資源節(jié)約型社會(huì)及其立法探究

王慶芳 姜 文

摘要本文首先論述了資源節(jié)約型社會(huì)的提出背景,進(jìn)而闡述了其構(gòu)建的四大基礎(chǔ),接著重點(diǎn)從立法視野入手,分宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)資源節(jié)約型社會(huì)的立法作了深入的探究,并提出了相關(guān)的立法建議。

關(guān)鍵詞資源節(jié)約型社會(huì)環(huán)境法律責(zé)任生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào):D90文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-049-02

一、資源節(jié)約型社會(huì)概述

(一)提出背景

新中國(guó)成立后特別是改革開放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就。但是,我國(guó)經(jīng)濟(jì)在連續(xù)多年保持高位增長(zhǎng)的同時(shí),資源相對(duì)不足已經(jīng)成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題。如何在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面,切實(shí)保護(hù)和合理利用各種資源,提高資源利用效率,成為擺在我們面前的一項(xiàng)相當(dāng)緊迫的任務(wù)。

2005年3月12日在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上,胡錦濤總書記提出“要加快調(diào)整……,努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。”這是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和中華民族興衰,具有全局性和戰(zhàn)略性的重大決策。

(二)構(gòu)建基礎(chǔ)

1. 現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀是構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,在取得重大成就的同時(shí),我國(guó)的資源約束亦日益突出。提高稀缺資源的配置效率和各個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的運(yùn)行效率,進(jìn)一步清除妨礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變的體制性障礙,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,實(shí)現(xiàn)有限資源的可持續(xù)利用,構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì),在當(dāng)前顯得尤為重要。上述嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,迫使我們不得不去考慮新的發(fā)展方式。

2. 法理基礎(chǔ)

對(duì)于資源節(jié)約型社會(huì)而言,其法理基礎(chǔ)在于法律可以調(diào)整人與自然的關(guān)系。通過(guò)法律對(duì)人與自然關(guān)系的調(diào)整,由此達(dá)到節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的目的。美國(guó)學(xué)者凱爾森(H.Kelsen, 1896～1973)在分析法律規(guī)范的調(diào)整功能時(shí)曾指出,“法律規(guī)范調(diào)整人的行為,而人的行為是在時(shí)間上和空間上發(fā)生的,因此,法律規(guī)范是與時(shí)間和空間有關(guān)的”,也就是說(shuō)法律規(guī)范都與自然發(fā)生聯(lián)系;他還明確指出,法律規(guī)范所調(diào)整的人的行為包括人的因素和物的因素,因而法律規(guī)范又具有屬人和屬物的效力范圍,即法律規(guī)范影響人和物這兩個(gè)方面,“屬物效力范圍是指法律規(guī)范所調(diào)整的事項(xiàng)。規(guī)范不僅可以因地、或因時(shí)、或因規(guī)范所拘束的人的不同,而且因它所調(diào)整的事項(xiàng)而不同”①;這實(shí)際上已經(jīng)說(shuō)明法律規(guī)范具有調(diào)整人與自然(包括自然時(shí)間、自然空間、自然物和自然事件)關(guān)系的功能。

3. 倫理基礎(chǔ)

人與自然和諧共處是資源節(jié)約型社會(huì)的倫理基礎(chǔ)。中國(guó)傳統(tǒng)文化認(rèn)為,人與自然是和諧共處的。如古代的“天人合一”思想,“萬(wàn)物一體”、“天人和諧”的有機(jī)自然觀等,主張人生的理想是天、人的協(xié)調(diào)與和諧,將對(duì)自然的態(tài)度與倫理結(jié)合在一起。如莊子認(rèn)為,尊重自然,愛惜生命,是最重要的。呂不韋主持編寫的《呂氏春秋》指出:“人與天地也同,萬(wàn)物之形雖異,其情一體也。故古人之治身與天下者,必法天地也。”②王夫之主張,人是自然的產(chǎn)物,人不能違背自然法則,“君子以人合天,而不強(qiáng)求天從人”。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)資源節(jié)約型社會(huì)體現(xiàn)了一種全新的環(huán)境倫理觀,是一種嶄新的社會(huì)形態(tài)。正如英國(guó)學(xué)者唐通所指出的那樣:“中國(guó)的傳統(tǒng)是很不同的。它不奮力征服自然,目的在于與自然訂立協(xié)議,實(shí)現(xiàn)并維持和諧。……中國(guó)的傳統(tǒng)是整體論的和人文主義的,不允許科學(xué)同倫理學(xué)和美學(xué)分離,理性不應(yīng)與善和美分離。”③

