電網建設工程質量安全審計探析

◆梁飛 鄧新彬 吳勇剛/國網四川省電力公司審計中心

人們在生產生活中所用的電能，由發電廠生產之后通過各類變、配電站，以及輸、配電線路進行傳輸應用。在此過程中，關于各輸配電線路的架設，以及整體的基建工程稱之為電網建設工程。電網建設工程質量安全審計是審計部門通過查閱建設過程資料、檢查建設現場工程實體質量等方法，對電網建設工程管理過程的合法合規性和工程實體質量安全是否符合規范要求進行審計，查找工程質量安全管理中存在的問題，并提出審計建議和處理意見，以提高電網建設工程質量，保障電網安全施工、安全運行，保護人民群眾的生命財產安全。

一、電網建設工程質量安全管理特點

（一）建設地點多偏遠，監督管理困難

電網涵蓋從1000kV到10kV多個不同電壓等級，包括城市和農村配網，電網建設遍布全國城市和農村、山區高原和平原丘陵，不論人口密集還是人煙稀少的地區，凡是有人們生活生產的地方都有電網建設工程項目。越是建設投資大的高壓線路越遠離城市，建設地點多在高山密林等偏遠地區，而且線路長、跨域廣，容易成為管理和監督的弱點和盲點，形成質量安全隱患。

（二）施工企業較特殊，分包現象普遍

電網建設工程項目與房屋建筑等其他基本建設項目相比有其特殊性，施工企業需具備電力工程施工總承包的資質，不同電壓等級的電網建設工程對施工企業資質要求不同，分為特級、一級、二級、三級。當前電力工程施工企業承攬電網建設工程項目存在分布不均衡的狀況，某些電力工程施工在招投標環節管理得好可能會承攬更多的項目，為追求企業利潤最大化，可能會出現承攬的項目超出自身承載能力的情況，通常會以勞務分包或專業分包的方式將部分工作分包出去，在分包過程中容易出現違法分包和轉包的問題，會使電網建設工程質量安全失去保障。

（三）質量安全要求高，一點影響一片

由于電網供電是從高壓線路逐步降壓至用戶需求的電壓，一條線路保障一片區域的供電，電壓等級越高的線路影響供電的范圍越大。如果線路某一個點出現了問題，會影響到該條線路的正常運行，就可能出現大面積停電。另外，由于很多高壓線路都穿過山林，線路的質量安全問題很可能導致森林火災，威脅人民生命安全，損毀國家自然資源，造成的損失不可估量。

二、電網建設工程質量安全審計主要內容

電網建設工程質量安全審計內容主要包括兩個方面：一是法律法規和管理制度執行是否有效；二是工程實體質量安全是否滿足規范標準及設計要求，是否存在質量問題和安全隱患。法律法規和管理制度是否有效執行是影響電網建設工程質量是否安全的主要因素。

（一）法律法規和管理制度執行方面

一是審查勘察設計情況。勘察設計階段不僅是確定工程項目造價的主要階段，也是工程質量的決定性環節。審計應重點關注勘察設計單位是否具備相應資質和技術實力，是否按照電力線路勘測規范與設計規范要求進行勘察和設計，勘察成果與實際是否存在差異，設計深度是否符合要求。

二是審查分包管理情況。電網建設工程專業性較強，線路點多面廣，且經常高空作業、臨近帶電體作業，以及跨越高壓線、高鐵和高速公路等高風險作業。《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》規定，施工單位不得轉包或者違法分包工程。審計應重點關注是否存在受施工企業本身承載能力有限、建設環境和條件不理想、地方保護主義等因素的影響，出現以勞務分包的合法形式來掩蓋違法分包和轉包的事實。

三是審查工程驗收情況。《中華人民共和國建筑法》和《建筑工程施工質量驗收統一標準》等相關法規對建設工程驗收都作出具體的要求，企業內部對電網建設工程各相關單位的職責和驗收的內容、程序等也都有明確的規定。但由于相關人員責任心不夠或者相關單位部門之間存在利益關系，工程驗收不規范、流于形式的現象時有發生。審計應重點關注是否存在未按規定程序和內容進行驗收；項目驗收資料不全，缺少隱蔽工程的驗收記錄，缺少主要材料的抽檢報告；相關資料缺少監理等相關人員簽字等問題。

