政治效率視角下上海私營廣播業研究(1923-1953)*

許靜波

一、問題的提出

近代傳媒業的主要媒介形態為報刊、書籍與廣播，相應則為新聞史、出版史和廣播史的研究。然而，相對于新聞史和出版史的累累碩果，廣播史的研究則相對單薄，或為簡單的史料概述，(1)如趙玉明《中國現代廣播簡史》(中國廣播電視出版社2001年版)、喬云霞《中國廣播電視史》(中國廣播電視出版社2007年版)、陳爾泰《中國廣播發軔史稿》(中國廣播電視出版社2008年版)等。或關注一些具體的廣播臺、行會組織、廣播事件以及廣播教育，(2)如龍偉《民國廣播業的行業組織與行業規范：以上海廣播同業公會為例》(《新聞春秋》2013年第3期)、龍偉《新的“ 明星”： 民國廣播播音員的職業生態與社會生活》(《新聞與傳播研究》2013年第4期)、朱時宇《興盛、改良與管理: 20 世紀20 至 30 年代上海民營廣播中的娛樂節目》(《新聞與傳播研究》2020年第5期)等。或從外圍開展廣播報刊以及廣播設備的研究。(3)如韓嘯、趙瑩瑩《民國時期中國廣播期刊編輯出版活動特征初探》(《出版廣角》2016年第20期)；又如姜紅、宋鉆友《從小眾奢侈品到大眾傳媒:近代上海收音機市場研究》(《史林》2012年第2期)等。蓋因近代廣播不重視保存聲音資料，在播音的同時就已經散佚而去，從而缺乏進行文本分析的基礎。然而在上海、北京、南京、廣州這樣的近代化城市中，收聽廣播已經成為市民獲取信息，休閑娛樂的重要渠道，廣播史在媒介史的研究中具有獨特的意義，以管窺豹，亦可審視近代城市文化、消費主義、媒介管理、政治博弈等諸多深層問題的研究。

上海近代私營廣播誕生于1923年，(4)民國時期廣播可以分為三類：國營廣播，指的是國民黨中央廣播電臺；公營廣播則是黨政軍各政府部門開設的廣播；而私營廣播則是民營資本投資的廣播臺。落幕于1953年的社會主義改造中，歷經北洋政府、國民政府、新中國等幾個不同的時代。(5)關于近代歷史的分期問題，各個學科有自己的考慮。所謂“近代”和“現代”不過是同一個英文modern的不同翻譯而已，但是在文學領域，1840年到1919年為近代文學，1949年后為現當代文學，主要是因為新文化運動后主要的文學語體為白話文；而在歷史學領域，從1840年到1949年有著同一的時代任務和歷史邏輯，所以習慣合稱之為近代史。但是在一些具體的行業史中，卻不能簡單地以中國人民共和國成立為界，這是因為建國后有三年國民經濟恢復時期，再開始社會主義改造。正是在社會主義改造中，很多行業的私營性、獨立性和營利性消失，成為社會主義經濟體制的組成部分，所以很多行業的近代史要推到建國之后本行業社會主義改造完成。三十年中，上海的政治格局由“一市三治”走向多種形式的政令統一，對于私營廣播的發展產生了巨大的影響。本文以政治效率的視角切入上海近代私營廣播的研究，探求政治與媒介的互動，政治模式和行政效率對行業發展的推動與影響。

政治作為政府、政黨治理國家的行為，就會有效率高低的問題。政治效率高，“社會的政治安定,人們之間的政治權力關系、法律關系雖有矛盾但不發生劇烈沖突,而是處在一種和諧狀態,從而保證了社會的政治秩序”(6)蘇敏：《關于公平和效率的哲學思考》，《中國人民大學學報》1997年第5期。，效率低則走向混亂與失序。所以，毛壽龍把政治效率作為理想的政府組織的一種內在標準。(7)毛壽龍：《中國政府體制改革的過去與未來》，《江蘇行政學院學報》2004年第4期。蘇敏認為政治效率是一種良性權力結構，其“特征表現為：具有以公共利益為價值導向的自我再生性；具有主體功能的耦合性；具有外部環境的自我適應性；具有內部弊病的自我修復能力”(8)徐曉林、朱國偉：《大部制治理結構優化的推進策略與支持機制》，《公共管理與政策評論》2013年第2期。。而李屏南、朱國偉認為，“政治效率,就是指政治系統運作過程之中的投入產出比,是政治成本與政治收益的比例關系。追求政治效率的根本目的在于實現公共利益最大化”(9)李屏南、朱國偉：《政治效率論》，《湖南師范大學社會科學學報》2008年第5期。。

然而這些對于高效政治的追求往往是基于當下語境進行的討論，而在近代上海多元變遷的政治環境中，政治效率往往超出了單一政權體系的范疇，而形成了一種較為復雜的格局。詹姆斯·布坎南(James M.Buchanan)和羅杰·康格爾頓(Roger D.Congleeton)以政治效率描述“不同制度在減少和消除參與者為尋租而進行投資的動力方面的功效，他們這樣做是為了通過多數主義剝削而獲得歧視性的利益。當某種制度中，任何人都沒有進行這種投資的動力的時候，就可以判定這種制度在政治上具有最大效率”(10)[美]詹姆斯·M.布坎南、羅杰·D.康格爾頓：《原則政治,而非利益政治:通向非歧視性民主》，張定淮、何志平譯,社會科學文獻出版社2008年版，第58-59頁。。兩人是在討論現代政治和全體國民關系的基礎上提出這一概念，如果以此審視上海近代私營廣播業的發展，就會發現多頭管理，利益博弈的現象一直影響著行業的健康發展，這些管理的“參與者”(以布坎南語)，就是行業普遍利益的破壞者，從而影響了政府對媒介管理的政治效率。

