農作物種子監管中的雙隨機模式應用

熊羅森

（湖北省武穴市農業農村局，武穴 435400）

隨著國務院辦公廳《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》（國辦發〔2015〕58 號）和國務院《關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》（國發〔2019〕5 號）的全面實施，各地各部門紛紛出臺配套規定，農業農村部也先后印發了《農業部推廣隨機抽查工作實施方案》（農政發〔2015〕4 號）和《農業農村部開展隨機抽查監督檢查事項清單》（農業農村部公告第102 號），將“種子監督抽查，種畜禽質量監督檢查，桑蠶、柞蠶種質量監督抽查”等14 項隨機抽查監督檢查事項納入清單管理，由此，正式啟動了種子監管中的雙隨機模式。

為了便于基層全面開展農作物種子雙隨機執法監管工作，降低監管成本，防范執法風險，優化種子生產經營環境，本文通過對種子常規監管的特點進行分析，提出了農作物種子雙隨機監管的原則、要求、方法和步驟，供執法工作者參考。

1 農作物種子常規監管

1.1 監管主體《種子法》規定，縣級以上農業農村部門是農作物種子的監管主體，農業農村部門可以依法委托種子質量檢驗機構對種子質量進行檢驗，其所屬的綜合執法機構或者受其委托的種子管理機構可以開展種子執法相關工作。由此可見，農業農村部門所屬的綜合執法機構或者受其委托的種子管理機構、種子質量檢驗機構均可依法承擔相應的種子監管工作，農業農村部門持有執法證件的工作人員都可以從事種子執法監管工作。

1.2 監管方式從現行法律規定看，種子監管機構主要通過現場檢查，對種子進行取樣測試、試驗或者檢驗，查閱和復制有關合同、票據、賬簿、生產經營檔案及其他有關資料，查封、扣押違法生產經營的種子，以及用于違法生產經營的工具、設備，查封違法從事種子生產經營活動的場所等方式，實現管理目的。在基層種子管理工作中，種子監管機構一般通過以下5 種方式進行種子監管：（1）頒發種子生產經營許可證件；（2）對經營不再分裝的包裝種子進行登記備案；（3）到種子生產經營企業或門店現場檢查；（4）種子案件查處；（5）處理種子質量糾紛。

1.3 監管內容從農作物種子日常監管看，主要是針對種子生產經營主體的合法性，種子質量的可靠性，品種的真實性，包裝、標簽和使用說明的規范性，審定登記的合規性，品種權的保護性，生產經營的可追溯性等方面進行監督檢查。具體內容包括：種子質量是否合格，標簽是否規范，主要農作物品種是否通過審定，非主要農作物品種是否與登記內容一致，引種是否合法，品種有沒有侵權，種子企業生產經營檔案、種子生產基地書面委托生產合同、委托生產備案等情況是否符合規定。

1.4 存在問題從全國人大常委會《種子法》執法檢查組反饋的報告看，現階段《種子法》實施中存在五大問題：一是種子資源保護滯后；二是種業科技創新不夠；三是種子龍頭企業普遍不強；四是監管能力偏弱；五是種業保障不到位[1]。在基層，種子監管還存在執法力量不足、執法經費短缺、執法裝備投入不足、種子檢驗設施不健全等問題。

2 農作物種子雙隨機監管

2.1 監管原則農作物種子雙隨機監管改變了過去種子管理機構獨家管理隨意檢查的形式，變成了農業農村部門或與其他行政機關聯合行動隨機抽查或部門內多機構共同管理隨機檢查的格局，在開展具體工作時應遵循6個原則：一是屬地管理原則。縣級以上農業農村部門應根據其管轄范圍和法定職權編制一單兩庫，即隨機抽（檢）查事項清單、執法檢查人員名錄庫、隨機抽（檢）查對象名錄庫。二是抽（檢）查隨機原則。農業農村部門應通過搖號或機選等方式從執法檢查人員名錄庫、隨機抽（檢）查對象名錄庫中隨機抽取執法檢查人員和檢查對象。三是抽（檢）查適度原則。隨機抽（檢）查的比例和頻次既要保證必要的抽（檢）查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執法擾民。四是檢查例外原則。核實投訴、舉報線索或辦理其他部門移送、上級部門交辦的案件以及對發現的違法行為依法進行查處，原則上均不適用雙隨機監管模式。五是依法處理原則。對抽（檢）查發現的違法行為，必須依法予以查處，屬于其他部門管轄的，應當及時移送相關部門查處，涉嫌構成犯罪的，依法移送公安機關追究刑事責任。六是結果公開原則。雙隨機抽（檢）的結果必須在公眾可以查閱的位置及時公開。

