突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)脆弱性地區(qū)返貧風(fēng)險(xiǎn)防控

我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，黨中央為貧困地區(qū)設(shè)立了五年過(guò)渡期，這既是為了做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，也是為了不發(fā)生規(guī)模性的返貧。但是，生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性容易引起突發(fā)環(huán)境事件，從而加劇生態(tài)脆弱型貧困地區(qū)的返貧風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困互為因果，在生態(tài)脆弱地區(qū)采取的生態(tài)扶貧措施的延續(xù)性不足可能引起突發(fā)環(huán)境事件，從而出現(xiàn)返貧的現(xiàn)象。通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先、構(gòu)建環(huán)境返貧預(yù)警機(jī)制，完善社會(huì)醫(yī)療保障體系、強(qiáng)化脫貧人口自身能力建設(shè)，持續(xù)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、大力減少污染對(duì)環(huán)境的破壞等策略，進(jìn)而消除因突發(fā)環(huán)境事件產(chǎn)生的返貧風(fēng)險(xiǎn)。

目前，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。［1］2021年的中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確了在貧困地區(qū)“從脫貧之日起設(shè)立5年過(guò)渡期”，這既是為了做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，也是為了不發(fā)生規(guī)模性的返貧。已脫貧的14個(gè)集中連片特困區(qū)，大部分具有生態(tài)系統(tǒng)脆弱、貧困發(fā)生面廣和生態(tài)治理不足等特點(diǎn)，因此，維持生態(tài)脆弱地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是防止返貧的基本要求。由于生態(tài)脆弱地區(qū)自然資源稟賦欠缺、抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，一旦發(fā)生自然災(zāi)害或者生產(chǎn)安全事故，污染物或者放射性等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)造成突發(fā)環(huán)境事件的闕值將低于其他地區(qū)。加之突發(fā)環(huán)境事件對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成的損害又將降低生態(tài)資源的利用率，污染負(fù)擔(dān)往往會(huì)降落到脫貧戶身上，這樣不僅使減貧效果大打折扣，還會(huì)加劇生態(tài)脆弱地區(qū)脫貧戶的返貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，在新形勢(shì)下有必要綜合審視貧困和突發(fā)環(huán)境事件，探究?jī)烧咧g的邏輯關(guān)系，進(jìn)而尋求返貧風(fēng)險(xiǎn)視域下突發(fā)環(huán)境事件最佳防控策略，從而有效鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

一、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性：突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

現(xiàn)代生態(tài)學(xué)認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)是指生命系統(tǒng)和非生命的環(huán)境系統(tǒng)在特定空間內(nèi)的組合。［2］生態(tài)系統(tǒng)理想狀態(tài)應(yīng)是各生態(tài)要素之間趨于平衡，穩(wěn)定性較強(qiáng)。但是，通常在一定機(jī)制作用下，這種生態(tài)系統(tǒng)平衡狀態(tài)會(huì)被打破并演變成另一種失衡狀態(tài)，遭變后又缺乏恢復(fù)到初始狀態(tài)的能力，我們稱之為生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。生態(tài)系統(tǒng)自身具有一定的恢復(fù)能力,當(dāng)環(huán)境污染超出其彈性自我調(diào)節(jié)的闕值時(shí)才會(huì)發(fā)生環(huán)境事件，這也就意味著在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生之前，生態(tài)系統(tǒng)已處于脆弱狀態(tài)。而生態(tài)型貧困多發(fā)生于生態(tài)脆弱地區(qū)，該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)處于一種失衡或者失衡邊緣的狀態(tài)，地理自然稟賦較差，再加上貧困戶本身抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，使得脆弱性具有重合性和交叉性。因此，突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困都是基于生態(tài)系統(tǒng)脆弱性而產(chǎn)生，他們?cè)诳臻g上有重疊性，產(chǎn)生原因具有同一性，并且發(fā)生機(jī)理具有耦合性。

（一）空間的重疊性

突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困在空間上有高度的重疊性，生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)往往也是突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困村遭受突發(fā)性環(huán)境災(zāi)害的概率是一般村的5倍。［3］以南方石灰?guī)r山地脆弱生態(tài)區(qū)為例，該區(qū)域包括貴州、廣西的大部分地區(qū)，是我國(guó)最大的連片巖溶山區(qū)，也是世界上面積最大、人口最多的喀斯特山區(qū)之一。［4］由于人口快速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加劇，再加上亂砍濫伐和不合理的耕作方式，該區(qū)域植被退化和水土流失嚴(yán)重，有向沙漠化方向發(fā)展且環(huán)境進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。同時(shí)，這一地區(qū)與我國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一的滇桂黔石漠化區(qū)大部分重疊，是典型的生態(tài)型貧困地區(qū)。該地區(qū)煤炭資源豐富，煤炭含硫量較高，故燃煤后二氧化硫排放量較大，加上特殊的喀斯特地質(zhì)特征使得二氧化硫難以擴(kuò)散而極易形成酸雨。同時(shí)，工業(yè)廢水的排放量也逐年增加。所以，該地區(qū)發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的幾率高于非貧困區(qū)。①

