財政分權、地方政府競爭與技術創新
——基于277個地級市的空間計量分析

陳 凱,肖 鵬 (中國財政科學研究院，北京 100142;中央財經大學財政稅務學院，北京 100081)

0 引言

隨著近年來資源與環境約束趨緊，粗放型高速增長模式難以維系，實現經濟從高速增長向高質量發展是中國在新時代做出的戰略抉擇。十九大報告指出，創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。為此國家提出堅定實施創新驅動發展戰略，加快建成創新型國家。從經濟學視角看，技術創新具有很強的外溢性[1]，政府可通過財稅激勵、政策支持影響社會創新活動。財政分權作為調整中央與地方資源配置結構、實現中國經濟高速增長的重要制度安排[2-3]，是否會影響技術創新？近年來有不少文獻關注財政分權對技術創新的影響，總體看主要有4種視角：①從公共物品視角認為技術創新屬于經濟性公共物品，財政分權能夠促進政府提高科技支出，鼓勵企業技術創新[4-5]；②從政府行為視角提出財政分權引發的地方官員短視行為、政府主導型經濟、偏向型招商引資政策、政企合謀等問題弱化了各類市場主體的技術創新激勵[6-7]；③從政府競爭視角研究財政分權、政府競爭及其協同作用對技術創新的影響[8-10]；④根據國家戰略和政府考核方式的改變認為地方政府 “為創新而競爭”[11]。

既有文獻多角度的研究有助于理解財政分權的技術創新效應，但也存在深入拓展的余地。首先，現有文獻主要基于省級層面討論，較少對省以下財政分權與技術創新的關系展開深入研究。其次，晉升競爭影響地方政府行為[12]，但是大部分停留在 “為增長而競爭[13]”的動機中，而忽視了創新驅動發展戰略、新型干部考核機制對官員的激勵結構和地方政府行為策略可能產生的影響。因此，本文基于2008—2017年277個地級市數據，充分考慮技術創新的空間效應，分析財政分權、政府競爭對技術創新的影響。本文創新點主要體現在3個方面：①充分考慮到創新驅動發展戰略和干部考核機制的激勵變化，通過GDP導向和創新導向全面刻畫地方政府行為；②由于我國省以下財政體制并沒有統一的制度安排，存在較大的省際差異，城市層面的研究為充分認識省以下財政分權體制提供契機；③政府競爭具有溢出效應，利用空間計量工具會更充分地揭示財政分權、地方政府競爭、技術創新的關系。

1 文獻綜述與理論分析

1.1 文獻綜述

(1)政府競爭與技術創新。目前關于政府競爭的研究主要有3個方面：①財政競爭——為爭奪稀缺性社會經濟資源而采取不同的財政競爭工具[14-15]；②基于績效評價或晉升激勵的標尺競爭——官員為取得政績和實現晉升而采取的競爭行為[16]；③政府競爭的外溢效應——政府競爭行為對其他地區經濟行為的影響。目前關于政府競爭與技術創新的研究也主要基于這幾個方面。例如，解維敏[6]和田紅宇等[10]認為地方政府競爭會導致偏向性的支出結構和對企業行為的干預，不利于企業創新；肖葉等認為地方政府競爭下地方政府支出行為具有策略性的互動，即地方政府競爭擁有空間外溢效應[17]。

(2)財政分權與技術創新。以Tiebout[18]和Oates[19]為代表的第一代財政分權理論、以Qian[20]等為代表的第二代財政分權理論分別從信息不對稱、稅收競爭或要素競爭視角，研究財政分權對經濟社會的影響。周黎安提出晉升錦標賽理論，從官員晉升制度和政績考核機制解釋地方政府以短期經濟增長為導向，忽視中長期發展問題的動機[12]。

目前，關于財政分權與技術創新的研究主要有3種觀點：抑制論、促進論和非線性論。抑制論認為財政分權抑制了技術創新。在以GDP為核心的政績考核體系下，地方政府官員為實現晉升，追求短期經濟績效，偏好投資 “短平快”的生產性領域[8]；而技術創新的長周期性、不確定性和外溢性屬性[7]使得地方政府鼓勵技術創新的動力缺失。促進論認為財政分權促進了技術創新，對技術創新的抑制作用來自于政府競爭。技術創新具有公共物品屬性，地方政府能充分發揮信息優勢激勵企業加大研發投入比例[5]；另一方面，在財政分權體制下，地方政府積極爭奪優質的資金、人才等生產要素，為創新主體增加研發投入提供了良好的市場環境和政策環境[20-21]。同時，近年來部分學者提出地方政府 “為創新而競爭”[22]，認為創新驅動戰略和新型政績考核體制使地方政府已經從 “為增長而競爭”轉變為 “為創新而競爭”。非線性論認為財政分權與技術創新呈現非線性關系 (倒U型)，即財政分權存在一個促進技術創新發展的最優水平，當財政分權達到最優水平之前，促進技術創新；當財政分權超過最優水平，抑制了技術創新作用[23]。