政治效率可以從四個維度進行考量，作為底色的政治文化是基礎理念和宏觀目標，雖然不直接影響具體行業個案的發展，但是對其長遠前景則有決定性的意義；政權組織模式，權力結構則是政治格局的體現；政治機構為管理部門的設置與沿革，而政治行為則是政策實施及效果的考量。在四個變量中，政治文化和政治格局屬于較為宏觀的層面，而政治機構和政治行為則屬于具象的管理執行層面。上海近代私營廣播三十年的發展歷程中，面臨著一元與多元政局，獨立與分割管理復雜交織的局面，政治與媒介的關系并非由哪一個具體變量所決定，本文將這三十年的歷史劃分為多元政局分割管理時代(1923-1937)、一元政局、分割管理時代(1945-1946)和一元政局獨立管理時代(1949-1953)三個時代，(11)本文研究的是和平時代政治與媒介的管理，1937年到1945年上海廣播先后處于孤島和汪偽的戰爭年代，所以本文闕而不論。分別審視政治權力運行對于媒介發展的影響和意義。

二、多元政局、分割管理時代(1923-1937)

1923年1月23日，美國人奧斯邦聯合美資《大陸報》在上海開辦中國無線電公司，內容以文娛節目為主，間雜商業信息，從此開啟了上海廣播時代。早期電臺的開辦者主要為經營電器的外資洋行，如中國無線電公司、新孚洋行、開洛公司等。其盈利主要來自于銷售各類收音機，如1925年開洛公司在《申報》頻繁刊登廣告，所售收音機分為四個檔次，分別為礦石收音機五元、一燈收音機三十五元、二燈收音機一百二十五元、三燈收音機一百四十元，(12)燈數為收音機所裝真空管數，多者收音范圍大且信號清晰。并附上其廣播臺節目時間表，以招攬顧客。

北洋政府最初限制廣播電臺的發展，1921年華盛頓會議討論限制軍備問題，其中第十八決議案規定，各種無線電機非經當時的中國政府(即北洋政府)允許，不得在中國境內經營，而按照北洋政府法律，無線電機為軍事用品，非經陸軍部同意，不得進口。西屋公司、新孚洋行、開洛公司等機構分別向陸軍部和農商部申請執照，故而能從上海江海關進口無線電機，但一開始功率不超過五瓦特，僅作為私人愛好或科研用途。而奧斯邦電臺之后逐漸開辦的各商業電臺功率遠遠超過了私人無線電機，引起了北洋政府交通部的警惕，極力禁止，不但取締永安公司廣播臺的播音，拆卸發射天線，而且通知江海關查禁無線電機走私，新孚洋行曾三次被沒收貨物，金額達萬金之多，開洛洋行亦有數千。

然而現代傳媒的力量無法阻擋，且美國當時已經出現了商業廣播，在華西人亦有收聽廣播的強烈意愿。所以，北洋政府交通部試圖有限度放開管控，在1924年8月頒布了《裝用廣播無線電接收機暫行規則》，對購買安裝收音機進行了具保資質、內容要求和執照繳費等較為嚴格的規定。此后，開洛公司、新昌洋行、新新公司等廣播臺逐步開播，而經銷收音機的商號也增加到七家，北洋政府交通部亦準備籌建官營廣播臺，遂有1926年哈爾濱無線廣播電臺和1927年天津無線廣播電臺的開設。

國民政府成立后，在北洋政府的基礎上進一步放開廣播電臺的設立，并在1928年8月1日開播了中央廣播電臺，成為國民政府三大國營宣傳機構之一。(13)其他兩個為中央通訊社和《中央日報》。上海廣播業蓬勃發展，抗戰前夕廣播臺數量已經達到29家，(14)《上海各廣播電臺一覽表》，《中國無線電》1937年第5卷，第13期。1927年上海收音機保有量已經達到一萬架，(15)《上海無線電收音機之發展》，《中華全國電政同人公益會會報》，1927年第30期，第27頁。到了1936年已經漲到了十萬架。(16)“補白”，《磐石雜志》，1936年，第4卷，第6期，第431頁。

