整體性治理視角下推進(jìn)中部某縣農(nóng)村污染治理

施啟文

摘要 以中部某縣為研究對象，通過全面梳理當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理政策工具、重點(diǎn)舉措和獲得的實(shí)效，分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理面臨主體分散、投入單一和技防不足等碎片化困境。從部門整合、資金整合、平臺整合入手，通過整體性治理，著力破除當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理碎片化困境，為鄉(xiāng)村全面振興筑牢生態(tài)安全屏障并提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞 整體性治理;農(nóng)村污染;碎片化困境;路徑

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：2095–3305（2021）09–0109–02

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化向農(nóng)村地區(qū)全面推進(jìn)，農(nóng)村垃圾堆積、農(nóng)村污水排放、養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模擴(kuò)大、種植業(yè)施用化肥和農(nóng)藥，易導(dǎo)致黑臭水體增加，糞污污染大氣、水體以及破壞土壤系統(tǒng)，秸稈焚燒頻發(fā)，都是農(nóng)村地區(qū)亟需解決的突出的生態(tài)環(huán)境問題[1-3]。為此，國家出臺了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》，地方政府運(yùn)用政策工具，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，化解信訪訴求，調(diào)動市場的積極性，加大資金投入，使得農(nóng)村人居環(huán)境明顯得到改善。專家也從污染原理著手，通過分析農(nóng)村污染形態(tài)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、外來輸入是造成農(nóng)村污染的直接因素，為政府施策提供了理論依據(jù)，推進(jìn)了農(nóng)村污染治理工作[4]。

1 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理的現(xiàn)狀

1.1 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理的政策工具

本文研究的中部某縣，為農(nóng)業(yè)大縣，位于長江北岸，丘陵眾多，山清水秀，面臨著農(nóng)村污染問題（表1）。自2017年中央和省開展環(huán)保督察以來，共交辦該縣信訪件224件，其中農(nóng)村地區(qū)170件，占比75.9%，整改完成率100%。鑒于農(nóng)民環(huán)境信訪訴求量大且繁雜，該縣出臺了一系列的制度、規(guī)劃和方案，系統(tǒng)地推進(jìn)農(nóng)村污染治理工作。

在制度方面，與侯馬市探索實(shí)施長效機(jī)制，出臺了《侯馬市各級黨委政府及有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定（試行）》類似，該縣梳理了職能部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確縣直部門職責(zé)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責(zé)任，從根本上解決基層環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)、難點(diǎn)的問題，破解職能不清、權(quán)屬不明的碎片化困境[5]。

在規(guī)劃方面，為改善民生，打造美麗鄉(xiāng)村，該縣統(tǒng)籌制定了《縣域農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃（2017—2030年）》，建設(shè)并運(yùn)維鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理設(shè)施。方案方面，為落實(shí)規(guī)劃，該縣相繼出臺了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水治理實(shí)施方案和農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)施方案，采取具體措施以改善污水橫流的現(xiàn)狀，嚴(yán)禁將污水排入長江，嚴(yán)格保護(hù)長江水生態(tài)環(huán)境。

1.2 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理的舉措和實(shí)效

通過查找該縣政務(wù)網(wǎng)站，了解到該縣堅(jiān)持生態(tài)立縣戰(zhàn)略，嚴(yán)抓生態(tài)文明縣創(chuàng)建，成功爭創(chuàng)1個國家級生態(tài)文明建設(shè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個省級生態(tài)村，初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境綠色體系。該縣充分運(yùn)用政策工具，加大資金投入，多方協(xié)調(diào)，積極申報(bào)，投入近億元建設(shè)15座鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理設(shè)施，實(shí)施74個農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，爭取中央資金1 792萬元，用于坐落于鄉(xiāng)村的2座無主尾礦庫的生態(tài)修復(fù)和農(nóng)業(yè)區(qū)域復(fù)墾，防止污染下游農(nóng)產(chǎn)品。經(jīng)系統(tǒng)治理，該縣水環(huán)境得到明顯改善，2019—2021年獲省級水生態(tài)補(bǔ)償金850萬元，尾礦庫復(fù)墾區(qū)域土壤對下游農(nóng)產(chǎn)品未構(gòu)成食品質(zhì)量安全威脅[6]。該縣積極創(chuàng)建“中國天然氧吧”，打造出15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)格化站點(diǎn)，每月監(jiān)測農(nóng)村空氣中顆粒物濃度（圖1）。由于季節(jié)的關(guān)系，冬季濃度較高，年度內(nèi)呈逐月走低趨勢，夏季基本維持空氣質(zhì)量一級標(biāo)準(zhǔn)，為該縣再添國家級名片。