（二）產(chǎn)生原因的同一性

突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困產(chǎn)生原因具有同一性，即對(duì)自然資源的不合理開發(fā)利用。一般生態(tài)脆弱地區(qū)可利用的自然資源有限，且交通十分不便，生活在這些地方的居民主要依靠當(dāng)?shù)刎毞Φ淖匀毁Y源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持基本生活。因而，為了獲取利益最大化，他們往往會(huì)無(wú)節(jié)制地開墾荒地，造成水土流失或者資源枯竭等現(xiàn)象，使得生態(tài)系統(tǒng)逐漸失衡。因此，當(dāng)?shù)鼐用駸o(wú)論是在生存還是生活上抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力都很弱，一旦自然資源遭受破壞，極易陷入貧困的境地。同樣，大部分生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，對(duì)自然資源的開發(fā)利用欠缺合理規(guī)劃，同時(shí)缺乏污染防治措施和設(shè)備，從而極易導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件。例如，廣西大新縣的鋅鉛礦豐富，但鎘賦存于鋅鉛礦中，開采時(shí)只回收鋅鉛兩種金屬，其余共生金屬毫無(wú)處理便被棄置于尾礦。這些無(wú)處理礦產(chǎn)隨著污水流入農(nóng)田等其他土壤，造成土壤重金屬嚴(yán)重超標(biāo)，形成突發(fā)環(huán)境事件。而且，重金屬污染對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康造成嚴(yán)重的損害，甚至出現(xiàn)村民集體搬遷的現(xiàn)象。［5］

（三）發(fā)生機(jī)理的耦合性

突發(fā)環(huán)境事件和生態(tài)型貧困的發(fā)生不僅僅是因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)偏差，社會(huì)系統(tǒng)對(duì)其產(chǎn)生的影響也應(yīng)列入考慮范圍。在大多數(shù)情況下，管理政策導(dǎo)致意外后果是因?yàn)樗麄兒鲆暳松鐣?huì)和生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)結(jié)。［6］根據(jù)奧斯特羅姆提供的“社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)”分析框架，我們應(yīng)正確認(rèn)識(shí)生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間的多元互動(dòng)。從人類與自然互動(dòng)的角度來(lái)看，突發(fā)環(huán)境事件和生態(tài)型貧困可拆分為生態(tài)層面和社會(huì)層面。由此，我們可以將其理解為人類的活動(dòng)對(duì)“生態(tài)系統(tǒng)的消極改變和影響，并可以重新轉(zhuǎn)化為一個(gè)更具有宏觀性的版本：源自人口、經(jīng)濟(jì)（如全球化、貿(mào)易市場(chǎng)）、政治、科學(xué)技術(shù)、文化和宗教等方面的社會(huì)力量，引起了生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)的變化（如氣候變化、土地利用和覆蓋變化、物種遷移、資源收獲與消費(fèi)變化），進(jìn)而影響了人類的福祉狀況”［7］。以騰格里沙漠地區(qū)為例，該區(qū)域是西北干旱貧困地區(qū)，水資源短缺和風(fēng)沙危害嚴(yán)重，使得當(dāng)?shù)卣哂忻撠毢铜h(huán)境治理雙重任務(wù)。我國(guó)各級(jí)政府努力完成防沙治沙任務(wù)，使得荒漠化土地面積連續(xù)凈減少，成為全球防治荒漠化的典范，騰格里沙漠地區(qū)還曾被聯(lián)合國(guó)授予“全球環(huán)保500佳”的榮譽(yù)。由此可見，人類社會(huì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境進(jìn)行良好的互動(dòng)能使該地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量得到明顯改善。但是，如果人類社會(huì)活動(dòng)不考慮對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。同樣是在騰格里沙漠地區(qū)，為了盡快脫貧致富，當(dāng)?shù)卣谏衬沟亟ㄆ鹆斯I(yè)園區(qū)，部分項(xiàng)目在工廠基本建成時(shí)，污染防治設(shè)施未同步配套建成，企業(yè)直接向沙漠排放未經(jīng)處理的廢水廢渣造成騰格里沙漠遭受嚴(yán)重環(huán)境污染，最終導(dǎo)致在2014年爆發(fā)環(huán)境污染事件。②