(3)文獻評述。隨著地方政府面臨越來越多的技術創新績效，官員的激勵結構和地方政府行為可能會發生變化；同時財政分權是中央與地方的制度安排，政府競爭屬于政府間橫向關系[24]，抑制論中直接研究財政分權與技術創新的影響容易忽視政府競爭的交互作用。那么是否意味著當前地方政府已將技術創新置于與GDP同等地位，變為 “為創新而競爭”呢？本文對此持有謹慎和懷疑態度，因為盡管新型政績考核評價體系對以GDP為導向的政府支出起到一定修正作用，但是以晉升錦標賽為核心的激勵體系未發生根本改變[25-26]。

1.2 理論分析

(1)財政分權對技術創新的作用機理。眾多學者認同政府可以通過R&D資助、稅收激勵等影響企業創新的觀點[5,27-28]，而財政分權能通過制度激勵引導 (或扭曲)地方政府行為[8,29]，那么財政分權能夠影響技術創新是合乎邏輯的。本文認為財政分權通過兩個方面影響技術創新：①增加科技支出。財政分權使地方政府對地區事務管理和經濟發展負直接責任[29]。盡管在以GDP為導向經濟競爭中可能存在某種支出結構偏向[8]，但隨著唯GDP論逐漸被摒棄以及社會對科技創新認識的不斷深入，地方政府已認識到技術創新在地區經濟持續發展中不可替代的作用。因此在未納入經濟競爭動機時，地方政府通過提高政府科技支出，出臺合理科技支出和技術扶持政策，激發企業的創新動力[4,29-30]。②提高科技創新效率。作為縱向制度安排的財政分權能夠充分發揮地方政府信息優勢，提高技術創新效率。同時中國特色的財政分權使地方具有一定的獨立發展空間[25]，為實現地區經濟發展和財政資源最大化，地方政府一方面通過改善基礎設施、市場環境等提供良好條件和環境；另一方面通過稅收優惠、增加科技投入、制度創新等吸引創新要素并激發技術創新動力，促進技術創新水平的提高。基于此，提出命題1：財政分權有利于促進創新主體進行技術創新。

(2)財政分權下政府競爭對技術創新作用機理。晉升錦標賽體制成功引入了地方政府間的橫向競爭，進而推動經濟競爭[12]。地方政府競爭對技術創新的影響可能表現為兩種效應：GDP導向下的競爭抑制效應和創新導向下的競爭促進效應。

晉升錦標賽模式下，地方政府為在晉升中獲得優勢實施GDP導向，出現政策短視化、偏向型競爭政策等行為，對高度不確定性、回報周期長的科技項目投資意愿降低。地方政府的大量行政審批權力以及產業政策帶來的導向和帶動效應也會對科技投資產生擠出效應。同時外溢性較強的技術創新會使該項目的 “凈收益”下降[32]，在相對績效評估模式下弱化了地方政府鼓勵技術創新的動機。因此，財政分權的自主支配權在GDP導向的經濟競爭下表現為對技術創新的抑制作用。

隨著國家治理方式和發展理念的轉變，2013年習近平總書記明確提出 “不以GDP論英雄”，隨后相關組織部門迅速對績效考核指標、考核權重做出調整，賦予技術創新更大的比重，一些上級政府甚至將科技經費投入作為官員考核的 “一票否決”指標。因此在國家戰略和干部考核機制的雙重壓力下，地方政府可能會配置更多的資源鼓勵和支持技術創新，創新競爭成為地方政府的新選擇[11，26]。研究表明，相關科技政策上的創新同樣能有效增加官員的晉升籌碼[33-34]。因此財政分權的自主支配權在創新導向模式下，可能表現為對技術創新的促進作用。基于此，提出命題2：地方政府GDP導向的競爭占主導時會抑制財政分權對技術創新的促進效果；地方政府創新導向的競爭占主導時會促進財政分權對技術創新的效果。