2.2 監管要求由于農作物種子雙隨機監管以抽查為主要監管形式，以信用管理為監管基礎，因此，開展農作物種子雙隨機監管工作時，應注意把握好以下6點要求：一是建立隨機抽（檢）查對象名錄庫時應將本地種子生產經營單位和個人全部納入，對監督檢查發現問題較多的企業以及被舉報、投訴較多的門店，可以單獨建立重點對象名錄庫重點管理。二是執法檢查人員名錄庫由各級農業農村部門分級建立。上級農業農村部門可以將基層執法骨干單獨建庫，從中抽取執法人員參與本級種子雙隨機抽（檢）查活動。開展跨部門跨區域聯合檢查活動的，可以并庫抽取執法檢查人員。執法檢查人員與檢查對象有利害關系的，應依法回避。各級農業農村部門還可以根據工作實際，建立專家庫，必要時抽取專家參與雙隨機抽（檢）查活動。三是雙隨機監管應按照種子年度抽（檢）查計劃或種子專項抽（檢）查方案統一部署安排[2]，檢查對象和執法檢查人員均須通過搖號、機選等方式，從抽（檢）查對象名錄庫、執法檢查人員名錄庫中隨機抽取。農業農村部門也可以根據需要，采取定向抽（檢）查和不定向抽（檢）查方式，確保執法效能。在采取搖號、機選等方式隨機抽取檢查對象和選派執法檢查人員時，應當采取錄音、錄像等方式記錄抽（檢）查過程，確保全程留痕，責任可追溯。四是抽（檢）查品種、檢查對象比例和頻次應根據本地農作物種植結構以及種子生產經營主體實際情況，結合種子生產經營特點合理確定。對列入“重點對象名錄庫”的市場主體，要適當加大隨機抽（檢）查力度，提高抽（檢）查比例和頻次，對主要農作物品種和種子生產基地要做到全覆蓋，其他檢查對象的隨機抽（檢）查比例應不低于檢查對象名錄庫的10%，抽（檢）查頻次每年應確保春秋季各抽（檢）查一次。對于近年來監督檢查發現有問題的企業和品種，以及被舉報、投訴較多的門店，應納入重點對象名錄庫管理。監督抽查中抽取樣品數量應占被抽查企業和門店生產經營相關作物品種數量的60%以上。可以與農藥、肥料等其他抽（檢）查事項合并開展檢查的，應一起部署一同安排，確保每家農資經營門店的檢查頻次不超過規定次數。五是抽（檢）查必須符合相關標準、程序規定，抽（檢）查工作結束后，農業農村部門應當在規定時間內向被檢查對象反饋檢查結果，并在辦公場所或通過官方網站等方式向社會公布檢查處理結果，立案查處的還應按照《農業行政處罰案件信息公開辦法》的要求，及時公開行政處罰案件信息。六是應當將嚴重違法違規市場主體的行政處罰信息，納入企業社會信用記錄，與相關部門實現信息共享，實施聯合懲戒，讓失信者一處違法、處處受限。

2.3 監管方法一是建立監管平臺。要以全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統等為依托，加快建成省級“雙隨機、一公開”監管工作平臺[3]，省市縣執法部門相關監管信息通過省級平臺實現互聯互通，上下聯動（圖1）。二是實施公正監管。要依法編制種子隨機抽（檢）查事項清單、檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，嚴格按照隨機抽（檢）查年度工作計劃，開展種子雙隨機監管工作。三是推進綜合監管。要建立跨區域、跨部門執法聯動響應和協作機制，實現監管標準互通、違法線索互聯、處理結果互認，消除監管死角，降低執法監管成本。