二、突發(fā)環(huán)境事件導(dǎo)致返貧的作用機(jī)理

我國(guó)《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第二條把突發(fā)環(huán)境事件定義為：由于污染物排放或者自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或者放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或者可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者造成重大社會(huì)影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件。突發(fā)環(huán)境事件一直是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中付出的代價(jià)，也是人類在社會(huì)發(fā)展中留給后代的一個(gè)債務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，污染的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)就越重，且具有明顯的累退分布的特征。［8］因此，生態(tài)脆弱型貧困地區(qū)同時(shí)也是突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)地區(qū)，在生態(tài)扶貧工作開展以來(lái)，政府采取的扶貧措施不僅發(fā)展了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，改善了生態(tài)環(huán)境，還降低了該地區(qū)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生率。

（一）突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困互為因果

消除貧困和保護(hù)環(huán)境是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的兩大核心問(wèn)題，但生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性使得突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困制約著可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程，同時(shí)也對(duì)鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果提出了挑戰(zhàn)。部分生態(tài)脆弱地區(qū)脫貧人口的生計(jì)依然嚴(yán)重依賴環(huán)境，突發(fā)環(huán)境事件將直接影響脫貧質(zhì)量的高低。

一方面，突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生加大了貧困的深度和廣度。突發(fā)環(huán)境事件的形成一般有兩種情形：一種是不可抗力造成的，主要是自然災(zāi)害；另一種是人為原因造成的，包括生產(chǎn)安全事故、企業(yè)違法排污等。首先，貧困群體對(duì)生態(tài)系統(tǒng)有著極強(qiáng)的依賴性，生態(tài)型貧困群體一般位于生態(tài)脆弱地區(qū)，該區(qū)域生態(tài)因素失衡很容易給當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)活動(dòng)帶來(lái)不確定性，而自然災(zāi)害的發(fā)生則會(huì)使這種貧困風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。而自然災(zāi)害引發(fā)次生突發(fā)環(huán)境事件，不僅會(huì)加大該地區(qū)環(huán)境治理的難度，還在相當(dāng)程度上會(huì)影響脫貧群體的減貧成效。其次，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，工業(yè)污染存在不斷由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。由于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平滯后于城市，其環(huán)境治理技術(shù)手段相對(duì)落后甚至缺失，再加上貧困人口環(huán)保意識(shí)相對(duì)匱乏，致使污染后果往往由貧困地區(qū)來(lái)承擔(dān)。突發(fā)環(huán)境事件在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)生后，通過(guò)政府的有效治理一般能夠盡快或盡最大可能地恢復(fù)到事發(fā)前的生產(chǎn)生活狀態(tài)。但是，在生態(tài)脆弱地區(qū)，突發(fā)環(huán)境事件對(duì)環(huán)境的影響則可能持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，對(duì)生產(chǎn)生活的破壞程度較深，直接對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果造成沖擊。

另一方面，以忽視環(huán)境為代價(jià)的反貧困措施加劇了突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的概率。生態(tài)脆弱地區(qū)一般交通不便，貧困人口文化水平低，對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)亟待提高，以至于在生產(chǎn)生活中容易忽視資源利用與環(huán)境承載之間的平衡。由于生活所迫，生態(tài)脆弱型貧困地區(qū)的人們更容易犧牲環(huán)境而選擇成本低和粗放型的產(chǎn)業(yè)來(lái)謀求發(fā)展，或者盲目求快過(guò)度開發(fā)自然資源，為突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生埋下隱患。此外，實(shí)踐中對(duì)脫貧的成效評(píng)價(jià)體系主要以貧困人口的收入增加為參照指標(biāo)，而對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的考核相對(duì)較少。因此，很多貧困地區(qū)在選擇產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目時(shí)，往往會(huì)忽略甚至不考慮生態(tài)環(huán)境因素。以湖南湘西的井村為例，當(dāng)?shù)匾越疸y花作為產(chǎn)業(yè)扶貧的主要作物類型，但金銀花種植量過(guò)大會(huì)造成水土流失的問(wèn)題。隨著產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，由于沒有把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的考察視野，造成了生態(tài)環(huán)境更加脆弱，［9］進(jìn)而加大了突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生概率。

