上海城市更新發展研究

文/何伉

一、緒論

隨著改革開放的不斷深入，包括上海在內的東部沿海城市的現代化進程不斷加快。然而，經歷了四十余年的快速發展后，城市的規劃與格局已然基本成型，老城區規劃的先天性不足成為制約城市進一步發展的顯著問題，城市更新也因此成為各大城市不得不面臨、不得不解決的一大阻礙。從最初的房屋拆遷，到房屋征收，再到當前的城市更新，上海城市發展的思路正在由傳統的利用增量土地向利用存量土地轉變，城市更新成為上海轉型發展的關鍵一招。2015年，《上海市城市更新實施辦法》印發，“城市更新”這個專有詞語誕生。相較傳統的房屋征收，城市更新不僅可滿足城市發展的需要，而且更注重追求城市整體區域的配套升級，可提升上海城市發展的整體競爭力與核心競爭力。

二、上海城市更新的歷程與政策發展變化

城市更新是一項體現城市規劃的社會公共集體行動，涉及社會的方方面面。在城市更新的過程中，不可避免地會與其他多元利益主體產生利益沖突。縱觀這一過程，各種博弈主體可以分為三類：一是企業（開發商），二是涉及的社區民眾，三是地方政府。2010年以來，上海的城市更新主要包括房屋征收、工業用地轉型、城中村改造等。2015年，《上海市城市更新實施辦法》與《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》中明確提出了“有機更新”這一狹義概念。筆者將基于這些概念對上海城市更新的不同階段進行匯總研究。

（一）房屋拆遷階段

2011年前，上海將房屋征收行為統稱為“房屋拆遷”，具體是指開發商出于非公共利益，根據城市規劃與政府文件要求，在獲得拆遷許可證后，合法拆除施工范圍內的樓房及其附屬物，同時，開發商需要合理安置受到施工影響的單位與居民。

（二）房屋征收階段

隨著2011年1月19日國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》以及2011年10月19日上海市人民政府簽發《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》，“房屋拆遷”成為了歷史，“房屋征收”正式“登臺亮相”。從此，房屋征收從民事法律關系被調整為公共政策行為。舊區改造的權利歸居民所有，因此，政府需要積極爭取居民的同意，在尊重居民意愿的情況下，由居民決定是否參與改造，如何參與改造，并通過多輪排查等環節，使涉及的居民親自參與改造的全過程。在這一過程中，要注重以下方面：首先，要充分征求居民意見，在大部分居民支持進行征收工作后方可實施征收計劃。其次，要充分告知居民具體的征收方案，切實保障居民的知情權。雙方應根據具體的征收補償方案，商定征收補償條件，做到公平、公正、公開。只有在每一輪方案都實現大部分預期目標的情況下，方可進入下一征收環節。當無法獲得多數居民同意時，征收調查等工作應暫停，直至解決居民問題，獲得居民同意為止。其三，政府應公開具體的征收改造過程。作為民生工程，房屋征收關系著許多家庭的生活命脈，公平、公正、公開是居民關切的重點。相關職能部門與征收事務所應在居民的監督下，在公開的環境中開展舊城改造計劃。公開、透明的實施方案與補償機制不僅能夠有效避免征收過程中產生摩擦，更能使居民愿意幫助屬地政府與征收事務所開展征收工作，從而提升征收的效率與效果，提升政府的公信力與人民的信任度，從而推動舊區改造的步伐。其四，通過合理的安置方案解決民生問題。房屋征收是一項利國利民的民生工程，關系著廣大居民的切身利益，真正做到“一碗水端平”，實屬不易。一般情況下，由專業的房地產評估企業在尊重居民意愿的情況下，根據房屋的實際情況，向居民提供一套科學、合理的評估方案，從而切實保障公民的合法權益。此外，屬地政府還應積極與居委會、業委會等組織合作，準確核實所涉房屋的實際居住情況，避免部分居民渾水摸魚，弄虛作假。