圖1 “雙隨機、一公開”執法監管示意圖

2.4 監管步驟抽查程序示意圖見圖2。一是種子管理機構依法編制農作物種子隨機抽（檢）查事項清單，制定種子年度抽（檢）查計劃或種子專項抽（檢）查方案。農作物種子隨機抽（檢）查事項清單應包括隨機抽（檢）查的事項名稱、抽（檢）查主體、抽（檢）查依據和標準、抽（檢）查對象、抽（檢）查方式、抽（檢）查內容、抽（檢）查要求等，并在網上和辦公場所公示。一般包括種子質量監督抽（檢）查、種子生產基地專項檢查、一般性執法檢查等事項。二是法制工作機構制定雙隨機執法監管年度計劃，編制隨機抽（檢）查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，在網上和辦公場所公示。種子隨機抽（檢）查對象名錄庫應包括轄區內全部種子生產經營者，檢查對象信息應包括檢查對象營業執照基本信息（企業統一信用代碼），法定代表人、負責人和經營者居民身份證號碼和聯系方式，種子生產經營地址（包括生產基地、倉儲、門店等具體地址），以及其他必要信息。執法檢查人員名錄庫應包括本部門全部持有執法證件的人員，并根據工作變動、崗位調整等因素及時進行動態調整，對于種子管理機構、種子質量檢驗機構等未取得執法證件但有相應專業職稱的人員，可建立專家名錄庫。執法檢查人員信息應包括所在單位、姓名、性別、年齡、政治面貌、學歷學位、所學專業、職業資格、所在崗位、職務、農業執法工作年限、證件號碼、專長信息、業績信息等內容[4]。三是法制工作機構按照雙隨機執法監管年度計劃和種子專項抽（檢）查方案要求，通過搖號或機選，確定檢查對象名單和任務執行人名單。四是任務小組持執法證和抽（檢）查文件開展現場抽（檢）查工作，發現違法情形應依法予以處罰的，將相關材料轉交綜合執法機構立案查處，無違法情形的，檢查材料交給種子管理機構存檔。五是農業農村部門公示檢查結果。

3 農作物種子監管方式轉變面臨的問題與對策

從種子常規監管的形勢及監管手段、方式、問題及相關法律法規看，推行種子領域雙隨機監管，既是當前深化“放、管、服”改革的需要，也是解決長期困擾種業發展的有效途徑，是積極可行的得力舉措。但是實施雙隨機監管模式中，必須做到系統監管、聯合監管、公正監管、廉潔監管、信用監管，同時，注意在監管方式轉變過程中可能出現的新問題。

3.1 種子管理體系與雙隨機監管銜接的問題種子常規監管通常是由各級種子管理機構根據上級管理機構安排，結合各地實際，開展種子監管工作。實行雙隨機執法監管模式后，種子管理由農業農村部門的一個機構獨立管理向多個機構聯合監管轉變，管理方式由全覆蓋一體化管理向比例化組合管理轉變。因此，必須建立上下順暢管理有效的新型管理體系。

3.2 種子監管經費、裝備充分保障的問題種子常規監管中，種子監管經費一般都是單獨預算或在相關項目內安排，種子檢驗等設備、執法取證裝備也是自上而下逐步解決的。實行雙隨機執法監管模式后，種子管理機構獨立承擔的事務將相對減少，管理職能也會隨之弱化。因此，必須明確種子管理機構的經費渠道，確保種子檢查檢驗和新品種示范推廣能力不下降。

3.3 雙隨機執法監管中的種子管理責任邊界問題種子管理專業性非常強，因此在監督抽（檢）查中，一般要求到被抽（檢）查企業進行扦樣時，至少有一名持種子檢驗員證的扦樣員。而且，由于種子產品的區域性、周期性和季節性特征明顯，因此要求抽（檢）查人員具有相應的種子專業基礎。而雙隨機執法監管中種子抽（檢）查人員組成復雜，難以保證圓滿完成抽（檢）查任務，由此導致的失職失責難以追究。因此，必須盡快培養全能執法監管人員，出臺種子監管追責問責辦法，明確追責情形和免責情形。