（二）生態(tài)扶貧措施對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的影響

為了樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，國(guó)家采取了超常規(guī)的扶貧舉措，在生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)行生態(tài)扶貧政策。2018年，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)務(wù)院扶貧辦等六部委聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)扶貧工作方案》，制定了生態(tài)扶貧工作的目標(biāo)、脫貧方式和扶貧措施等內(nèi)容。由此，可以將生態(tài)扶貧措施分為四種類型：一是生態(tài)扶貧工程，如退耕還林還草工程和京津風(fēng)沙源治理工程等；二是生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)旅游扶貧等；三是生態(tài)補(bǔ)助，如生態(tài)補(bǔ)償制度等；四是生態(tài)扶貧創(chuàng)新模式，如易地扶貧搬遷、碳交易補(bǔ)償?shù)取＿@些生態(tài)扶貧措施總體上改善了生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，扶貧目標(biāo)任務(wù)全面完成。大多數(shù)生態(tài)扶貧措施通過(guò)調(diào)整生態(tài)要素的失衡狀態(tài)，降低了環(huán)境事件發(fā)生的概率，但部分生態(tài)扶貧措施則對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度不夠，使得生態(tài)環(huán)境狀態(tài)惡化，在加大了發(fā)生環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還有可能降低脫貧的效果，導(dǎo)致出現(xiàn)返貧的現(xiàn)象。

一是生態(tài)扶貧措施調(diào)整生態(tài)要素失衡狀態(tài)的情形。生態(tài)扶貧工程和生態(tài)補(bǔ)助措施重點(diǎn)在于加強(qiáng)貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，在資金安排上進(jìn)一步向貧困區(qū)傾斜，對(duì)降低突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生具有積極作用。二者的主要特點(diǎn)是修復(fù)生態(tài)脆弱區(qū)自身環(huán)境缺陷，降低內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)源對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的威脅。以水土保持工程為例，我國(guó)長(zhǎng)江和黃河中下游、西南巖溶區(qū)和東北黑土區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域都是水土流失十分嚴(yán)重的地區(qū)，水土流失會(huì)剝蝕土壤、減退肥力，而堵塞河道、淤積水庫(kù)等現(xiàn)象嚴(yán)重破壞居民生產(chǎn)生活條件。更重要的是，水土流失還可能會(huì)造成土壤重金屬超標(biāo)，從而引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件。因此，通過(guò)坡耕地、侵蝕溝治理和小流域綜合治理等工程，可避免突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)源的形成。

二是生態(tài)扶貧措施對(duì)環(huán)境問(wèn)題關(guān)注不夠的情形。生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新模式通過(guò)發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，選擇與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合。市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定的特色產(chǎn)業(yè)能帶動(dòng)生態(tài)脆弱地區(qū)貧困人口脫貧致富，但在發(fā)展生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)過(guò)程中有時(shí)并未消除風(fēng)險(xiǎn)源的隱患，有可能還會(huì)增加突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生概率。以生態(tài)旅游業(yè)為例，旅游業(yè)消耗低，綜合收益高，一般具有生態(tài)景觀資源的貧困地區(qū)，都會(huì)將旅游業(yè)作為其扶貧產(chǎn)業(yè)的首選。但是，生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展需要控制在環(huán)境承載力范圍之內(nèi)，否則將會(huì)造成旅游地生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題，增加當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)負(fù)擔(dān)。有學(xué)者對(duì)農(nóng)戶生態(tài)旅游成本感知影響進(jìn)行研究，指出農(nóng)戶承擔(dān)的主要隱性成本為生態(tài)旅游增加了環(huán)境污染和破壞了野生動(dòng)植物棲息地，這說(shuō)明生態(tài)旅游發(fā)展在一定程度上對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了干擾［10］，從而提高了突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的概率。因此，突發(fā)環(huán)境事件的爆發(fā)會(huì)加劇生態(tài)系統(tǒng)的失衡，削弱生態(tài)扶貧的成效。

三、突發(fā)環(huán)境事件中的返貧因素

返貧現(xiàn)象形成的誘導(dǎo)因素主要來(lái)源于返貧主體、客體與載體三個(gè)方面。主體是指貧困家庭或個(gè)人本身存在的脆弱性，客體是國(guó)家內(nèi)部發(fā)展的差異性，載體是自然、生態(tài)環(huán)境的供養(yǎng)力。［11］本文結(jié)合主體、客體和載體三者之間的相互關(guān)系，將突發(fā)環(huán)境事件返貧誘因歸類為政策型返貧、因病返貧和發(fā)展型返貧三種。