（三）城市更新階段

住房困難始終是上海這一國際化大都市面臨的最大民生問題。上海市政府一直在對這一問題上進行探索。目前，在上海中心城區，超過50年樓齡的歷史建筑約2559萬平方米。這些建筑大多需要保護，改造難度較大。2017年，上海市政府對歷史風貌保護工作提出明確要求， “要以城市更新的全新理念推進舊區改造工作”，并要求從“留、改、拆并舉，但以拆為主”轉變為“改、拆、留并舉，但以留為主”。在具體的實踐中，要積極創新工作方法，努力改善居民生活條件。

三、存在的主要問題及其產生的原因

（一）房屋征收過程中存在的主要問題

無論是過去的“拆、改、留”還是目前的“留、改、拆”，房屋征收始終是城市更新中不可或缺的重要環節。盡管房屋征收政策已經實施了九年，但仍存在著許多問題。

1.政策條文復雜難懂。對于居民而言，房屋征收政策雖然與他們的利益息息相關，但與他們自身的知識范疇卻相距甚遠。對于房屋征收政策中的許多內容，居民缺乏專業的知識儲備，例如房屋面積的認定、標準的確定、評估價格的產生等。此外，類似評估價格、價格補貼、套型面積、設施移裝費、面積殘值補償等各種補償、補貼、獎勵名目，居民們也無法完全掌握，無法厘清房屋征收應得款與政府獎勵款的區別。

2.安置資金與安置房源缺乏。在房屋征收的過程中，安置資金與安置房源始終是居民關注的重點。目前，一般由區財政在房屋征收過程中墊付資金用于居民的房屋安置補償與區內國有土地的收購儲備，這給區財政帶來了巨大的壓力。如此龐大的房源需求與資金需求遠遠無法滿足居民的需要，多數居民往往需要離開征收區域，前往市郊區域居住。

3.政策執行不規范。盡管政府有關部門反復強調要實施陽光政策，但仍然存在一些不規范的行為。由于舊改的執行主體是房屋征收事務所，企業在征收過程中不免會出現房屋分配不均、執行落實不到位等情況，部分經辦人員利用被征收居民對政策理解程度有限的情況，將較為優厚的待遇分配給自己熟悉的居民，使征收工作不夠公正，導致征收工作面臨誠信危機。

4.對政策缺乏理解。雖然當前房屋征收工作基本處于公開狀態，工作流程與內容也愈發規范、透明，但仍有部分居民持有“拆遷致富”的老思想、老觀點，會向政府部門與征收事務所提出不合理、不合法的要求，甚至在要求沒有被滿足的情況下采取暴力抵抗的行為。這不僅會嚴重破壞房屋征收的秩序，還對社會的穩定與和諧造成巨大的影響。

（二）城市更新中存在的問題及其產生的原因

1.歷史風貌保護與民生保障的平衡。作為國際化大都市，上海的城市發展歷史源遠流長。尤其是在近代中國，上海作為國內為數不多的對外貿易口岸，擁有大量歷史建筑。這些建筑由于諸多歷史因素，形成了“七十二家房客”式的密集格局，這既對歷史建筑的保護不利，也影響著居民的居住生活水平。對這些建筑的拆、留，不僅影響著風貌的恢復，更對居民的居住環境有著巨大的損害，給城市更新工作制造了較大的困難。

2.城市更新時間較長。對于歷史建筑的保護更新，由于涉及諸多老工藝、老技法，往往需要花費大量的時間。不僅如此，由于這些老建筑本身涉及的居民數量龐大，在搬遷的過程中要花費大量的時間與人力、物力、財力。搬遷與征求意見時間的延長更是給征收平添了許多困難，使居民的矛盾點越來越多。此外，由于歷史建筑復雜的建筑結構，其在修復過程中不可避免會出現與征收改造方案不相符的問題，設計師如采取與方案不同的修復方式，則會導致實際改造與居民同意的方案不一致的情況，這也會引發回搬居民的不滿，從而延長城市更新的時間，增加城市更新的成本。

3.居民安置問題。與普通改造不同，城市更新中涉及的歷史建筑可能涉及的家庭數量遠遠大于普通建筑改造。不同的居住位置，其價格具有天壤之別。就面積位置而言，一般為前樓前廂房、三層閣、前客堂至灶間、單二層閣等依次遞減。在混合聚居的情況下，不同家庭、不同人群的補償安置方案有著顯著不同，其對房屋的要求也會有巨大區別，這些都會對改造方案造成巨大的影響。