(一)政治文化：鼓勵私營經濟發展，承認租界

上海私營廣播業的迅速發展有著深深的時代烙印，一般認為1927年到1937年為民國黃金十年，而白吉爾則將前一個時間擴展到1911年，稱為“中國資產階級的黃金時代”。(17)[法]白吉爾：《中國資產階級的黃金時代(1911-1937)》，張富強、許世芬譯，上海人民出版社1994年版。在這個時期，北洋和國民政府與資產階級雖然存在如史量才被殺的摩擦個案，但是在政策與理念上還是鼓勵私營經濟的發展，并重視立法規范市場行為。對于各國在華的租界，大體還是接受并維持現狀，只是在某些領域嘗試捍衛主權，如北洋政府多次照會英美公使要求收回上海會審公廨的司法主權，由孫傳芳主政的江蘇政府與領事團于1926年8月31日簽訂《收回上海會審公廨暫行章程》，并最終在1930年國民政府統治時期完全收回。(18)李嚴成、趙睿：《捍衛司法主權的斗爭：上海律師公會與領事觀審制度的廢除》，《湖北大學學報(哲學社會科學版)》2018年第4期。鼓勵資本主義發展與承認租界現狀基礎上的有限斗爭，構成這一時期的上海私營廣播業所面臨的政治文化。

(二)政治格局：一市三治

在政治制度上，近代上海呈現出“一市三治”的格局，多元制衡下形成了一種“縫隙效應”，(19)熊月之認為租界的存在，對近代上海城市的發展，產生了縫隙效應、示范效應和孤島效應。參見《上海通史·導論》(第一卷)，上海人民出版社1999年版，第44-52頁。為革命報刊、紅色文藝、工商發展提供了更加自由的空間。但是這種縫隙效應往往以租界當局侵奪界內本應屬于中國政府的市政、司法、警務、新聞出版等權力為基礎，華界當局通常對于租界的運行難以置喙，想捍衛國家的主權要進行如上揭收回會審公廨那樣艱苦的斗爭。但是，在管理電臺廣播方面，華界、公共租界和法租界三方的管理機構卻呈現出一種相互制約又相互協作的局面。

(三)政治機構：分割管理

華界廣播管理機構演變比較復雜。北洋政府最初限制廣播電臺的發展，所以也就沒有成立相應的行業管理機關，雖然在理論上歸北洋政府交通部管理，但是在設備進出口等方面則涉及陸軍部、農商部、海關等部門的業務。由于領事裁判權的存在，要取締西方人建立的無線廣播需駐滬交涉員會同各國領事辦理，若為華人創辦，只要咨上海護軍使轉持地方官執行即可。

國民政府時期，對于廣播無線電事業的管理前后歷經數個部門，橫跨多個局委。在理論上歸交通部所管轄，但是國民政府成立后的第一份廣播無線電管理條例由建設委員會所頒發。上海的廣播事業因需要與租界當局協調溝通，所以由交通部國際電信局主管，而1936年后則歸交通部中央廣播事業管理處。具體業務由上海電信局(后改稱電報局)操辦，但是在實際運作中，因為廣播內容涉及思想領域，上海教育局也會對其進行管理。

公共租界和法租界的廣播管理機關則相對比較清晰明確，前者為工部局，后者為公董局。所不同的是，公共租界沒有一個處于一尊地位的領事館掌控，所以工部局相對自由一些；而公董局則需要時刻聽命于公董局的管理，就連頒布《私立無線電播音臺章程》也要法國駐滬總領事簽署頒布。

(四)政治行為：相互協作，低水平管理

從政治行為上看，三家管理機構主要呈現出以下特點：

一方面，重視協同合作，管理尺度相對公平克制。1932年，國民政府交通部國際電信局函告上海公共租界工部局，要求租界當局不得擅自管理界內廣播電臺。與在其他領域的敷衍態度不同，租界當局對國際電信局的交涉給予慎重考慮。1933年，該局又為法租界公董局欲擅自發布《私立無線電播音臺章程》提出嚴正交涉，致其在正式發布的文本中特別寫明“凡法租界內廣播電臺之設立，須先領得中國政府許可證后再向法領事館登記，方許播音”(20)《交通部國際電信局關于公董局擅自頒布廣播電臺規則進行交涉情形的呈稿(1933年8月17日)》，載上海市檔案館、北京廣播學院、上海市廣播電視局編《舊中國的上海廣播事業》，中國廣播電視出版社1985年版，第196頁。。為什么租界當局會這樣重視華界政府的意見呢？要知道，當年的《蘇報》案，堂堂的大清朝廷也只能在租界的會審公廨中當一個普通的被告，沒有絲毫為所欲為的權力。

其實，答案在國際電信局的公函中已經有了，函內稱：“蓋華界與租界毗連，天空秩序尤不能有界限劃分，倘不在同一管理機關下，將來呼號、波長、電力等項沖突必多，騷擾難免。”(21)《交通部國際電信局等為交涉制止租界當局擅自管理界內廣播電臺事致工部局公函》，載上海市檔案館、北京廣播學院、上海市廣播電視局編《舊中國的上海廣播事業》，中國廣播電視出版社1985年版，第189頁。無線電波沒有實體，物理上的界限無法將其隔絕，如果不能協調管理的話，各臺之間將會產生嚴重干擾，收聽效果不佳，影響行業發展。

所以，至少在電臺廣播這一特定領域，租界當局必須重視華界政府的意見。反過來說，因為有租界當局相對照，華界政府對于轄區私營電臺的管理也盡量做到公平有矩，否則私營電臺一樣可以用腳投票。所以，這個時期華界對于私營電臺的管理多集中在波長、電力、周率等技術問題上，就算下令停止部分私營電臺播音，也是行業內撤汰舊弱，具有一定的合理性，并不竭澤而漁，影響行業的整體發展。(22)《停止八電臺播音權》，《申報》1937年1月22日。