（一）政策型返貧

政策型返貧，主要是指國(guó)家生態(tài)扶貧政策發(fā)生變動(dòng)而提升突發(fā)環(huán)境事件的概率所引起的脫貧戶生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。因?yàn)樯鷳B(tài)脆弱地區(qū)貧困人口抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，扶貧資源也會(huì)更多向這些貧困人口傾斜，從而幫助其穩(wěn)定生活，降低返貧風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)扶貧政策具有擺脫貧困和修復(fù)環(huán)境的雙重目標(biāo)任務(wù)，但實(shí)踐中，它們?cè)谀繕?biāo)完成時(shí)間上存在差異。目前，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作已經(jīng)完成，但實(shí)踐中一些地方存在關(guān)注扶貧工作的數(shù)量而難免忽視質(zhì)量的問(wèn)題，導(dǎo)致可能出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象，而生態(tài)系統(tǒng)在此時(shí)間周期內(nèi)遠(yuǎn)未恢復(fù)到預(yù)期效果。此時(shí)，如果脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接政策出現(xiàn)偏差，生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境狀態(tài)可能會(huì)惡化，極易因突發(fā)環(huán)境事件而導(dǎo)致脫貧戶返貧。另外，脫貧戶賴以發(fā)展的本就貧瘠的資源如果受限于“退耕還林”“退耕還草”“水源區(qū)保護(hù)”“降低碳排放”等生態(tài)保護(hù)政策約束，物價(jià)上漲和補(bǔ)貼降低雙重因素會(huì)致使部分脫貧戶返貧。［12］

生態(tài)脆弱地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，自精準(zhǔn)扶貧工作開展以來(lái)，我國(guó)政府通過(guò)政策和資金的傾斜對(duì)該地區(qū)的電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善，條件已有明顯好轉(zhuǎn)。但是，相較于全國(guó)平均水平而言仍有一定差距，部分地方依然存在交通閉塞、通訊不暢等問(wèn)題。目前，我國(guó)正處在脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興政策機(jī)制轉(zhuǎn)換的過(guò)渡時(shí)期，政策的有效銜接至關(guān)重要。脫貧攻堅(jiān)政策是對(duì)住房、醫(yī)療、教育等一系列特定政策進(jìn)行精準(zhǔn)實(shí)施，因人因地而有所差異。但是，鄉(xiāng)村振興政策關(guān)注更多的是政策的普惠性，這將使得部分脫貧成效不夠牢固地區(qū)容易陷入返貧風(fēng)險(xiǎn)。特別是生態(tài)脆弱地區(qū)脫貧戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境仍然具有很強(qiáng)的依賴性，他們可能又會(huì)重蹈過(guò)度開墾的老路，導(dǎo)致泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，引起次生突發(fā)環(huán)境事件。

（二）因病返貧

依據(jù)能力貧困理論，貧困人口通過(guò)提高自身可行能力能夠順利脫貧，而其自身可行能力發(fā)展需求相對(duì)下降則會(huì)導(dǎo)致返貧的后果，身體健康水平下降就是能力缺失的典型表現(xiàn)。環(huán)境污染與貧困等壓力相交織，會(huì)導(dǎo)致貧困人口更容易受到傷害，環(huán)境污染會(huì)對(duì)健康產(chǎn)生影響進(jìn)而導(dǎo)致疾病增加，疾病則容易誘發(fā)貧困的發(fā)生。［13］

突發(fā)環(huán)境事件的爆發(fā)表面上看是突如其來(lái)的，沒有任何預(yù)兆，但偶然中常常孕育著必然。通過(guò)進(jìn)一步考察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件的爆發(fā)其實(shí)有跡可循，是一個(gè)持續(xù)積累的過(guò)程。如果當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期生活在污染物含量較高的環(huán)境中，其身體健康將會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害。突發(fā)環(huán)境事件所污染的介質(zhì)水、空氣和土壤等都是人類賴以生存的元素，一旦突發(fā)環(huán)境事件爆發(fā)，貧困人口的身體出現(xiàn)嚴(yán)重疾病，將直接影響脫貧的成效。

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”［14］突發(fā)環(huán)境事件導(dǎo)致的因病致貧，也體現(xiàn)了我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡與不充分。由環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線可知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于早中期的經(jīng)濟(jì)體，環(huán)境污染將會(huì)快速上升，只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平邁過(guò)某一門檻，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)出現(xiàn)改善的趨勢(shì)。因此，污染對(duì)健康的影響取決于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避手段，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)由于環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境信息和環(huán)境治理等方面的干預(yù)，使突發(fā)環(huán)境事件對(duì)人體健康的影響盡量減少甚至消失；而貧困地區(qū)因?yàn)槿狈Νh(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避手段，而不得不由貧困戶承擔(dān)突發(fā)環(huán)境事件的負(fù)外部性后果。同樣，環(huán)境污染還具有“親貧性”，在一些農(nóng)村貧困地區(qū)高發(fā)癌癥，甚至出現(xiàn)“癌癥”村就是典型的表現(xiàn)。③