(3)財政分權、政府競爭與技術創新的空間分析。在地區間互動過程中，地方政府在面臨政策選擇時會根據預期收益和可能后果進行決策[35-36]。由于錦標賽模式下決定競爭勝負的是相對位次而不是絕對成績[12，37]，如果鼓勵技術創新有利于提高相對位次將會選擇創新導向。中央政策、干部考核機制的改變雖然會影響地方政府行為，但地方政府的行為模式并沒有發生根本性的改變[25]。因此利用空間分析有利于科學解釋地方政府對技術創新的差異化行為。

當兩地經濟規模接近時，地區間的空間競爭作用更加明顯，因為經濟規模相近地區短期難以打破既有格局，地方政府更傾向于響應上級關于技術創新的號召，將 “首個” “首次” “最大” “最先”等作為關鍵的競爭標的，通過差異化戰略提高轄區 “差異性、影響力”[11]。同時經濟發展程度差異大的地區，地區相對位次難以發生改變，而技術創新的時間成本和機會成本較高，因此地方政府轉為創新競爭的意愿并不強烈。綜上所述，在當前政府公共服務和職能難以量化、政績考核評分制中經濟指標仍然起到重要的作用的背景下，地方政府的行為選擇可能存在空間差異。基于此，提出命題3：地方政府經濟競爭具有空間效應，即政府競爭的空間效應會影響地方政府的行為，對技術創新產生一定的促進作用。

綜上，本文基于已有的財政分權理論，并緊密結合中國的財政、行政制度及其決定的地方政府行為動機，構建了一個邏輯分析框架,如圖1所示。該框架系統展示了財政體制、官員激勵對地方政府競爭行為進而對技術創新的影響及其內在邏輯機理。

圖1 財政分權、地方政府競爭與技術創新：一個邏輯框架

2 模型設計和變量說明

2.1 模型設計

(1)基準模型。為研究財政分權、地方政府競爭與技術創新的關系，本文利用地級市層面數據進行實證檢驗。由于直轄市的行政區劃并非地級市，因此樣本不包括直轄市數據；同時由于青海、西藏等部分自治州、盟等數據不可得，以及在政府競爭中與其他地級市可能存在的不可比性，因此樣本不包括部分自治州、盟。最終本文選取23省份277個地級市2008—2017年面板數據建立基準模型，可表示為：

innovi,t=β0+β1fdi,t+β2pfdii,t+β3fdi,t×pfdii,t+Xi,t+αi+εi,t

式中，innovi,t表示地區i在t年的技術創新水平；fdi,t表示財政分權水平；pfdii,t表示地區間的競爭程度；為了研究政府競爭如何影響財政分權的技術創新效應，上式加入了交互項fdi,t×pfdii,t；Xi,t表示控制變量；αi為不可觀測且不隨時間變化的個體效應；εi,t表示隨機擾動項。

(2)空間面板模型。為了克服遺漏技術創新的空間效應帶來的回歸偏誤，本文將進一步建立空間杜賓模型進行空間回歸，可表示為：

innovi,t=ρ∑jWij×innovi,t+β1fdi,t+β2pfdii,t+β3fdi,t×pfdii,t+β4Xi,t+γ1∑jWij×fdi,t+γ2∑jWij+γ3∑jWij×fdi,t×pfdii,t+γ4∑jWij×

Xi,t+αi+εi,t

式中，ρ為空間自相關系數；γ表示相鄰地區的其他因素對本地區技術創新因素產生的影響。W為空間權重矩陣，本文設置了地理距離權重矩陣W1、經濟距離權重矩陣W2和地理經濟空間權重矩陣W3。其中，W1的元素為根據各地城區經緯度計算的球面距離的倒數；W2的元素為各地區GDP年均值差額的倒數[38]；W3是W1和W2對應元素相乘的結果。上述矩陣均經過行標準化處理。

2.2 變量說明

(1)被解釋變量：技術創新。技術創新既包括創新投入，又包括創新產出。利用創新投入有利于測度主體的創新意愿，但忽略了同樣受到政府行為影響的研發效率問題。為了充分捕捉財政分權的創新效應，借鑒吳延兵、肖葉等的做法利用當年申請的發明專利數量的對數衡量技術創新[7，17]。數據來源于EPS數據平臺。

(2)核心解釋變量：財政分權。當前文獻度量財政分權主要有收入分權、支出分權、稅收分成率等指標[39]。結合本研究的特點，分別從收入角度和支出角度度量財政分權程度并相互印證。本文構建如下地級市財政分權指標。收支數據分別來源于 《中國財政年鑒》 《中國城市統計年鑒》。