這樣互相制約又互相協作的管理體制，保證了上海廣播事業的有序發展，并成就了私營電臺的繁榮局面。甚至在孤島時期，一市三治的政治格局也能在一定程度上保護愛國私營電臺的獨立性，法租界公董局多次拒絕日軍查禁這些電臺的要求，直到1941年太平洋戰爭爆發后日軍進入租界這些電臺才最終停止播音。

另一方面，管理水平較為有限，缺乏對行業發展進行有導向性的規范。不管是租界當局，還是國民政府的交通部，對于上海私營電臺的管理主要集中在三個方面：其一，登記報備，頒發證書；其二，管理周率、電力等技術內容；其三，節目播音內容。關于前兩個方面，各管理方的意見基本一致，技術的問題本就有其客觀性；而對于節目內容則各具立場。租界當局嚴禁私營廣播電臺宣傳政治和足以擾亂公共治安的新聞，而交通部則“將政府機關之政令、消息、布告以及宣傳品之與民眾有關系者，發交廣播電臺播送，其重要者，并得令其提前播送”(23)《交通部國際電信局為抄送民營廣播電臺暫行取締規則致工部局函》，載《舊中國的上海廣播事業》，第187頁。。

私營電臺常用一些涉嫌色情的淫詞小調吸引部分聽眾，導致其他聽眾的反感。1933年，寧波同鄉會要求在《申報》呼吁要求禁播詞語猥褻的“四明文戲”(寧波地方劇種)(24)《停止廣播四明文戲》，《申報》1933年5月30日。。而某些熱心公益的聽眾在報上呼吁播音員應在戲曲未播出之前檢點四類問題：俚俗猥褻、荒誕不經、誨淫誨盜、有悖情理。(25)鳳嬌：《播音員應知之點》，《上海無線電》1938年第24期。在新的媒介形式野蠻生長的階段，媒介倫理上的瑕疵在所難免，正如丹尼斯·麥奎爾所言:“大眾媒介的發展歷史表明,受眾既是社會發展的產物,也是媒介及其內容的產物。人們的需求刺激出更適于他們的內容供給,或者說大眾媒介有選擇地提供那些能夠吸引人們的內容。”(26)[荷]丹尼斯·麥奎爾：《受眾分析》，劉燕南等譯，中國人民大學出版社2006年版,第35頁。而這則需要媒介管理部門的規范和引領，然而租界當局對此持放任態度，而交通部國際電信局和民國上海教育局雖然多次要求審查播音材料，如1932年訓令市內各無線電臺，查“播音材料多彈詞、歌曲，每于言辭聲調之間含有誨淫傷風之意，殊足影響社會風化”，要求各臺“關于播音材料務應鄭重選擇，俾免流弊，而維風紀為要”(27)《教育局關于播音之訓令》，《無線電問答匯刊》1932年第19期，第354頁。。但是缺乏執行力度，往往流于浮言，而對于公營電臺更是力有未逮，如上海廣播電臺曾呈函中央廣播事業管理處，以怕影響廣告收入為由，拒絕停止播放詞句肉麻靡靡之音的唱片，借助中央層面的力量跳出監管。(28)《上海廣播電臺為廣告收入不能取消靡靡之音致中央廣播事業管理處呈》，載《舊中國的上海廣播事業》，第634頁。

要之，在北洋政府和國民政府統治初期，雖然在個案上對民族資本及民族資本家有所壓制，但是在政治文化上卻是承認并支持整個階層的發展，上海“一市三治”的政治環境形成了事實上的管理分權，卻因為廣播技術的特殊性，三家管理機構必須協同合作，在行業管理上達到了尚可的政治效率，管理中權力尋租的現象較少，促進了上海私營廣播電臺的繁榮。然而，租界當局只是被動管理，無意愿也無動力為中國培育廣播行業的發展，華界監管部門亦缺少明確的規劃和引導，讓私營廣播在節目質量和人才素質上得以提升，(29)雖然廣播與報業都屬于傳媒平臺，但是播音員的文化素質比報人要低很多，在1937年做的調查中，絕大部分播音員都是中小學和私塾文憑，上大學的寥寥無幾，甚至不識字者也有一定比例，參見《停止八電臺播音權》(《申報》1937年1月22日)。導致其發展潛力不足，遠遠落后于當時主流的媒介形式報刊和出版，所以不過是有限的繁榮而已。

三、一元政局，分割管理時代(1945-1949)

自“八·一三”抗戰后，上海進入孤島時期，雖有部分愛國私營廣播在租界的保護下堅持播音，但是行業境況難稱繁榮，而太平洋戰爭爆發后，日軍進入租界，就連這樣的些許空間也消弭殆盡，自然無可論之。1943年，汪偽政府在日本的支持下開展回收租界運動，3月回收蘇杭津等八市租界，7月收回上海租界，雖然日本人還是實際上的太上皇，但是在法理上租界已經回歸中國管轄，上海一市三治的政治格局至此結束，然而政治一統的來臨并沒有帶來更加繁榮的社會與市場，反而成為走向沉淪的開始。抗戰勝利后，上海政治呈現出一種復雜糾結的狀態，在政治文化、政治體制、政治機構和政治行為上充滿了矛盾、悖反、沖突和低效。