4.缺乏法律保障。當前對我國城市更新領域缺乏必要的法律法規保障。在現行法律體系中，有關城市更新沒有專門的法規條文。這對城市更新中的問題解決殊為不利，使由城市更新所產生的矛盾與問題難以依照法律法規得到有效解決。

四、國內外城市更新范例

（一）國際城市更新案例借鑒

1.美國“社會建筑”城市更新研究。美國的城市更新是由國會制定相關的法律、政策等，并由聯邦政府對相關更新工作進行審核與指導。一般而言，美國的城市更新分為三種模式：一是授權聯邦、州、地方將稅收獎勵給人們，激勵他們建設城市。二是“社區企業家”范式。紐約采取這種范式，鼓勵貧困地區的企業參與對貧困區域的改造。三是新城鎮內部計劃。《住房和社區開發法》自1977年施行以來，使用城市更新的資金支持企業與個人參與城市的開發，使參與的企業與個人獲得不低于投資的收益回報。此外，國會還會提供信用擔保，支持金融機構以抵押貸款投資的形式向參與投資的企業與個人提供貸款。美國進行城市更新的主要資金來源是兩種稅收。第一種是稅收增值籌資，由州和地方在當地吸引投資。這種資金主要通過發行債券獲取，債券可沖抵企業或個人的地產稅。第二種是商業改良區稅收，這種稅收主要是由商業利益聯合機制產生，主要以抵押的方式征收。此外，1954年，美國聯邦政府要求進一步加強政府、企業與居民的聯動效益，政府增加搬遷公共住房的撥款，并允許開發企業將政府支持資金的10%應用于其居住地的開發建設，從而鼓勵更多的開發企業參與到城市更新的進程中。

2.英國“社區建筑”城市更新研究。英國的城市更新與美國大致相同。早在1930年，英國工黨即推出了《格林伍德住宅法》，提出以“最低標準住房”與“獨院住宅”相結合的形式進行城市更新。英國通過在城市中心的拆遷區域建造高層住宅、在城外建造獨立院落的方式使貧民窟的拆除工作獲得財政補貼。英國政府為此設立了城市開發公司，并由政府直接管理。1980年，英國頒布施行《地方政府、規劃和土地法案》，從立法層面明確土地開發工作的作用。從此，英國的城市建設由政府主導向市場主導轉變，政府、企業、社區、居民都成為城市更新的主體，城市更新開始轉變推動方式，向更好的方向發展。英國政府為此還設立專門的基金以解決城市更新所面臨的資金難題。此外，英國還十分注重對文物的保護。作為具有漫長歷史的資本主義國家，英國的古老建筑數不勝數。在城市更新中做好歷史建筑保護，也是英國城市更新的一大亮點所在，值得深入學習與研究。

（二）國內城市更新案例借鑒

1.深圳城市更新案例借鑒。作為國內改革開放的前沿陣地，深圳在城市更新中做了較為大膽的政策探索與嘗試，取得了較為明顯的成果。在深圳的城市更新中，市場是更新的主體，政府只是市場的指引者。在政策方面，深圳調整了《深圳市城市更新辦法》，為城市更新奠定了政策保障的基石。在具體實踐方面，深圳從整體到局部進行統一規劃：先進行整體規劃，明確各個局部更新的定位、內容，然后進行局部分割更新，由當地居民進行表決，與進行更新的企業進行溝通，明確更新部分的商業部分、公共部分、居住部分的更新內容與比例以及更新補償，從而實現政府、企業、居民的三贏。

2.廣州城市更新案例借鑒。廣州的城市更新主要以政府推動為主。在廣州舊城市、舊工廠等的改造過程中，政府發揮主導作用，引導企業進行更新建設。在廣州制定頒布的《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》中，明確提出盡量儲備土地，使廣州政府成為城市更新中的強權角色。不僅如此，廣州還在舊改辦公室的基礎上，成立了全國首個城市更新局，專司城市更新相關事宜。

