開發區審計工作實踐探索及思考

◆羅琴 王飛 韓用明/武漢市審計局

開發區是我國實施區域發展戰略的主要平臺和推進工業化、城鎮化進程的核心支撐，在我國改革開放和社會主義現代化建設中發揮了重要的窗口、示范、輻射和帶動作用。開發區經濟的持續壯大，大大增強了地方政府的經濟實力和區域經濟輻射帶動力，已成為地方經濟實現跨越式發展的重要引擎。作為八大監督之一的審計監督，在助力開發區優化營商環境，促進開發區經濟社會發展等方面貢獻了審計力量。武漢市審計局開發區審計處自成立以來，與其他業務處室相互配合，圍繞開發區經濟社會發展和民生保障，忠實履行審計監督職責，取得了一定成績，兩個審計項目獲審計署表彰，上報的審計要情專報得到市政府相關領導的簽批，審計署網站、《中國審計報》等媒體報道了開發區相關審計工作的做法、經驗和成果。開發區審計工作雖然取得了一定成績，但與開發區經濟發展的需要和上級審計機關的要求還有距離，相關審計工作有待進一步完善和提高，如開發區審計監督工作的系統性有待完善，審計監督對象數據庫有待建設，審計監督頻率有待提高，審計全覆蓋范圍有待拓展，對內審部門的指導有待加強等，這也是本次調研的目的和初衷。

一、開發區的戰略地位及加強開發區審計的意義

自1988年武漢東湖新技術開發區設立以來，武漢市開發區迅速發展，各種類型、各種功能、各種層次的開發區（功能區）相繼創立，經濟實力快速壯大，功能日益完善。截至2020年9月，武漢市已經設立并建成了國家和省級開發區15個，其中國家級開發區3個，分別是武漢東湖新技術開發區（簡稱東湖高新區）、武漢經濟技術開發區（簡稱經濟開發區）、武漢臨空港經濟技術開發區（簡稱臨空港開發區）；設立了市級功能區3個，分別是武漢東湖生態旅游風景區（簡稱東湖風景區）、武漢新港以及武漢長江新城（新區）。本篇報告主要立足于3個國家級開發區和3個市級功能區進行探索思考。

開發區已成為武漢經濟最為活躍的增長點，占據武漢經濟總量的比重越來越大，不僅成為武漢經濟發展和對外開放總體戰略的重要組成部分，而且已經成為武漢建設具有國際影響力、全球競爭力和可持續發展能力的世界亮點城市相匹配的重大產業布局的堅實支柱，和武漢參與國內經濟大循環、國內國際經濟雙循環的重要基地。

開發區無論是產業結構、發展速度，還是發展質量和經濟總量都走在了全市的前列，在全市經濟和社會發展中具有突出的帶動作用，是武漢經濟社會發展的領頭羊和排頭兵。與開發區巨大的體量和戰略地位相應，開發區的審計工作在全市審計工作中同樣具有舉足輕重的位置。進一步加強開發區審計工作，對于防范在開發區建設和管理過程中出現系統性、潛在性風險，維護財經法紀和經濟秩序，進一步服務開發區經濟社會發展，具有十分重要的意義。

二、開發區審計機構設置狀況和近幾年開展審計工作情況

（一）開發區審計機構建設及人員配置情況

從市級管轄的三個開發區（東湖高新區、經濟開發區、臨空港開發區）和三個功能區（東湖風景區、武漢新港、長江新城）調查情況看，開發區審計機構的設置分四種情況。

一是擁有獨立區屬審計機構，審計工作歸屬國家審計范疇。經濟開發區和臨空港開發區審計基礎工作較好，現有審計局是在原漢南區審計局和原東西湖區審計局基礎上組建的。這兩個開發區的審計機構基本健全，審計職能發揮正常，審計的獨立性得到維護，審計委員會業已成立，審計工作也得到了開發區黨委、管委會的高度重視。