（三）發(fā)展型返貧

生態(tài)扶貧政策的提出，突顯了我國(guó)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)置于同等重要的地位。但是，隨著生態(tài)扶貧工作的推進(jìn)，我們發(fā)現(xiàn)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)只有原則性要求，而沒有具體實(shí)施要求和量化考核指標(biāo)。扶貧開發(fā)實(shí)施重點(diǎn)以及考核，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困人口危房改造以及貧困群體增加收入等方面，以至于沒能對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行充分的考量。［15］生態(tài)脆弱地區(qū)資源環(huán)境承載能力較弱，支撐條件較差，因此在扶貧產(chǎn)業(yè)選擇上要充分考慮環(huán)境因素。但是，在脫貧攻堅(jiān)壓力之下，扶貧產(chǎn)業(yè)的選擇可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，從而引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件。

例如，根據(jù)資源環(huán)境約束上限等關(guān)鍵闕值對(duì)貧困地區(qū)開展承載狀態(tài)評(píng)價(jià)顯示，貧困地區(qū)超過(guò)5000萬(wàn)人口生活在資源環(huán)境超載或臨界超載的區(qū)域，是資源環(huán)境超載較為嚴(yán)重的區(qū)域。［16］而有些地方政府卻通過(guò)引進(jìn)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖來(lái)幫助貧困戶提高收入、擺脫貧困，殊不知畜禽糞便對(duì)環(huán)境污染已達(dá)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)臨界值。參考相關(guān)畜禽糞污土地承載力測(cè)算方法，通過(guò)計(jì)算發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)畜禽糞便污染指數(shù)已經(jīng)趨于臨界點(diǎn)，甚至有些地區(qū)的畜禽糞便污染已經(jīng)超過(guò)了環(huán)境承載量。［17］畜禽糞便中含有大量的氮、磷和有機(jī)污染，進(jìn)入土壤或隨雨水進(jìn)入水系會(huì)造成土壤重金屬超標(biāo)和水質(zhì)污染等，容易引起突發(fā)環(huán)境事件。一旦選擇忽視環(huán)境因素的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶貧，脫貧戶可能會(huì)陷入“脫貧-環(huán)境惡化-貧困”的循環(huán)。

四、防止因突發(fā)環(huán)境事件返貧的策略優(yōu)化

我國(guó)生態(tài)扶貧目標(biāo)任務(wù)全面完成，可部分地區(qū)的生態(tài)脆弱性和貧困脆弱性并未完全消除，仍然存在因自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故引起的突發(fā)環(huán)境事件，從而破壞生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定導(dǎo)致脫貧戶返貧。因此，需要尋求相應(yīng)策略來(lái)防止突發(fā)環(huán)境事件帶來(lái)的返貧隱患。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，構(gòu)建環(huán)境返貧預(yù)警機(jī)制

一是確保落實(shí)生態(tài)環(huán)保目標(biāo)。生態(tài)脆弱型貧困地區(qū)依托生態(tài)扶貧政策的實(shí)施，生態(tài)系統(tǒng)得到有效修復(fù)，但部分生態(tài)相對(duì)較好的貧困地區(qū)，仍不重視生態(tài)資源的合理利用，雖已脫貧，但環(huán)境質(zhì)量還是存在惡化風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于已脫貧地區(qū)，應(yīng)結(jié)合本地特色生態(tài)資源，充分考慮區(qū)域功能定位、資源承載力、生態(tài)容量、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)臨界值和空間格局的約束，提出產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展底線。貧困地區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展都要做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，特別是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中可能排放的污染物質(zhì)和數(shù)量臨界值都要進(jìn)行明確標(biāo)識(shí)，與生態(tài)功能區(qū)域不相符的產(chǎn)業(yè)不得進(jìn)入，最終使區(qū)域自然生態(tài)空間整體得到保護(hù)，生態(tài)系統(tǒng)功能和價(jià)值得到提升。政府在這方面已開始做出嘗試，例如，2018年生態(tài)環(huán)境部在浙江云和縣等地開始試點(diǎn)全國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理，在當(dāng)?shù)毓I(yè)園區(qū)、醫(yī)院和學(xué)校等重點(diǎn)敏感區(qū)域安裝監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的數(shù)據(jù)通過(guò)大氣與水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、污染源在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)、環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)和指揮調(diào)度中心進(jìn)行集中分析，構(gòu)建環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理信息化平臺(tái)。