(一)政治文化：強勢壟斷

在抗戰勝利后接受敵偽資產時，經濟部就已經著手準備恢復生產，如在上海、平津、河北等地成立燃料管理委員會統籌管理，督導煤礦生產，促進電廠擴容。社會部擬定《復員時期民營企業工資調整辦法》和《勞資糾紛評斷辦法》，理順勞資關系，促進生產。經濟部四聯總處則推行復工貸款辦法，以供企業周轉，如上海1946年2月到7月貸出工業貸款70.45億元。在經濟復蘇的刺激下，“各種公司之組織，如雨后春筍，為數之多，往所未見”(30)譚熙鴻：《十年來中國之經濟》，中華書局1948年版，第102頁。。

然而，就在市場走向復蘇之際，卻遭到了美貨傾銷和官僚資本的沉重打擊。從政治上講，抗戰之后的國民政府在政治和軍事上需要美國的大力支持，作為交換代價之一，中國市場向美國開放，于是大量的美貨以“援助”的名義殺入中國市場，對民族資本的發展造成了沉重的打擊。另一方面，國民政府借助強權壟斷金融業，擠占民族資本發展的空間。內戰爆發，使得通貨膨脹率急劇攀升，財政赤字觸目驚心，國民政府變本加厲，推行越來越嚴格的統制經濟，官僚資本野蠻生長，私營經濟幾無喘息之機。總之，國民政府對于私營經濟持既扶持又限制的態度，帶來經濟的短期復蘇并最終走向困境。

(二)政治格局：弱勢統一

而上海的政治格局上則從抗戰之前的“一市三治”變為“弱勢統一”，民國上海市政府的影響力呈現出強勢與削弱兩種相反的態勢。

所謂強勢，抗戰時期收回上海租界，使得勝利后的國民政府自1845年《上海土地章程》簽署以來第一次在上海擁有所有的主權。整個上海灘政令一統，當時的上海成立了規模前所未有的市政府，擁有龐大的軍警憲特執法機構，其中警察局下屬29個分局，義勇警察30個大隊。1946年2月15日，民國上海市政府又決定設立“都市計劃委員會”，市長任主任委員，工務局長趙祖康任執行秘書，制定了“以50年需要為期”的《大上海都市計劃》，可謂是野心勃勃。

如此強勢之下，以往可以借助租界維護自己利益的私營電臺失去了保護的空間，所以交通部電信局就能對上海私營電臺進行強勢管理，但與此同時，又面臨著權力被國民黨政權其他部門削弱的一面。日本宣布無條件投降后，國民政府前后成立了軍方和行政院兩個接收系統。軍方系統由當時陸軍總司令何應欽主導，1945年8月18日《蔣介石關于中國戰區受降任務電》賦予其“指導監督并全權處理收復區內一切黨政各事務”，(31)中國第二歷史檔案館：《中華民國史檔案資料匯編》(第五輯)，江蘇古籍出版社1999年版，第725頁。并在9月5日于陸軍總部下成立黨政接收計劃委員會。但是在實際操作過程中，又出現了嚴重的接收混亂和軍權獨大的問題，故而10月又成立了行政院院長宋子文主導的“行政院收復區全國性事業接收委員會”，行政院副院長翁文灝主持。然而，早在兩個系統開始運作之前，就已經有各種突然冒出來的國民黨所謂“地下工作者”和先期進入的軍事部隊進入城市接收，大肆侵吞，中飽私囊。即使是軍方和行政院系統，也是山頭林立，你爭我奪，如在上海“海軍接收了農場，空軍接收了科學研究院，陸軍接收了輪船、工場，怪狀百出”(32)小韶：《上海的接收戰》，《社會評論》1946年第32期，第11頁。，整個上海有89個正式的接收機構，非正式的則數不勝數，把一場接收變成了“劫收”。

由于上海的重要地位，即使在接收完成后，眾多政府部門和軍事部門依然駐扎上海，各有其背景，并且利用自己手上的權力尋租，甚至親自下場，與民爭利，而上海市政府對其無可奈何，只能聽之任之。

王奇生認為國民黨是一個“弱勢獨裁政黨”，(33)王奇生：《黨員、黨權與黨爭：1924-1949年中國國民黨的組織形態》，上海書店出版社2003年版，載《自序》，第2頁。軍政黨之間矛盾重重，派系沖突嚴重，內部并沒有建立起合適的權力分配協調制度，而只能用領袖個人的權威折沖和壓制，但結果卻是造成更大的混亂，這使得抗戰勝利后上海的政治格局在強勢與削弱的悖論中走向無序獨裁的狀態，上海私營電臺亦因此舉步維艱，并被公營電臺不斷侵害權益。

