下撥，是否存在滯留、在項目單位等長期閑置，以及被審計單位和個人串通騙取套取等問題。摸清銀行信貸等安居工程融資規模，揭示是否存在通過發行地方政府專項債券以外方式違規舉債或違規擔保融資等問題。

2.資金使用。審查棚改項目拆遷安置、公租房籌集、租賃補貼發放等過程中的資金使用情況，揭示是否存在單位和個人利用虛假資料等騙取拆遷補償款或安置住房，是否存在侵占挪用棚改專項債券等財政資金或其他融資資金，是否違規將中央財政專項資金用于支持住房租賃市場發展負面清單事項，以及管理人員等在拆遷補償、房源收購、供地審批等權力集中環節是否存在以權謀私、貪污受賄、利益輸送等重大違紀違法違規問題。

3.保障效果。審查安居工程住房建設和實施保障情況，是否存在安居工程未按期建成、未有效保障群眾需求等問題，揭示安居工程項目是否存在長期無法建成甚至“爛尾”影響居民回遷的問題，是否存在因應保障人群底數不清等導致困難群體未得到有效保障的問題，以及是否存在違規使用安居工程住房或以安居工程名義搞房地產開發、福利分房等問題。

4.建設管理。審查安居工程目標任務完成、棚改范圍和標準執行等情況，反映棚戶區是否存在應改未改與擴大范圍實施并存的問題，是否存在目標任務與當地實際脫節、虛報抵頂目標任務等問題，揭示是否存在違規將不符合條件的項目納入棚改范圍等問題，梳理核實納入目標任務管理的公租房項目截至年底建設推進和交付使用情況及存在的問題。

5.減稅降費。審查安居工程相關部門落實稅費減免政策的情況，揭示金融機構、國有企業等是否存在違規收費或未按規定執行貸款優惠利率的問題，以及財政部門是否存在未按規定對符合條件的安居工程項目貸款給予財政貼息等問題。關注有關部門和單位是否存在拖欠民營企業款項和農民工工資的問題。

除此之外，應關注城鎮老舊小區改造及住房租賃等政策落實情況，譬如城鎮老舊小區改造相關政策落實不到位，支持住房租賃市場發展相關政策落實不到位的問題。同時，還應關注以前年度審計發現未整改問題等其他問題。

二、保障性安居工程資金投入和使用績效審計發現的主要問題

（一）資金分配管理存在的問題

1.財政補助的保障性安居工程資金至年底尚未分配，仍滯留在財政部門。根據審計署2019年第4號公告《2018年保障性安居工程資金投入和使用績效審計結果》顯示，被審計的1 118個市縣中，有63個（占比5.64%）市縣財政等部門未及時將2018年安居工程中央財政專項資金22.34億元分解下達或明確到具體項目。

2.保障性安居工程資金（含財政資金、銀行貸款、其他社會融資等）至年底閑置超過1年以上未使用，即資金滯留在各級住建局。2015—2018年，該問題日益嚴峻，呈逐年上升的趨勢。具體見表1。

表1 保障性安居工程資金至年底閑置超過1年 單位：億元

3.套取騙取安居工程專項資金（含財政部中央財政補助、國家發改委中央預算內投資、地方財政資金、銀行貸款、公積金貸款等）。2015—2018年，單位或個人套取挪用或騙取侵占安居工程資金的情況屢禁不止。具體見表2。

表2 套取騙取安居工程專項資金

4.其他問題。具體包括：住房公積金增值收益余額未按規定上繳財政或統籌用于安居工程，其中2015年有124.95億元，2016年有13.67億元；未將保障性安居工程租金收入及時上繳各級財政；應收未收公租房租金、配套商鋪租金、停車場租金等；未按規定對保障性安居工程租金收入實行“收支兩條線”管理；存在坐支資金；保障性住房建設資金專戶地區資金保障舉措執行不到位等問題。

（二）資金使用存在的問題

1.挪用安居工程資金。2015至2018年均存在財政資金被挪用于經營性投資、對外出借、彌補人員和辦公經費、商品房開發、修建公園場館、平衡財政預算、其他非公共項目支出等情況。

表3 挪用安居工程資金 單位：億元

2.被拆遷單位或個人通過提供虛假資料等手段騙取征地拆遷補償款和安置住房。2015年，187戶補償對象通過編造虛假產權資料等方式騙取征地拆遷補償9 617.88萬元。2018年，31個單位和部分拆遷個人以提供虛假資料等方式騙取侵占拆遷安置補償等資金9 049.5萬元。

3.主管部門或項目單位違規超范圍、超標準進行拆遷補償，多支出補償資金或安置住房。2017年，共有91個單位違規擴大保障范圍或提高補償標準，多支付拆遷補償款2.85億元。其他三個年度審計署報告未披露該問題。

4.以虛報家庭收入或住房等資料、重復申報、內外勾結等方式騙取或重復享受租賃補貼和公租房實物保障待遇。涉及家庭戶數、保障房套數、貨幣補貼金額情況如表4所示。

表4 騙取公租房保障

5.其他問題。2018年，15.17億元財政資金、214.57億元銀行貸款等因管理不規范擴大支出范圍，用于與安居工程不直接相關的市政基礎設施建設等其他公共項目。2015年還存在因規劃失誤、設計缺陷、重復建設等造成資金損失浪費的情況以及以克扣、截留、私分等方式侵占安居工程資金，或虛列支出或轉移賬外形成“小金庫”的情況。