五、上海城市更新對策

比較國內外城市更新的做法與經驗不難看出，上海雖然與其他城市在城市發展與建設歷程方面有所不同，但仍可從這些城市的發展中借鑒一些好的做法。

（一）成立專門的城市更新機構

在國內外的典型案例中，英國成立了由環境部負責的城市開發公司，深圳成立了城市更新辦公室，廣州成立了城市更新局。這些專業機構的設立對于城市更新工作有著巨大的作用。目前，上海的城市更新中心設立于地產集團旗下，其對資源的整合力度較為有限。由功能性保障國企牽頭城市更新，固然可以加大城市更新的資金保障力度，但其政策的協調力度、資源的配給力度等都略顯不足。筆者建議，在設立上海城市更新中心的基礎上，進一步加大政策探索力度，加快完善城市更新領導小組與聯席會議制度，健全相關政府部門對城市更新中心的賦權賦能，提升城市更新中心的整體能級，從而使其發揮更大的作用。

（二）完善法律法規保障體系

城市更新的制度保障是城市更新的關鍵所在。國內城市更新過程漫長的主要原因，莫過于強遷居民的司法程序較為漫長，從而影響城市更新的開發速度。筆者建議完善相關法規細則，在相關法規和指導性文件的基礎上，開辟“綠色通道”，通過簡化規范流程，提升司法問題解決效率。同時，應進一步總結較為成功的城市更新案例的制度設計與方案設計，形成可以復制與推廣的范本，供各區進行經驗借鑒，幫助各區政府因地制宜地取長補短。

（三）建立健全資金保障體制機制

通過設立城市更新專項資金與拓寬資金募集渠道，進一步建立健全城市更新資金保障體制機制。一是進一步加大財政對城市更新的資金支持，設立城市更新專項資金，明確資金使用規定與范圍，專款專用，閉環管理。市、區兩級財政要統籌區域范圍內的城市更新項目，統一安排，統一協調，重點保障。在項目的選擇上，應綜合計算項目的投入與產出效益，前期專項資金的經營性項目，應用項目經營性土地出讓金返還其前期投入，做到“前期啟動墊付，后期贏利返還”。二是要進一步拓展資金募集渠道，鼓勵民間資本參與城市更新。通過PPP模式，創新城市更新融資模式，吸引多種所有制企業與政府協作開展城市更新。

（四）統籌城市更新與微更新的關系

相較城市更新的大規模開展，城市微更新更注重局部更新項目的細節把握。要在資金較為緊張的情況下，既達到城市功能更新的要求，又實現居民生活品質的提升，微更新模式無疑是最佳的選擇。通過對城市街邊、街角空間的微更新優化，對社區的內部環境和廢棄建筑的微更新改造，可大幅提升居民的生活滿意度與舒適感。微更新作為城市更新中的一種切實有效的方式，能夠有效補齊城市更新的短板，覆蓋城市更新無法覆蓋的范圍，同樣能為城市舊社區帶來新的活力與發展動力。

（五）探索建立社區規劃師職業體系

城市更新的基礎在于社區。社區是城市更新的最小單元，也是居民日常生活的主要區域。社區更新的品質對城市更新的質量與居民的生活品質有著極其重要的關系。相較于城市規劃專業，社區規劃師更為細致、專業，其與城市規劃的大開大合相比，更注重對細節的斟酌、對社區功能的把握。探索建立社區規劃師職業體系，有助于社區更好地掌握自身更新的重點與關鍵，從而從最小單元開始，逐步提升城市更新的整體品質。

（六）鼓勵居民參與城市更新

城市更新不僅僅是政府的行政工程，更是居民的民生工程。城市更新的內容與質量關系到居民的切實利益與感受。因此，城市更新工作應深入基層，深入群眾，準確了解居民的所思所想，廣泛聽取居民意見，積極響應和采納居民的合理訴求，幫助居民參與到城市更新的過程中，真正使居民成為城市建設的主人，真正踐行人民城市理念。

結束語

本文通過對上海城市更新中的問題進行分析，對比國內外多個地區的城市更新案例，提出了上海城市更新的對策，以期對有關部門開展城市更新提供借鑒依據，從而助力構建住房公積金“十四五”時期高質量發展的新格局。