二是審計機構與其他監督機構合署，機構名稱中明顯體現審計職能，審計工作歸屬內部審計范疇。東湖高新區管委會根據大部制的機構設置模式，目前沒有獨立的審計機構。審計機構以前與財政機關合署，成立財政審計辦公室，工作重點主要集中在財政和國有資產管理上，配備的審計工作人員較少；不久前，東湖高新區管委會調整了機構設置，設立了紀檢監察審計辦公室，紀檢監察和審計合署辦公。

三是沒有設置審計機構，審計職能由財政或財務部門代理，機構名稱中不能體現審計職能，歸屬內部財政財務監督范疇。東湖風景區目前沒有獨立審計機構，其審計職能由區財政局代理，機構名稱為東湖生態旅游風景區財政局，沒有明確體現審計職能。武漢新港的情況與東湖風景區情況類似，目前沒有審計機構，審計職能由計劃財務處代理。這兩個功能區的特點是審計機構的職能不清晰，定位不準確。

四是沒有明確審計職能。如長江新城管委會。

（二）開發區審計項目的開展情況

東湖高新區內設審計機構有審計人員4人，不直接開展審計項目，每年聘請社會審計機構對相關單位集中開展審計。社會審計機構不向被審計單位出具審計報告，而是集中向紀檢監察審計辦公室出具報告，紀檢監察審計辦公室再將審計發現的問題交被審計單位整改。審計類型以部門預算執行和財務收支、經濟責任、政策跟蹤、民生資金、重大項目和政府投資審計為主，自然資源和生態環境等類型的審計項目涉及不多。

經濟開發區和臨空港開發區有獨立的審計機構，也充分開展了財政收支預算執行、經濟責任、政策跟蹤、民生資金、部門預算執行、資源環保、固定資產投資和重大項目等各類別重要領域的審計監督。這兩個開發區審計局由于可支配使用的人力資源相對較多，審計項目都是由局機關派出審計人員組成審計組完成。近年來，經濟開發區審計局的財政收支預算執行審計突破了原來的漢南區行政區范圍，進而對整個經濟開發區管委會的財政收支預算執行情況進行審計，但僅向開發區財政局出具審計報告，并分別向漢南區人大作審計工作報告（“同級審”報告），報告的財政預算資金限于漢南區范圍，而這只是開發區管委會財政預算資金很少的一部分。

東湖風景區和武漢新港兩個功能區的審計職能均掛靠在財政財務部門，由于財政財務部門自身工作人員較少，少有精力顧及到審計監督工作。

（三）武漢市審計局對開發區開展審計的情況

開發區審計處成立以來，武漢市審計局逐步加強了對開發區審計監督工作力度。據統計，2014年以來全局各業務部門對開發區專門立項審計的項目共計有67項（其中開發區審計處23項，其他業務部門44項），涉及財政、經濟責任、企業、政策跟蹤、投資項目、專項調查和自然資源資產等審計類型，先后有12個業務部門參加，各審計類型分布情況如圖1所示。

圖1 審計類型分布圖

從圖1可以看出，市局對開發區的審計監督主要涉及經濟責任審計、投資項目審計、政策跟蹤審計和專項審計調查。經濟責任審計的主要對象是開發區企業法人，審計過程中涉及的開發區財政收支審計相比偏少，其余三個類型的審計調查主要以相關專項資金為主。從圖1也可以看出針對開發區單獨立項的財政審計占比并不多。

以開發區審計處為例，2014年以來，該處完成的審計項目為32項，涉及開發區的審計項目23項。這些審計項目分布如表1。

由表1列出的審計類型及分布可以看出以下幾個特點：一是管委會財政審計尚未能達到全覆蓋，管委會層級的財政收支預算執行審計總共進行了5次，分別是經濟開發區、臨空港開發區、武漢新港和武漢化工區（已經撤銷），東湖高新區和東湖風景區管委會的財政收支預算執行審計尚未涉及；二是部門預算執行審計涉及經濟開發區和東湖風景區2個部門，數量相對較少；三是企業審計涉及了東湖高新區和經濟開發區5家企業，數量相對較少。