(3)地方政府競爭程度。既有文獻主要利用外商直接投資 (FDI)表征地方政府競爭。張軍等將人均外商直接投資額作為地方政府競爭的代理變量[40]。鄭磊利用各地外商直接投資額占全國當年外商直接投資額的比重衡量政府競爭程度[41]。本文選擇人均外商直接投資額來衡量地區政府競爭程度，其中FDI數據是利用人民幣兌美元年均匯率折算的人民幣。

(4)控制變量。本文的控制變量包括產業結構、經濟發展水平、教育水平、知識儲備水平、人口密度，具體含義見表1。上述數據均來自WIND和 《中國城市統計年鑒》。

表1 描述性統計

3 實證結果

3.1 基準模型

基準模型的回歸結果見表2。本文采用逐步加入控制變量的方法，第 (1) (3)列回歸結果表明財政分權的回歸系數顯著為正，初步表明財政分權促進地區技術創新。第 (2) (4)列進一步加入控制變量，財政分權系數仍然在1%的水平顯著正，表明控制其他影響因素后財政分權仍顯著促進了技術創新，即財政分權程度越高，地區技術創新水平越高，驗證了命題1。同時，無論是收入還是支出分權指標，交互項系數均在1%的水平顯著為負，這表明從總體看，地方政府經濟競爭會抑制財政分權的技術創新效應，即地區經濟競爭程度越強，地方政府偏向于將更多的資源配置到促進短期經濟增長的領域，從而弱化了財政分權對技術創新的正向促進作用，驗證了命題2。究其原因，在新型政績觀下，地方政府有鼓勵技術創新的激勵，但相關政績考核體系還不完善，不能完全實現激勵相容，創新導向只是部分政府的選擇。

表2 基準模型回歸結果

3.2 空間面板模型

(1)空間相關性檢驗。判斷地區之間的技術創新是否存在空間相關性常用Moran I指數。結果顯示，在3種權重 W1、W2、W3 中，技術創新均存在顯著正的空間相關性，如圖2所示。在考察期內，Moran I指數較為平緩，表明技術創新之間的空間相關性相對平穩。同時基于LM統計量的檢驗表明，在3種權重矩陣下均在1%的水平拒絕了非空間模型。為了判斷模型是否可以簡化為空間滯后模型或空間誤差模型，本文進行了LR檢驗和Wald檢驗，結果見表3。可知在3種空間矩陣下，兩個原假設H01：θ=0和H02：θ+ρβ=0都被拒絕，因此空間杜賓模型能更好地描述數據。

(2)空間杜賓模型回歸結果。從表4的回歸結果可見，在3種權重矩陣下，無論是收入分權還是支出分權的系數均在5%的顯著性水平上顯著為正。這表明總體在控制了空間效應后，財政分權對技術創新仍然具有顯著的正向影響。財政分權程度越大，地方政府擁有更多的自主權，投入技術創新的資金和資源會更多，從而鼓勵和支持技術創新。同時收入分權與支出分權的對比可以發現，支出分權的系數要大于收入分權，表明政府在支出方面更多的自主權，可以更直接地通過財政支出安排促進技術創新。財政分權與政府競爭的交互項顯著為負，表明政府競爭程度越高的地區，財政分權對技術創新的正向效應會被弱化。該結果進一步驗證了命題1和命題2。

圖2 2008—2017年技術創新Moran I指數

表3 空間面板模型的LM檢驗

表4 空間杜賓模型回歸結果

在W2和W3模型中，政府競爭的空間系數均顯著為正，表明一個地區的政府競爭程度會促進本地的技術創新，并且經濟距離越近,該促進效應越明顯。在地理距離權重矩陣W1中，該空間系數并不顯著，表明影響政府間競爭的主要是經濟因素。因為經濟距離越近的區域政府競爭越激烈，地方政府為了在競爭中脫穎而出采取差異化競爭方式，通過鼓勵本地的技術創新打造核心競爭力。而如果兩地經濟發展程度差距較大，地方政府采取創新導向的機會成本更高，進一步抑制了技術創新。換句話說，經濟發展程度差異小的地區競爭更激烈，更容易做出鼓勵技術創新的選擇，從而進一步驗證了命題3的合理性。在W1、W3模型中，技術創新的空間系數ρ均為正，該系數反映的是相鄰地區之間的技術外溢效應，這表明一個地區的技術創新水平會促進相鄰的其他地區的技術創新能力，并且地理距離越近該促進效應越明顯。