(三)政治機構：多方掣肘

正是由于“弱勢統一”的政治格局存在，上海電信局雖然是上海廣播業名義上的管理機構，但總是被其他更加強勢的黨政軍部門掣肘分權。

上海廣播電臺由國民政府交通部于1935年設立，是國民黨在滬官方宣傳體系的重要組成部分，負責宣傳黨國政策，引領行業發展，其他軍政機構并沒有涉足此領域。淞滬會戰后，上海廣播電臺連同廣播管理處和郵政局、電報局等官方電信機構皆被日軍接收。抗戰勝利后，交通部江蘇省江南區電信規復處奉國民政府軍事委員會委員長駐滬代表公署訓令前往上海接收各廣播電臺。中央廣播事業管理處將舊上海廣播電臺和舊國際廣播電臺合并為新的上海廣播電臺，按照1946年頒布的《廣播無線電臺設置規則》，該臺屬于國營電臺，而政府其他機關所開辦者為公營廣播電臺。(34)《廣播無線電臺設置規則》，參見《中央廣播事業管理處為抄發廣播電臺設置規則致上海廣播電臺函》，載《舊中國的上海廣播事業》，第569頁。當時，國民黨軍政各部蜂擁前往上海搶占資源。見上海電臺廣告市場需求旺盛，而開設一家電臺所需要的人才設備規模不算太大，所以官營電臺大量出現，概如下表：

表1 抗戰結束后上海黨軍政私設公營電臺表

如下文將述，這些公營電臺與私營電臺奪利，不服民國上海電信局管理，所依仗的就是其背后的權勢更加囂張的政治勢力。

(四)政治行為：低效管理

名義上統一管理與事實上掣肘分權的結果，讓當時的上海電信局一方面對缺乏權勢和博弈能力的私營廣播步步緊密，另一方面則面對公營廣播的肆意妄為無可奈何。

1.限制私營電臺使用周率

抗戰剛結束時，上海廣播業呈現出管理真空，各種官私團體以及外商大肆開辦廣播電臺，以至于電臺重名，一周率被多臺占據，電波紛擾不已，聽眾甚為困擾。(35)《交通部電信總局關于調查取締擅設廣播電臺事與上海電信局往來電》，載《舊中國的上海廣播事業》，第562頁。為整頓廣播業，1946年3月，國民政府中央廣播事業處制定《無線廣播電臺設置規則》，其中明確要求：

廣播電臺之分布，每省不得超過十座，并以三部各市縣為原則；特別市除上海市不得超過十座外，其余每市不得超過六座。民營廣播電臺在上列各項數目中不得超過半數。上列各項數目交通部仍得隨時酌量減少核準之。(36)《中央廣播事業管理處為抄發廣播電臺設置規則致上海廣播電臺函》，載《舊中國的上海廣播事業》，第571頁。

按照上述規定，上海只能擁有十座廣播臺，私營者最多只有五座，然而當時上海的私營電臺至少有四十三家，粥少僧多，配額遠遠不夠。民國上海電信局一開始圈定六家華資私營電臺，再加上大美、國泰、東方、蘇聯呼聲四家外資電臺(此四臺后被限期拆除)，以被分配的五個周率隔日播音。到了6月，中央廣播事業管理處在上海私營電臺的懇求下略微放開，指定八到十二個頻率給其使用(實際上只有十個)，兩臺或三臺共用一個頻率，要求私營電臺數量絕對不能超過二十個，(37)《中央廣播事業指導委員會第二十九次會議關于管制上海廣播電臺議案的記錄》，載《舊中國的上海廣播事業》，第585頁。經過半年博弈，最終只有亞洲、合作、中華自由、金都、民聲、九九、建成、中國文化、新聲、大中國、新滬、大同、合眾、福音、亞美麟記、大陸大中華、東方華美、元昌鶴鳴十八家電臺保留下來，(38)《上海電信局限期撤除未經核準廣播電臺有關文件》，載《舊中國的上海廣播事業》，第645頁。分享周率，輪流播音。

2.官營電臺的惡性競爭

這些電臺不繳稅款，大肆招攬廣告，無論是否在有關部委備案，皆“播送商業節目已(占)每日播音時間之大部，甚至有播音延長至午夜后一時或二時者”，(39)《上海電信局關于呈送〈軍用廣播無線電臺設置與管理暫行辦法〉與電信總局往來代電》，載《舊中國的上海廣播事業》，第708頁。“自由播送銷售劣貨商品之廣告，以電話購貨之法蒙騙聽眾”，(40)《上海電信局關于轉呈民營電臺經營困苦要求一臺使用一個周率的代電》，載《舊中國的上海廣播事業》，第702頁。對廣告市場經營秩序產生了極大的沖擊，私營電臺怨聲載道，通過上海市民營無線電廣播同業公會向交通部電信總局申訴，電信總局雖一再下令公營廣播電臺不得播送商業廣告，(41)《交通部電信總局關于公營廣播電臺不得播送商業廣告與上海電信局往來代電》，載《舊中國的上海廣播事業》，第686頁。并取締未經合法登記的非法公營廣播電臺，甚至動用警力搜查，(42)如1948年3月上海電信局會同軍警搜查軍心、建軍、軍聞、軍政、統一五座非法公營電臺，參見《上海電信局等搜編緝國民等非法廣播電臺有關文件》，載《舊中國的上海廣播事業》，第698頁。但是勢力薄弱，難以撼動其背后的主辦方，甚至國防部還專門發文，暫準軍用電臺播音，(43)《國防部等關于贊準各軍用電臺播音的代電》，載《舊中國的上海廣播事業》，第721頁。和其打起了擂臺。最后，民國上海電信局無奈承認失敗：