4. 政策基礎(chǔ)

資源節(jié)約型社會(huì)的政策基礎(chǔ)是科學(xué)發(fā)展觀。2003年10月召開的中共十六屆三中全會(huì)提出了科學(xué)發(fā)展觀,并把它的基本內(nèi)涵概括為“堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。科學(xué)發(fā)展觀從根本上體現(xiàn)了人與自然之間、人與人之間關(guān)系的總協(xié)調(diào)。有效協(xié)同“人與自然”的關(guān)系,是保障科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ);而正確處理“人與人”之間的關(guān)系,則是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的核心。從某種意義上說(shuō),資源節(jié)約型社會(huì)的構(gòu)建是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然要求。

二、 立法探究

任何社會(huì)都需要一定的規(guī)范去調(diào)整尤其是法律規(guī)范,資源節(jié)約型社會(huì)也不例外。筆者以為對(duì)于資源節(jié)約型社會(huì)而言,最能體現(xiàn)該社會(huì)價(jià)值取向的法律應(yīng)當(dāng)是環(huán)境資源法,故本文從環(huán)境資源立法的宏觀層面和微觀層面入手對(duì)資源節(jié)約型社會(huì)法律規(guī)范做一探討:

(一)宏觀方面

1.立法目的

環(huán)境資源法的立法目的主要是指國(guó)家在制定或認(rèn)可環(huán)境資源法時(shí)希望達(dá)到的目的或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果。環(huán)境資源立法的目的決定著整個(gè)環(huán)境資源法的指導(dǎo)思想、法律的調(diào)整對(duì)象,也決定著環(huán)境資源法的適用效能。它是立法者對(duì)環(huán)境資源法所要追求的價(jià)值的最直接、最明確的表達(dá),當(dāng)然它也反映了環(huán)境資源法的發(fā)展程度和人類對(duì)于自然的態(tài)度。

筆者認(rèn)為,環(huán)境資源法的目的應(yīng)該是二元的或多元的,即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)均是值得追求的。環(huán)境資源法不僅應(yīng)該保護(hù)環(huán)境,維護(hù)人體的健康,亦應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)對(duì)環(huán)境資源法目的的理解即是如此。我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展,制定本法。”顯然目的可以分為四項(xiàng):(1)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境;(2)防治污染和其他公害;(3)保護(hù)人體健康;(4)促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。由此,筆者認(rèn)為資源節(jié)約型社會(huì)的立法應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)環(huán)境、保障基本人權(quán),進(jìn)而正確處理人與自然的關(guān)系并達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念。

2.立法原則

環(huán)境資源立法原則是指在環(huán)境立法中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。立法原則應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)環(huán)境資源立法過(guò)程,對(duì)立法起著指導(dǎo)作用。環(huán)境立法除應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家立法的一般原則以外,筆者認(rèn)為還應(yīng)針對(duì)環(huán)境資源法的具體特點(diǎn)堅(jiān)持以下基本原則:

(1)可持續(xù)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展原則的核心思想是既滿足當(dāng)代人的需要,又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)是資源的持續(xù)培育和利用。缺少或失去資源,人類將難以生存,更不可能可持續(xù)發(fā)展。因此可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵就是要合理開發(fā)和利用自然資源,使再生性資源能保持其再生能力,非再生資源不至于過(guò)渡消耗并能得到替代資源的補(bǔ)充,環(huán)境自凈能力得以維持。

(2)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行引導(dǎo)的原則。法律決定于一定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),服務(wù)于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我國(guó)在改革開放初期粗放式的發(fā)展模式,對(duì)資源環(huán)境的破壞日益嚴(yán)重,對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展造成極大困難,這樣的發(fā)展模式是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律的。我們需要制定符合時(shí)代發(fā)展要求的法律,發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后,許多立法都改變了傳統(tǒng)的法律強(qiáng)制機(jī)制,改由依托市場(chǎng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制來(lái)調(diào)控市場(chǎng)行為,政府的管理模式也由命令轉(zhuǎn)為激勵(lì)管理模式,經(jīng)濟(jì)刺激原則逐漸成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下立法所要主要采用的原則之一。從制度上大力扶持和培養(yǎng)環(huán)境資源市場(chǎng)的形成,讓市場(chǎng)機(jī)制的作用得以充分發(fā)揮,通過(guò)利益機(jī)制的導(dǎo)入,做到“誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益”。