四是審查監理履職情況。監理單位代表建設單位對施工質量實施監理，并對施工質量承擔監理責任是工程質量安全的一道重要保障。在電網建設工程項目實施過程中，部分監理單位盲目追求利益，可能存在監理履職不到位的情況。審計應重點關注是否存在以下問題：一是總監理工程師違規同時擔任多個項目總監，未能按照合同約定在現場履職，相關簽字由他人代簽；二是監理人員被施工單位拉攏，未能對重要材料、重點部位和關鍵工序進行有效監督，在虛假驗收記錄中簽字；三是監理人員玩忽職守，監理內容缺失，監理資料不齊全，或者事后補充虛假的監理資料。

（二）工程實體質量安全方面

一是審查按圖施工情況。對于直觀可視的工程實體，施工單位一般會嚴格按圖施工，偷工減料往往發生在隱蔽工程中。在電網建設工程項目中，基礎的作用是確保桿塔不發生變形、傾倒或者下沉，線路的基礎工程是質量安全管控的重點部位。審計應重點關注以下問題。其一，竣工圖與施工圖不一致，未按圖施工。施工單位為節約材料減少成本，未按照施工圖施工，竣工圖中顯示的基礎尺寸比施工圖小。其二，竣工圖與施工圖一致，但與實際不一致，偷工減料。利用隱蔽工程問題難以被發現的特點，偷工減料編制虛假竣工資料；利用電力線路長度計算有難度，虛增線路長度，多計列線路材料等。

二是審查材料使用情況。由于電網建設點多面廣、地區多偏遠，施工材料的運輸成本相對較高，施工企業為了取材方便和節約成本，可能采取就地取材的方式，材料質量無法得到保證。審計應重點關注是否存在：鐵塔基礎部分未按施工圖設計要求施工，基礎鋼筋的型號、數量和密度不達標，基礎混凝土配合比不達標，以漿砌塊石代替混凝土結構等情況。

三是審查按規作業情況。在《電力建設安全工作規程》等規章制度中，對電網建設項目施工安全質量有相關規定。審計應重點關注是否存在因管理不到位、相關人員能力不過關以及責任心不強等原因，出現未按規定施工影響工程質量安全的情況。如鐵塔接地連接采用并溝線夾，未按規定要求焊接，連接部位未做防銹處理等，會導致接地不良，雷擊時可能會造成短路跳閘，影響線路安全運行。

四是審查房屋拆遷情況。由于電網建設項目點多面廣的特點，在建設過程中征地及拆遷是一項重要工作。在電力安全工作規程中對民居建筑周圍高壓線的安全距離有明確規定，所以在線路建設過程中必須對安全距離內的房屋建筑進行拆除，排除安全隱患。但在實際建設過程中，由于政府的賠償標準與住戶的期望值有差距，以及各種當地客觀原因等，拆遷一直是個老大難問題。審計應重點關注是否存在項目實施過程中有房屋拆遷不到位的情況。

三、電網建設工程質量安全審計主要方法

（一）從設計資料與變更簽證入手，審計勘察設計的合規性。往往變更簽證量大的項目，其勘察設計可能存在不到位、深度不足的問題，審計可以先梳理電網建設項目實施過程中的變更簽證總體情況，快速將變更簽證量大的項目鎖定為疑點項目。再結合變更簽證的具體情況，對比勘察報告、初設報告、施工圖及設計說明等成果資料，分析是否存在因勘察不到位或者設計深度不足造成重大施工變更，進而影響工程建設進度和質量的問題。