現在本市廣播電臺確有因國防部、聯勤總部、警備部、新聞局、警察局及各黨團機構等名義增設多臺，連同原有公營、民營電臺全市竟達四十二家之多，其合并輪流播音者尚不在內，情形日見復雜……本局雖經加以取締，因有背景關系，未見實效；一面非法電臺更因之張膽背法，不時出沒播音，本局曾幾次會同軍警出發查緝，則已聞風遷匿，一無所獲，但不數日又出現播音如故，自非捉迷藏式之捕緝所能奏效。故本局在管理上極感困難。(44)《上海電信局關于轉呈民營電臺經營困苦要求一臺使用一個周率的代電》，載《舊中國的上海廣播事業》，第702頁。

要之，在抗戰勝利之后，國民政府推動私營經濟的復蘇，但是又不斷利用國家權力和官僚資本限制其發展，侵吞其利益，統制經濟之下，上海私營廣播業發展的空間越來越狹窄。“弱勢統一”的政治格局讓上海電信局對于廣播業的管理并不具有足夠的權威性，其以權力限制私營廣播的發展，又被別的黨政軍機關以更加強勢的權力侵占自己的權力空間，從而造成了嚴重的權力尋租，管理混亂和行業凋敝。這段時期的政治效率可謂處于谷底。

四、一元政局，一元治理時代(1949-1953)

新中國成立之初，中華民族在鴉片戰爭的百年亂局之后終于迎來了和平發展的難得機遇，新生的人民政權開始接管城市，客觀上也需要在恢復城市經濟和市場秩序之后，再進行社會改造，所以1949年到1952年為國民經濟恢復時期，眾多在國民政府統治末期凋敝已極的私營資本收獲了難得的喘息之際。然而，在全中國建立社會主義制度是中國共產黨堅定不移的目標，所以私營經濟業必然被納入到社會主義經濟的范疇內。復蘇之后的消亡是這個時代上海私營廣播必然的道路。

(一)政治格局：一元治理

早在1948年底，隨著國內戰局的日趨明朗，中共中央制定了一系列接管新解放城市的政策，涵蓋政治、軍事、文化等各個方面。上海是近代中國的經濟中心與文化中心，如何接收這樣超大型城市，考驗著共產黨政權的政治智慧與治理水平。

(二)政治機構：專職負責

1949年5月27日，上海解放當天，上海市軍事管制委員會正式成立，陳毅為主任，并在第二天就任上海市長。接收工作分為政務、軍事、財經和文教四大部門，通過接收、管理、改造三大步驟，穩步推進，順利完成。在政局實現了完全統一，在管理機構上則分工明確，上海市軍事管制委員會文化教育管理委員會新聞出版處廣播室成為上海廣播業的直接管理機構，后歸口到上海市人民政府新聞處。在其職權范圍內，并不受到黨政軍等職權部門的無故干涉，從而保持了政策的統一性和一貫性。

(三)政治行為：條理有序

上海廣播管理部門大力開展對舊上海廣播業的改造，按照《中共中央對新解放城市的原廣播電臺及其人員政策的決定》(1948年11月20日)和1949年華東臺《廣播進城工作計劃》(草稿)的規劃，“所有敵方政府軍隊及黨部管理之電臺，必須全部接收”，廣播及編輯人員一般不用，而技術人員則甄別后錄用。私營電臺中，與國民黨派系有牽扯及反革命歷史的一同沒收，而純粹私營，僅靠“商業廣告及音樂娛樂以維持者”則準許繼續營業。(45)《中共中央對新解放城市的原廣播電臺及其人員政策的決定》(1948年11月20日)，參見中央人民廣播電臺研究室、北京廣播學院新聞系編《解放區廣播歷史資料選編(1940-1949)》，中國廣播電視出版社1985年版，第334頁，以及上海檔案館：《廣播進城工作計劃》(1949年)，檔案號：B92-1-2-36。

為了復蘇國民政府統治末期凋敝已極的私營廣播業，1949年6月29日，新聞出版處廣播室召開茶話會，私營亞美、麟記、大陸、大中華、華美、元昌、鶴鳴、金都、中華自由、合眾、民聲、建成、新聲、大同等電臺的管理者及主持人參加，新聞出版處介紹了政府立場，并和私營廣播從業者進行了深入的交流，此后這樣的交流會半月一次。在和這些私營廣播溝通交流的過程中，廣播室采取“穩扎穩打，寧慢勿亂，用爭取方式減少刺激、穩定情緒，避免不必要的不合作”的態度，上海私營廣播很快得到復蘇，營業“有利可圖”。(46)《上海市軍事管制委員會文化教育管理委員會新聞出版處廣播室關于廣播電臺管制工作的報告》，載《舊中國的上海廣播事業》，第779頁。

(四)政治文化：消滅私有

然而，私營廣播的復蘇依然是暫時性的，蓋因在新生人民政權的政治藍圖上，并沒有私營資本的一席之地。共產黨政權對于人民廣播的定位非常明確，早在1941年《中共中央宣傳部關于電臺廣播的指示》中開篇明義“電臺廣播是各抗日根據地目前對外宣傳最有力的武器” ，到1946年，新華社又詳細描述任務為：