3.3 時空異質性分析

(1)地區異質性分析。為了比較不同區域間的影響差異，本文按照國家統計局經濟地帶的劃分標準將各地級市分為東部、中部、西部，進行分樣本回歸。通過分析樣本回歸結果可以發現，地方政府競爭抑制財政分權的作用在西部地區最強，其次是中部，東部表現出一定的促進作用，見表5。該結果與田紅宇等、吳非的結果基本一致。其原因是西部地區經濟快速增長，但是內部經濟差異較大，地方政府相對位次難以發生改變，由于鼓勵技術創新的機會成本較高，因此選擇 “為增長而競爭”；而東部地區內部經濟差異相對較小，經濟競爭壓力較大，但是在國家創新驅動發展戰略下賦予東部地區引領創新的使命，地方政府更容易采取差異化競爭策略，通過鼓勵技術創新提高轄區的科技影響力。因此東部地區在經濟競爭和差異化競爭動機的共同作用下，技術創新的抑制作用可能被 “為創新而競爭”的動機削弱。

表5 地區異質性分析 (W3)

(2)城市等級異質性分析。為了對比不同等級城市間的差異，本文將城市分為兩類，即普通城市和省會/計劃單列市。回歸結果見表6。由表6可見，普通城市的交互項系數仍然顯著為負，且通過1%顯著性水平的檢驗；但是省會/計劃單列市的交互項的系數不再顯著。其可能的原因是：一方面，省會/計劃單列市的財政收支直接與中央掛鉤，財政分權是面向中央政府的，因此作用效果存在差異;另一方面，不論是國家區域發展戰略的實施還是城市自身的定位，省會/計劃單列市將視角放眼全國，給予自身更高的職能定位旨在通過技術創新提高城市的競爭力和可持續發展能力，而不再單純地 “為增長而競爭”。

表6 城市等級異質性分析

3.4 穩健性檢驗

為了保證上述結果的穩健性，首先對解釋變量政府競爭進行穩健性檢驗。本文進一步利用地區FDI/所在省FDI的比重作為政府競爭的代理變量進行穩健性檢驗，檢驗結果與前文基本一致。其次，上文是以研發強度作為被解釋變量，是從產出角度對技術創新的衡量，本文進一步從投入角度選取科技支出增速進行穩健性檢驗。穩健性檢驗結果均與前文基本一致，為前文結果的可靠性提供了佐證。

表7 空間杜賓模型回歸結果 (支出分權)

4 結論與政策建議

本文基于2008—2017年277個地級市的面板數據分析財政分權、政府競爭對技術創新的影響，得出如下結論：財政分權通過增加科技投入、提高科技創新效率促進了技術創新，而政府競爭抑制了本地技術創新；政府競爭具有一定的空間效應，隨著創新驅動發展戰略和新型政績觀的推進，一定程度上矯正了地方政府競爭對技術創新的不利影響。財政分權對技術創新的影響存在時空異質性。基于此，本文提出如下政策建議。

(1)進一步優化財政分權體制，特別是明確省以下科技創新領域事權和支出責任。在技術創新領域要適度分權，賦予下層政府一定的自主權限，為市場主體營造良好的創新環境；同時根據科技創新特點進一步細分省以下科技創新事項，實現中央—省—市—縣各級政府高效協同，最大限度激發財政分權促進技術創新的制度激勵。

(2)重視地方政府競爭的正向空間效應，積極引導地方政府間合理競爭打造本地獨特競爭優勢。在多元化政績考核機制下引導地方政府圍繞技術創新挖掘自身潛力展開適度競爭：在經濟發展較為成熟、創新體系完備的區域鼓勵向差異化、高端化發展，打造科技領域核心競爭力；在經濟發展相對滯后的區域，在大力發展經濟的同時加大對技術創新領域投入，力爭通過技術創新實現跨越式發展。

(3)強化財政分權與行政體制改革協調性，構建完善的技術創新激勵約束機制。為了削弱地方政府競爭對技術創新的負向效應，在財政分權的同時需要弱化政績考核中GDP比重，建立包括技術創新在內的多層次多角度的績效考核體系，并克服政績考評層面評估、監督的量化難題，使地方政府行為的成本與收益充分匹配，構建完善的激勵約束機制，保障創新驅動戰略得到有效的貫徹落實。

(4)綜合考慮地區差異，避免政策設計 “一刀切”。應充分認識到不同地區在經濟發展程度、城市定位、資源稟賦等方面的差異，制定差異化的財政分權制度和科技創新的財政政策。