（二）從施工單位承載能力入手，審計分包管理的合法性。分析施工單位的承載能力，統計單位項目管理及施工人員的總體情況、施工設備臺賬，根據單位實際分析單位能夠組成多少項目部，能夠承攬多少量的工程項目，對比其一段時期內實際承攬的項目，從而可以從總體上判斷是否存在違法分包和轉包的問題。同時，抽查部分勞務分包或專業分包比例較高的項目資料，對比承攬項目的合同和分包合同，審查施工過程及結算資料，核實其是否存在違法分包和轉包的事實。

（三）從工程竣工歸檔資料入手，審計驗收管理的規范性。一是要看竣工歸檔資料是否齊全，特別是隱蔽工程的驗收記錄、材料抽檢報告等關鍵環節的資料是否齊全，往往缺少的部分可能就是存在質量安全問題的地方。二是要看驗收資料中相關人員簽字和單位蓋章是否完整，有無代簽字的嫌疑，特別是電網建設項目使用單位的簽字，如果建設項目有后遺癥，對使用單位影響最大。三是要注重各類外部檢測報告的真實性，通過整體觀察判斷、檢查其蓋章是否鮮章等方法核實外部檢測報告是否偽造，通過電話或函證向檢測機構核實。

（四）從項目總監履歷信息入手，審計監理履職的有效性。查詢統計一段時期內監理工程師的任職履歷，從而快速核實同一時段一人同時擔任多個建設工程項目總監的問題，并通過其他方式加以佐證，核實是否存在監理未有效履職的問題。如通過審查單位報賬記錄或者考勤記錄等，核實監理某段時期的行程軌跡；要求監理人員現場拍照、簽字，核實其當時是否在建設現場，并且比對項目資料中的簽字筆跡，看是否存在其他人員代簽的情況。

（五）從線路搶修文件記錄入手，審計實體質量的合格性。通過檢索電力單位的搶修文件記錄，篩查出線路停電搶修記錄較多的線路，快速找準疑點，再有針對性地現場核實線路質量安全情況。由于線路點多面廣的特點，受審計時間成本限制，審計人員不可能對整條線路的每個點都進行核實，可以根據現場實際，結合交通條件選取部分關鍵點位進行重點檢查。

（六）從衛星遙感技術應用入手，審計線路運行的安全性。衛星遙感是以人造衛星為平臺，從遠距離、高空以至外層空間的平臺上，利用可見光、紅外、微波等探測儀器，通過攝影或掃描、信息感應、傳輸和處理，識別地面物資的性質和運動狀態的現代化技術。在電網建設工程質量安全審計中，利用衛星遙感技術可以查看線路施工前后圖像的變化，快速、準確判斷是否有應拆除的房屋實際未拆除，影響線路安全運行。

四、強化電網建設工程質量安全審計的相關配套措施

（一）加強理論研究，完善規章制度。目前，在電力企業內部審計管理制度中已涉及工程安全質量方面內容，但是對于審計程序、方法及手段等缺少明確規定，所以在實施審計中均是根據個人經驗在工程項目審計中適當涉及安全質量方面內容。建議加強研究電網建設工程安全質量審計的程序、方法及手段等內容，明確制度規范，為審計實施提供遵循。

（二）抓好人才培養，鍛煉過硬隊伍。電網建設工程建設項目的技術性較強，對相關人員的安全意識和安全技能知識都有很高要求。目前，審計人員的知識結構與工程質量安全管理審計工作的內容和要求還不相匹配，缺少現場施工管理經驗豐富且熟知工程質量安全監督管理的專業人才。建議一方面抽調具有豐富管理經驗的專業人才充實審計隊伍，另一方面加強對現有審計人員的工程質量安全方面的知識培訓。

（三）創新手段方法，提高審計效率。在電網建設工程質量安全審計中，審計人員往往需要對單項工程的實體質量進行檢測，而建設項目隱蔽工程較多，如鐵塔基礎、埋地電纜等，以往的審計手段基本上是對驗收資料進行檢查復核，無法對實體工程質量作出準確評價。審計人員需要創新審計手段，運用科學檢驗方法和先進檢測技術，有效開展工程質量安全審計。