(3)污染者負(fù)擔(dān)原則。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),造成環(huán)境污染的人只要沒(méi)有對(duì)具體的人或財(cái)產(chǎn)造成直接損害就無(wú)須承擔(dān)責(zé)任。隨著環(huán)境污染的加劇,國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資也越來(lái)越大。于是,有人對(duì)這種做法開始提出質(zhì)疑和反對(duì),認(rèn)為國(guó)家投資實(shí)際上是全體納稅人的投資,這種由個(gè)別人造成的環(huán)境污染而要全體社會(huì)成員為其負(fù)擔(dān)是不合理的。針對(duì)這一問(wèn)題,由24個(gè)國(guó)家組成的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的環(huán)境委員會(huì)于1972年首次提出了“污染者負(fù)擔(dān)原則”(也有人譯作“污染者付費(fèi)原則”)。由于該原則有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和防治環(huán)境污染,很快被一些國(guó)家確定為環(huán)境立法的一項(xiàng)基本原則。

3.立法體制

立法體制是指關(guān)于立法權(quán)限劃分的制度,即在一個(gè)國(guó)家中,對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)及其有關(guān)人員制訂、修改、廢止各種規(guī)范性法律文件和認(rèn)可各種法律規(guī)范的權(quán)限進(jìn)行劃分的制度。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn):首先,對(duì)于資源環(huán)境立法的立法權(quán)限劃分問(wèn)題,理應(yīng)遵循我國(guó)現(xiàn)行的立法體制,即“一元、兩級(jí)、多層次”的立法體制。所謂“一元”,指全國(guó)范圍內(nèi)只存在一個(gè)統(tǒng)一的立法體系,“兩級(jí)”指我國(guó)立法體制分為中央立法和地方立法兩個(gè)等級(jí),“多層次”指不論是中央還是地方立法,都可以各自分成若干個(gè)層次和類別。其次,應(yīng)當(dāng)突出立法機(jī)關(guān)的應(yīng)有地位和作用。立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)環(huán)境法律等草案的設(shè)計(jì),環(huán)境法律、地方環(huán)境法規(guī)的立法權(quán)應(yīng)專屬于全國(guó)人大常委會(huì)和有關(guān)地方人大及其常委會(huì),立法機(jī)關(guān)在行使其立法權(quán)時(shí)應(yīng)更多地加強(qiáng)對(duì)法律、地方法規(guī)草案的設(shè)計(jì),改變目前政府主導(dǎo)的局面。再次,立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境行政立法的控制。環(huán)境行政立法屬于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范疇,其對(duì)于環(huán)境法律的細(xì)化是非常必要的,立法機(jī)關(guān)對(duì)其的控制不是壓縮行政立法權(quán),而是要完善相應(yīng)的環(huán)境法律。同時(shí),強(qiáng)化對(duì)環(huán)境行政立法的控制,也有利于相關(guān)環(huán)境法律、地方法規(guī)的實(shí)施與執(zhí)行。

4.立法體系

環(huán)境立法體系是指由全部規(guī)范性環(huán)境法律文件所構(gòu)成的具有法律效力等級(jí)聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體。環(huán)境立法體系其實(shí)就是規(guī)范性環(huán)境法律文件的等級(jí)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。因此,它帶有明顯的由立法者主觀意志所決定的性質(zhì)。