建設全國性的語言廣播機關，宣傳黨的政策和主張，報道國內外時局的動向，有計劃與有系統地宣揚我黨我軍與解放區地事業和功績，揭發國民黨地腐敗黑暗統治并宣傳與鼓勵其統治區廣大人民的民主運動。

由此可知，黨的宣傳任務主要由人民廣播負責，早在上海解放之前，華東新華廣播就組建南下分隊，前往上海建立人民廣播電臺，并在5月27日上海解放當日即播音，宣讀解放軍入城政策，發出上海人民廣播第一聲，其后又負責指導引領私營廣播發展。此外，新上海還大力建設社會廣播，建立了以工廠廣播為代表的社會廣播體系。

《人民日報》指出私營廣播的未來必然是被改造：“新的社會秩序正在一步一步建立……私營廣播電臺進行必要的改革，靡靡之音應該停止，而代之以人民大眾的雄壯聲音，人民的城市只能發出人民的呼聲。”(47)《改造私營廣播電臺》，載《解放區廣播歷史資料選編(1940-1949)》，第357頁。在更為底層的政治文化上，私營廣播是不被接受的，所以接收上海之后，新政權不再審批開辦新的私營廣播電臺，并加大管理力度，合并播音周率，將私營電臺逐漸納入到新中國政治宣傳體系中。

1952年底，在毛澤東的提議下，中共中央提出過渡時期總路線，農業、手工業、資本主義工商業逐步開始社會主義改造，經過私私合營、公私合營以及公有贖買等階段，到1956年改造基本完成，正式跨越到社會主義建設時期。上海廣播業的動作很快，1952年10月1日，上海人民廣播電臺、滬聲、大滬以及各私營廣播電臺聯合組建上海聯合廣播電臺，私營電臺消亡已勢不可擋。1953年10月，上海聯合廣播電臺中的資方申請轉讓產權，上海人民廣播電臺以舊幣9億元購買。上海私營廣播業的歷史至此終結。

雖然抗戰之后，上海私營廣播也呈現出復蘇和衰落兩種相反的態勢，但是新中國建立后的復蘇和消亡有著不同的原因，前者是管理混亂導致的政治效率底下，而后者則是具有明確的社會改造理念與規劃，起起落落都掌控在專職管理機關的節奏下，顯示了更加高效的政治效率。

結 論

以往關于政治與媒介關系的研究常常把政治抽象出來進行分析，(48)即便是探討變化中的政體與媒介的關系，也是著眼于一個相當長的歷史時期，如唐海江從資產階級革命時期延展到當下以數百年的跨度來考察西方媒介和政治之間的關系。參見唐海江《政治媒介化：當代西方媒體與政治關系的形態分析》，《求索》2003年第1期。但是，兩者的關系很難用一到兩個簡單的變量來衡量，否則無法解釋諸如以下問題：抗戰之前的“一市三治”和抗戰之后多部門掣肘的管理都是分權，為什么前者導向繁榮，而后者則是衰落？抗戰后國民政府治理下，上海私營廣播雖然衰落，但還是茍延殘喘，為什么新中國建立后，私營廣播已經實現了復蘇，可最終還是走向消亡？

通過包含了四個變量的政治效率視角分析，我們可以知道在第一個問題中，兩者在政治行為上有所差別，前者實現了分權背景下的協作管理。而后者則陷入了無序的惡意競爭；第二個問題則是人民政權和國民黨政權在政治文化上對于私營經濟不同認識的結果。當然，產生影響的變量不止一兩個，而是四個變量都對這些問題起到了作用。我們用一個表格梳理了三十年間影響媒介發展政治效率的諸多變量如下：

表2 上海近代私營廣播與政治效率關系表

上表展示了影響近代行業發展的政治效率的復雜之處，營商環境的塑造并非由一兩個簡單的變量來決定，而是政治文化、政治格局、政治機構、政治行為共同在起作用，比較不同政治環境對于媒介的影響，也需要從整體上進行考量。

作為西學東漸舶來的新媒介，廣播從少數科技發燒友和高端人士的私人愛好成為了全民的時尚，私營電臺亦享受到了國民政府“黃金十年”的時代紅利。和新聞出版這樣更具精英文化氣質的傳媒形態相比，廣播更加俚俗，更有娛樂性，與百姓貼得更近。雖然擁有收音機的主要是中產以上人士，但是廣播的聽眾既可以是教育程度不高的家庭婦女，也可能是一條里弄的街坊鄰居，所以廣播的聽眾面更為廣闊。

然而，上海近代廣播三十年的發展不僅僅遵循著商業邏輯，還被政治邏輯所左右。近年來，與相對穩定的政治格局相比，媒介形態則不斷更新，百花齊放。新媒體、自媒體逐步分享，并擴展報刊、電視這樣的傳統大眾媒體在受眾中的影響力，與國家權力產生新的互動，所以在關于政治與媒介關系的研究中前者的變量相對簡單。 然而，在媒介史個案研究中，短期內政治格局的變革也可能非常劇烈。上海近代私營廣播在三十年的發展歷程中，自身形態幾無變化，但所面對的不僅僅是朝令夕改的具體政策，更是劇烈變動中的政治格局對產業發展命運的制約。