表1 開發區審計類型分布表

三、開發區審計工作存在的主要問題及原因分析

（一）對開發區審計監督的統籌力度有待進一步提高

1.開發區管委會設立的審計機構職能有待進一步明晰。除經濟開發區和臨空港開發區以外，其余開發區沒有設立獨立的審計機構。審計是獨立的經濟監督，需要站在國家的角度獨立進行。審計與財政部門、資產管理部門合署辦公，容易導致部門職能不清晰，形成既是“運動員”又是“裁判員”的情形。

2.系統性滾動式全覆蓋審計長期規劃有待進一步完善。一是市局內部有關開發區的審計項目有待統一。由于開發區的審計業務涉及面較廣，在編制年度審計計劃時，一般先由各審計業務部門分別提出審計備選項目，再由局機關計劃管理部門統一匯總、調整后分配給各個業務部門，容易造成開發區的年度審計項目零散，難以形成全面覆蓋的監督體系。二是市局與開發區內部審計機構之間的溝通有待進一步加強。有些開發區審計機構在編制年度審計計劃時，結合全市審計工作總體安排確定審計重點不夠緊密。三是開發區審計對象基礎數據庫有待進一步完善。由于有序全面摸清審計對象的基數、職責等情況力度不夠，影響了審計情況的總體分析和年度審計計劃的編制。

（二）對開發區審計監督的重點有待進一步凸顯

調查情況顯示，市局開發區審計處自成立以來對管委會級別的財政審計總計進行了5次，分別是2014年對經濟開發區、化工區和武漢新港管委會，2018年對化工區和臨空港開發區管委會。對東湖高新區管委會、長江新城管委會財政收支管理情況審計尚待開展，對其他開發區，財政收支管理情況已開展審計的審計間隔期也相對較長。

（三）各方監督力量的整合有待進一步加強

1.市局業務部門之間聚集開發區審計監督的資源有待進一步整合。市局開發區審計處承擔開發區審計項目的同時，其他業務部門也獨立安排了一些相關開發區的審計項目，而且在全市性審計項目調查過程中，也積極對涉及開發區相關經濟活動進行了延伸審計。總體來看，各業務部門相關延伸審計為多數，獨立立項的審計項目占比相對較少。如前所述，2014年以來7年時間內，市局其他11個業務部門對相關開發區單獨立項審計了44個項目，平均每年對每個開發區的審計項目接近1個，同時審計類型和涉及的業務部門的分布也有差異，反映審計整體性情況有待進一步提升。

2.市局開發區專責審計力量相對較弱。目前，市局開發區專責審計人員有10人，直接面向6個開發區進行審計，平均每個開發區不到兩人，占全局審計人員總數的4%，相對開發區一般公共預算收入占到了市本級60%的情況不相稱。

3.開發區內部審計力量不足。除經濟開發區和臨空港開發區外，其余開發區內部審計人員都較少。如東湖風景區的財政局，武漢新港的計財處等，尚未配備專職審計人員。為加強監督檢查，開發區采取公開招標方式利用社會審計資源開展審計工作，取得了一定的成效，但對受托中介機構的管理、控制和考核工作還有待加強。

4.市局與區級審計部門在審計項目計劃的銜接上有待進一步加強。市、區審計部門在安排開發區審計項目的銜接方面還不是很順暢，市局不能快速掌握區審計機構在審項目和項目進展，區審計機關也不太了解市局哪些處室、哪些項目涉及了開發區，這給補漏去冗造成影響，開發區審計一盤棋的格局有待加速形成。

（四）審計成果有待進一步匯總和綜合提煉

一是市局內部有關開發區的審計成果分散于各專題報告中，站在總體、全局的角度提煉總結分析工作有待加強。二是開發區內部審計對審計成果挖掘利用的力度還不均衡。成果的利用不夠充分。

（五）對開發區的內審培訓和指導不具體

市審計局對開發區內審機構審計計劃安排情況掌握得還不夠充分，有針對性的培訓還不夠，跟蹤指導的力度有待加強。有必要制定內審機構年度培訓計劃，在內審機構審計工作開展過程中有針對性地進行指導，以進一步提升內審機構工作質量，充分發揮內審機構在經濟發展中的積極作用。