二是建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制。已脫貧地區(qū)突發(fā)環(huán)境事件并不意味著一定會(huì)出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，只有當(dāng)突發(fā)環(huán)境事件出現(xiàn)后，脫貧戶不足以抵抗環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才有導(dǎo)致返貧的可能。因此，應(yīng)建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，在最短時(shí)間內(nèi)控制事態(tài)的惡化，并將對(duì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的損失降到最低。首先，確保損失評(píng)估的科學(xué)性，確定突發(fā)環(huán)境事件對(duì)生態(tài)的影響范圍與程度、受體類型及敏感度等關(guān)鍵因子。［18］其次，確定污染治理方案，環(huán)保、林業(yè)、水務(wù)和衛(wèi)計(jì)等部門會(huì)同專家積極協(xié)調(diào)確定環(huán)境治理方案，確保相應(yīng)措施能夠得到有序執(zhí)行。最后，明確生態(tài)損失的責(zé)任、內(nèi)容和要求，確定生態(tài)損害賠償使用范圍，盡快恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。

三是構(gòu)建環(huán)境返貧預(yù)警機(jī)制。預(yù)警既是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理的首要環(huán)節(jié)，又是降低返貧率的重要前提。因此，將突發(fā)環(huán)境事件和返貧預(yù)警機(jī)制進(jìn)行有機(jī)聯(lián)動(dòng)，共同抵御環(huán)境破壞對(duì)脫貧戶的沖擊，包含環(huán)境保護(hù)部門對(duì)貧困地區(qū)的大氣污染、水污染、土壤污染和放射性污染等預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)組成的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系。充分利用預(yù)警監(jiān)測(cè)體系，收集、處理貧困戶和脫貧戶生活變動(dòng)、生活質(zhì)量下降的信息，及時(shí)分析環(huán)境污染對(duì)貧困戶造成的影響并進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

（二）完善社會(huì)醫(yī)療保障體系，強(qiáng)化脫貧人口自身能力建設(shè)

完善社會(huì)保障體系是鞏固脫貧成果、降低貧困脆弱性的有力保障。因突發(fā)環(huán)境事件致貧最重要的原因在于脫困戶抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力太弱，脫貧成效不牢固，因此，防止返貧的關(guān)鍵還是要完善社會(huì)保障、大病醫(yī)療救助等公共服務(wù)體系，通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)等提高脫貧戶自身能力。

在生態(tài)脆弱地區(qū)，需要加大對(duì)脫貧戶的保障力度，使社會(huì)保障體系與鄉(xiāng)村振興政策有機(jī)銜接。在過(guò)渡期內(nèi)，社會(huì)保障制度應(yīng)承擔(dān)其基本的減貧功能。我國(guó)自2003年開始實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以來(lái)，報(bào)銷比例逐步提高，補(bǔ)償方案逐漸科學(xué)，一定程度上降低了健康沖擊帶給貧困戶的不利影響。但是，我國(guó)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度還處在廣覆蓋、低水平的階段，面臨諸如補(bǔ)償能力與實(shí)際支出差距較大等矛盾。特別是突發(fā)環(huán)境事件可能造成慢性或潛在性的健康危害，持續(xù)的醫(yī)療支出會(huì)加重脫貧戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)該加快城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合進(jìn)程，覆蓋大病醫(yī)療和日常門診，特別是擴(kuò)大慢性病的報(bào)銷范圍和比例，盡量提高保障水平。同時(shí)，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，規(guī)范醫(yī)護(hù)人員的招聘和培訓(xùn)制度，加快基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生義務(wù)服務(wù)站的建設(shè)。

社會(huì)保障對(duì)返貧起到兜底作用，但真正要夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)成果還是需要依靠提升脫貧戶的可持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)村的貧困問(wèn)題，主要受到發(fā)展基礎(chǔ)差、發(fā)展能力低、發(fā)展權(quán)利不足或發(fā)展機(jī)會(huì)少等因素的制約。［19］提高脫貧戶的生計(jì)能力可以有效解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，同時(shí)，脫貧戶可持續(xù)能力的提升，將會(huì)有效地抵抗突發(fā)環(huán)境事件對(duì)生計(jì)帶來(lái)的沖擊。一方面，加大教育投入和技能培訓(xùn)。做好貧困地區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)改善教學(xué)條件和提升教師隊(duì)伍建設(shè)來(lái)提高教育水平。同時(shí)，增加貧困地區(qū)人口的受教育年限。根據(jù)不同對(duì)象進(jìn)行分類授課，在涉農(nóng)方面開設(shè)科學(xué)養(yǎng)殖種植等課程，針對(duì)非涉農(nóng)課程可以涉及信息技術(shù)應(yīng)用、市場(chǎng)營(yíng)銷等內(nèi)容，提高脫貧戶的可持續(xù)發(fā)展能力。另一方面，加強(qiáng)脫貧戶環(huán)保教育，促進(jìn)生態(tài)文明理念的培育。積極推廣生態(tài)文明知識(shí)，提升脫貧戶環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境抗風(fēng)險(xiǎn)能力，［20］降低突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生，從而減少返貧現(xiàn)象。