（三）保障效果存在的問題

從審計結果可以看出，棚改項目基本建成后存在超過1年由于未辦理竣工驗收備案、消防驗收不合格、與項目直接相關的道路、供水、供電等配套基礎設施建設滯后等原因未分配入住的情況，但該情況已逐年改善。2015年、2016年、2018年均存在公租房被違規銷售、轉租，或被挪用于辦公、經營等情況。2016—2018年，存在保障性住房利用效率不高，公租房因位置偏遠、供需不匹配、規劃設計不合理等建成后空置1年以上的情況。具體見表5。此外，還存在棚改收購安置房源因質量較差、存在歷史遺留問題、違反政府采購程序、手續不全等影響居民合法權益，以及虛報抵頂安居工程基本建成任務等問題。存在棚改項目開工超3年且超過施工合同等約定竣工期限未建成甚至爛尾，有的導致拆遷居民無法回遷安置、額外支付逾期過渡安置費等問題。如2017年，0.99萬戶家庭由于棚戶區改造項目建設進展緩慢等原因未能如期回遷安置，多支付安置費5.86億元。

表5 安居工程保障效果情況 單位：萬套

（四）建設管理存在的問題

安居工程的建設管理問題繁雜，每一年審計署披露的口徑不盡相同，因而難以通過表格進行歸類、匯總。近年來，在勘察、設計、施工、監理等環節未嚴格執行設計、施工等招投標規定的項目數量不斷下降，2015年為1 272個，2016年為744個，2017年為683個，2018年審計結果未將其作為重要問題進行披露。2015—2018年，均存在占地手續不全、已開工項目建設用地手續不全或者使用環節擅自改變土地用途的問題。如2018年619個安居工程項目的3.64萬畝建設用地存在用地手續不全等問題，2 661畝安居工程建設用地閑置或被改變規劃用途使用；2017年294個項目未取得建設用地批準而占地1 440.54公頃進行建設，883個已開工在建項目未取得建筑工程施工許可證等基本建設審批手續；2016年，294個項目未取得建設用地批準而占地1 440.54公頃進行建設，809個項目存在未取得建設用地批準、違規以“毛地”供應、擅自改變土地用途或調整容積率等問題，涉及用地2 309.27公頃。部分建設項目存在未履行工程規劃許可、環境安全性評價等基本建設審批程序，或未采取必要的質量控制措施，未按工程設計圖紙和技術標準施工等問題。

（五）減稅降費政策存在的問題

2015—2018年，均存在金融機構、國有企業等利用壟斷地位、優勢地位或巧立名目違規收費或未按規定執行貸款優惠利率，未按規定享受相關稅費減免以及安居工程稅費優惠政策未落實到位等問題。具體見表6。

表6 減稅降費政策落實情況

三、完善保障性安居工程資金投入和使用績效審計的對策

進一步加大對重點民生資金和項目審計力度，提高審計工作要求，提升審計工作成效，對于促進棚戶區改造、城鎮老舊小區改造等相關重大政策措施落實，保障資金安全，促進提高資金使用績效，更好地保障人民群眾住有所居等方面有著重要意義。因此，筆者結合審計工作經驗，提出以下審計建議。

（一）嚴格規范資金管理使用

一是積極按規定拓寬資金來源渠道，做好資金籌集安排，并具體分解落實到各類安居工程項目中。二是切實加強對專項資金的監管，確保資金專款專用，不得挪用。三是加強對政府非稅收入的監督管理，確保政府非稅收入按照“收支兩條線”的規定及時足額上繳國庫或財政專戶。

（二）加強項目建設、維護管理

一是加強對保障房建設規劃統籌，充分研究、論證，合理制定建設計劃，確保建設項目能按正常程序實施完成，建成后供需匹配。二是加大閑置資產的盤活力度，切實解決保障性安居工程項目需求比例失衡、配套設施不全、閑置率高等問題，確保國有資產盡快產生效益。三是加強公租房共用部位、共用設施維修及公租房的日常維護管理工作，確保真正惠及民生。四是扎實推進城鎮老舊小區改造工作，確保按時限要求完成改造任務。

（三）及時完善機制體制建設

一是建議住建部門、財政部門等相關部門完善公租房管理運營機制，制定租金征收制度，加大租金執收力度，按時繳納保障房租金收入。逐步建立起住房保障信用管理制度，對于在公租房租住使用過程中故意隱瞞虛報或者偽造有關信息、拒交租金、拒不退出等違法違規行為，全面記入住房保障信用檔案，確保公租房保障真正需要的人群。二是督促相關縣區政府按照國家、省、市相關文件，結合公租房分配運營管理工作的新變化和工作實際，修改完善當地相關制度，實行差別化租賃政策，建立公共租賃住房退出機制。三是針對用公租房進行征地拆遷過渡安置等情況，制定出臺安置管理辦法或方案，明確各方責任及相關費用的安排。

（四）加強安居工程建設管理

針對部分縣區安居工程項目基本建設審批手續不完善及部分公租房項目長期未辦理竣工驗收備案等工程建設管理問題，建議對安居工程項目《國有土地使用證》《建設用地規劃許可證》《建設工程規劃許可證》《建設工程施工許可證》《建設項目選址意見書》等問題進行自查清理，并督促相關單位盡快完善相關手續，今后規范建設管理。

（五）提高國家審計機關審計的獨立性

審計機關作為政府的行政部門，一方面需要服從政府的領導，服務于政府，另一方面又需要對政府其他部門進行監督，因而不可避免地存在缺乏獨立性和威懾力的問題。為提高國家審計機關的獨立性，建議多采用上審下的方式開展審計，如市審計局審計下屬縣（市、區），省廳審計市本級及州本級，審計署審計各省。另外，可以加強特約審計員對此類重大審計項目的參與深度，吸納來自財政、經濟、法律等領域經驗豐富的專家，通過其參與集體調研、重大項目審計，參加重要審計活動和專業性會議，較好地發揮咨詢、監督的作用，從而提升審計工作的獨立性和透明度。