以俄羅斯聯(lián)邦的環(huán)境立法體系為例,在俄羅斯聯(lián)邦的環(huán)境立法體系中,居于最高層次的是俄羅斯聯(lián)邦憲法,其次是俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于保護(hù)環(huán)境、合理利用和保護(hù)自然資源的聯(lián)邦法律,再次是俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)關(guān)于保護(hù)環(huán)境、合理利用和保護(hù)自然資源的總統(tǒng)命令和指令,再以下依次分別為俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于保護(hù)環(huán)境、合理利用和保護(hù)自然資源的決定和指示;俄羅斯聯(lián)邦政府各部、委、主管部門關(guān)于保護(hù)環(huán)境、合理利用和保護(hù)自然資源的命令和指示以及俄羅斯聯(lián)邦的地方自治機(jī)關(guān)關(guān)于保護(hù)環(huán)境、合理利用和保護(hù)自然資源的指示和辦法。這些規(guī)范性環(huán)境法律文件在俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境立法體系中的位置不是根據(jù)筆者的個(gè)人認(rèn)識(shí)所排列的,而是由它們各自的法律效力等級(jí)所決定的:憲法——聯(lián)邦法律——聯(lián)邦總統(tǒng)的命令或指令——聯(lián)邦政府的決定或指示——聯(lián)邦政府各部、委、主管部門的命令或細(xì)則——聯(lián)邦主體的決議或決定——地方自治機(jī)關(guān)的指示或辦法。這種等級(jí)上的差別使它們?cè)诙砹_斯聯(lián)邦的環(huán)境立法體系中居于不同的位置,同時(shí)又使它們組合成為一個(gè)以法律效力等級(jí)為排序標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)完整的系統(tǒng),一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體。④

筆者認(rèn)為,資源節(jié)約型社會(huì)的立法體系應(yīng)當(dāng)是由不同法律效力等級(jí)的的環(huán)境法律文件組成的法律規(guī)范體系。但是,由于人們的環(huán)境意識(shí)、法治意識(shí)以及傳統(tǒng)習(xí)慣、國(guó)情國(guó)力等方面的原因,我國(guó)的環(huán)境資源立法與資源節(jié)約型社會(huì)構(gòu)建的需求還存在許多不相適應(yīng)之處,上述俄羅斯聯(lián)邦的環(huán)境立法體系是值得我國(guó)立法機(jī)關(guān)借鑒的。

(二) 微觀上

環(huán)境資源立法除了遵循以上基本原則以外,筆者認(rèn)為,立法者還應(yīng)當(dāng)在具體的立法操作過(guò)程中注意以下幾點(diǎn):

1.建立健全環(huán)境法律責(zé)任制度

筆者認(rèn)為,在環(huán)境法律責(zé)任制度方面,我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)保法律法規(guī)雖對(duì)違法行為作了明顯的限制,但很多違法行為卻沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任相配套,法律責(zé)任失之于“空”。由此,建立健全我國(guó)相關(guān)環(huán)境法規(guī)的法律責(zé)任制度就顯得尤為重要。

2.授予環(huán)境部門執(zhí)法權(quán)

應(yīng)當(dāng)說(shuō),我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)環(huán)境保護(hù)法規(guī)并沒(méi)有賦予環(huán)境保護(hù)部門查封、扣壓、凍結(jié)、強(qiáng)制劃撥等行政權(quán)力,相對(duì)于其他政府部門而言,環(huán)境執(zhí)法權(quán)偏“軟”,這樣就容易造成環(huán)境執(zhí)法難、執(zhí)行難的問(wèn)題。所以,筆者建議,資源節(jié)約型社會(huì)的環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門上述強(qiáng)制性的行政執(zhí)法權(quán),只有這樣,相關(guān)環(huán)境資源法規(guī)才能真正落到實(shí)處。

3.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的引入

生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是一種新型的環(huán)境管理模式。筆者認(rèn)為,在相關(guān)環(huán)境立法中引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)和保障,有利于建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前,建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制,當(dāng)遵循以下原則:一是誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償,誰(shuí)受益或者誰(shuí)損害誰(shuí)付費(fèi);二是有利于保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展的原則;滿足需要與現(xiàn)實(shí)可行相結(jié)合的原則。同時(shí)要注意處理好以下幾個(gè)關(guān)系:一是東、中、西部或者是上、中、下游的關(guān)系;二是近期與長(zhǎng)期或者是當(dāng)代與后代的關(guān)系;三是市場(chǎng)作用與政府作為的關(guān)系。

注釋:

①[美]漢斯·凱爾森著.王鐵崖譯.國(guó)際法原理.華夏出版社.1989年版.第76頁(yè).

②呂氏春秋·貴生(卷2).

③葛榮晉主編.道家與現(xiàn)代文明.中國(guó)人民大學(xué)出版社.1991年版.第257頁(yè).

④王樹義.環(huán)境法律體系和環(huán)境立法體系辨析.環(huán)境法.電子期刊.2003(1).