四、進一步加強武漢市開發區審計工作的建議

（一）強化開發區審計機構建設

充分發揮市審計委員會辦公室的作用，加大與開發區黨委和管委會的溝通，提高對審計工作的重視程度，健全審計機構、充實審計力量。積極推動東湖高新區、東湖風景區、武漢新港、長江新城管委會設置獨立的審計機構，在內審工作人財物方面給予必要的保障。

（二）完善開發區審計監督工作機制

發揮好開發區審計工作的統籌、協調作用，促進市、區審計機關和開發區內審機構“一盤棋”式融合發力。

一是建立健全開發區審計對象庫。組織開展開發區審計對象底數、職責履行等情況的調查，建立審計對象數據庫，實行分級分類動態管理，分別采取每年必審、跨年度安排、三年滾動輪審和屆滿必審等形式，分門別類安排審計頻次，保證突出重點與全覆蓋相統一。

二是建立分工明晰、重點明確的審計監督機制。按照“上下協同、橫向協作、內部協力”的原則，協調配合，整合力量，資源共享，提高效率，將開發區重大政策落實、財政財務收支、基礎設施建設、土地利用、環境生態保護、融資債務、科技創新等事項列入審計范圍，有重點有步驟地開展審計，努力實現對開發區經濟建設活動有力有序的全方位的審計監督。

市局重點對開發區落實國家宏觀政策、財政預算執行和決算、重要財政專項資金使用績效、重點民生工程和資金、重大政府投資項目等情況開展審計；開發區專責審計部門要集中力量做好開發區管委會的財政預算執行和決算審計，協調或者單獨立項組織開展開發區的國家宏觀政策跟蹤、重要財政專項資金、重要企業的經營和資產負債等方面的審計；開發區審計機構要與市局協調重點開展區屬重點部門財政財務收支、重要企業的經營和資產管理、重點部門和重要企業負責人的經濟責任等方面的審計。

（三）編好開發區審計工作五年規劃

一是對開發區管委會預算執行和其他財政收支審計，應1-2年審計一次，其中經開區、臨空港區由區審計局每年開展審計，市審計局每5年組織進行一次上審下，其他4個開發區由市審計局組織審計。

二是對開發區所屬預算部門的審計，由各區審計部門采取自行或購買服務方式組織開展審計，做到年度部門預算執行審計全覆蓋。

三是對開發區自然資源資產、重點財政專項資金、重點民生項目資金，由市、區兩級審計機關協作，實現5年輪審一遍。

四是對開發區管委會直接監管的重點國有企業，由市、區兩級審計機關協作，實現5年輪審一遍。

五是對列入市、區重點項目計劃和城建資金計劃，政府投資額在1億元以上的重點政府投資項目，由市、區兩級審計機關協作，實現5年輪審一遍，其中政府投資額在10億元以上的重點政府投資項目由市審計局組織審計。

（四）著力加強開發區審計成果的運用

一是加大開發區審計成果的匯總力度。對年度市、區審計機關和開發區審計部門、內審機構開展的審計項目，進行綜合分類、認真梳理、總結提煉，形成年度開發區審計情況綜合材料，并向市、區審計委員會反映報告。

二是加大重要審計事項的分析力度。落實重要審計情況專報制度，對審計發現的普遍性、傾向性、苗頭性問題，從體制制度機制層面進行深入分析，找準根因，提出改進和完善的建議，促進科學決策和被審計對象加強管理，充分發揮審計的建設性作用。

三是加大審計查出問題督察整改力度，推動開發區黨委、管委會進一步完善管理體制機制，加強制度建設，規范財政財務管理，構建解決屢審屢犯長效機制。

（五）加強對開發區審計機構的指導

一是進一步加強上級審計機關對開發區內審工作的業務指導。圍繞內審計劃、項目實施、質量控制、問題整改等重要事項，促進加強內控制度建設及日常管理，推動內部審計工作組織有序，審計工作有效開展，工作成效進一步提高。

二是進一步加強內審人員的業務培訓。結合內審項目開展情況，開展內審工作業務培訓、現場指導、經驗交流等培訓，同時每年抽選內部審計人員參與市局審計項目審計工作，通過“以審代訓”促進內審人員素質提升。