（三）持續(xù)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，大力減少污染對(duì)環(huán)境的破壞

綠色減貧是貧困地區(qū)貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，堅(jiān)持綠色減貧、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展是必然要求。［21］生態(tài)環(huán)境就是一種綠色生產(chǎn)力，防止突發(fā)環(huán)境事件要立足生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自然資本大量增值，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

一是發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)相較于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，其目的就是要打破“盲目種養(yǎng)-環(huán)境污染-資源枯竭-陷入貧困”的困境，通過(guò)遵循自然規(guī)律，采用可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)技術(shù)以保持穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，實(shí)現(xiàn)過(guò)程資源化和末端減量化，從而減少污染物排放對(duì)環(huán)境造成的影響。生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)強(qiáng)調(diào)改變過(guò)去單一養(yǎng)殖的模式，遵循自然共生的理念，使多種動(dòng)植物形成“食物鏈”關(guān)系。這樣既可以提高農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展和資源的利用效率，又可以減少農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)環(huán)境的破壞。例如，廣西博白縣是當(dāng)?shù)氐呢毨Эh，家家戶戶有養(yǎng)豬的傳統(tǒng)，由于沒有污水處理制度和設(shè)備，畜禽養(yǎng)殖污染是看得見、聞得到的。近年，博白縣開始探索多種糞污資源化利用模式，提出“截污建池，收運(yùn)還田”為主的方式，引進(jìn)第三方糞污收集處理服務(wù)公司，以“公司+小散養(yǎng)戶+種植戶”的工作模式，開展畜禽養(yǎng)殖污染“異地循環(huán)”治理，實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖“無(wú)污染”的目標(biāo)，大大降低了因污染造成突發(fā)環(huán)境事件而返貧的概率。

二是構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制。貧困地區(qū)往往會(huì)有一些優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，且具有一定發(fā)展基礎(chǔ)。例如湖南古丈縣2.3萬(wàn)余名茶農(nóng)與龍頭企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)建立利益聯(lián)結(jié)，并通過(guò)入股分紅、獲取勞動(dòng)報(bào)酬等方式每年可增收3000元以上。因此，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制主要包括兩個(gè)方面：一方面，挖掘傳統(tǒng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，塑造品牌提升產(chǎn)業(yè)附加值；另一方面，積極推進(jìn)清潔生產(chǎn)，全面把好產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的環(huán)境門檻，加速推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的清潔化改造，特別是污染物排放種類和數(shù)值需達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)保障生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這既可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，又能夠使突發(fā)環(huán)境事件一直處于風(fēng)險(xiǎn)值以下，從而增強(qiáng)脫貧戶的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

注釋：

①2007年10月，貴州獨(dú)山縣瑞豐公司擅自將國(guó)家明令淘汰、閑置近兩年的落后硫酸生產(chǎn)線投入生產(chǎn)。在當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門明令停產(chǎn)的情況下，該企業(yè)于11月24日至12月9日期間私自開工，生產(chǎn)過(guò)程中將1900百噸含砷廢水直接排入都柳江。12月份，下游部分民眾相繼出現(xiàn)嘔吐、惡心、頭昏、浮腫等癥狀，經(jīng)衛(wèi)生部門確診，輕度砷中毒病人13例，亞急性砷中毒病人4例，病因是飲用了受污染的河水。（參見：中國(guó)網(wǎng)，http://www.china.com.cn/law/txt/2008-01/24/content_9578895.htm）

②2014年9月6日，媒體報(bào)道，內(nèi)蒙古自治區(qū)騰格里沙漠腹地部分地區(qū)出現(xiàn)排污池。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)將未經(jīng)處理的廢水排入排污池，讓其自然蒸發(fā)。然后，將粘稠的沉淀物，用鏟車鏟出，直接埋在沙漠里面。（參見：新能源網(wǎng)，http://www.china-nengyuan.com/news/113892.html）

③河南沈丘縣是國(guó)家級(jí)的貧困縣，由于流經(jīng)該地區(qū)的淮河最大支流沙潁河受到污染，村民飲用深井水氟含量超標(biāo)，使得村民因癌癥死亡的人數(shù)占到村里死亡人數(shù)的一半以上。（參見:河南沈丘癌癥村:河兩岸曾寸草不生,長(zhǎng)出畸形魚 ［EB/OL］.搜狐網(wǎng)，http://news.sohu.com/20130329/n370841361.shtml）。