1.3 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理的碎片化困境

“碎片化”概念出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代，是施政主體相互妥協(xié)的公共政策[7]。曾凡軍等[8]描述其主要特征為施政主體一元、積極性較低和收效甚微。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，該縣治理農(nóng)村污染面臨著以下3類碎片化困境。

（1）主體分散的碎片化困境。該縣生態(tài)環(huán)境部門仍隸屬地方管理，未完全上收，難免地方掣肘。而作為農(nóng)村污染治理的主力軍，生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部仍存在職能交叉、重疊又單打獨(dú)斗現(xiàn)象，如農(nóng)業(yè)土壤污染防治，對于農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖糞便，既涉及固體廢物管理股室，又涉及環(huán)境監(jiān)測部門。外延到橫向的縣直屬機(jī)關(guān)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、城市管理部門、水利部門分別是監(jiān)管農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)、農(nóng)村垃圾，以及農(nóng)村水利設(shè)施的職能部門，承擔(dān)著專項(xiàng)的污染問題治理職責(zé)，時(shí)有因權(quán)屬不明或職能重疊而出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。擴(kuò)展至縱向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村二級，由于不夠重視、目標(biāo)管理不一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部門重生態(tài)，失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向支持。

（2）投入單一的碎片化困境。目前，該縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治和尾礦庫治理資金全部來自中央投入和地方配套資金，來源單一，企業(yè)的參與意識不強(qiáng)，憑借自身技術(shù)優(yōu)勢，與政府合作，共同實(shí)施農(nóng)村污染治理項(xiàng)目。由此，撬動企業(yè)大力投入農(nóng)村污染治理的市場化機(jī)制尚未完善。農(nóng)民由于信息獲取不對稱、無經(jīng)濟(jì)回報(bào)和自身素質(zhì)低，在污染治理方面貢獻(xiàn)甚少，甚至是農(nóng)村污染的主要貢獻(xiàn)者，如秸稈焚燒、糞污污染、化肥亂施農(nóng)藥亂灑、農(nóng)藥瓶（農(nóng)藥袋）亂棄等。

（3）技防不足的碎片化困境。該縣不僅農(nóng)村污染治理投入單一，還因污染治理平臺欠缺，技防多在監(jiān)測，如空氣自動監(jiān)測、水質(zhì)自動監(jiān)測和鄉(xiāng)鎮(zhèn)空氣質(zhì)量網(wǎng)格化監(jiān)測，治理注重人防，如秸稈禁燒期間，巡邏車、拉橫幅和進(jìn)戶入田宣傳，成了業(yè)務(wù)常態(tài)。由于未建立藍(lán)天衛(wèi)士視頻監(jiān)控系統(tǒng)和禁燒監(jiān)控系統(tǒng)，技防不到位，2018年以來，先后有2個鎮(zhèn)被中央和省級衛(wèi)星遙感監(jiān)測通報(bào)火點(diǎn)，盡管未造成生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，但也給生態(tài)環(huán)境部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理者敲響了警鐘。

2 當(dāng)?shù)仄瞥槠Ь车穆窂?/p>

整體性治理是破除碎片化困境的現(xiàn)實(shí)路徑，其關(guān)鍵機(jī)制有協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制，本文從整合機(jī)制入手，試圖通過部門整合、資金整合、平臺整合3種方式，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染實(shí)施整體性治理提供借鑒[9]。

（1）整合部門力量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污染整體性監(jiān)管。繼續(xù)深入推進(jìn)縣級生態(tài)環(huán)境部門由政府直屬變上級直管，由市級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管全縣農(nóng)村污染治理，既可加大市級行政干預(yù)的力度，也可避免當(dāng)?shù)卣姓缮嫔鷳B(tài)環(huán)境執(zhí)法，糾偏政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境改善行為[10]。完善綜合行政執(zhí)法大隊(duì)職能，全面整合生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源等部門的相關(guān)職責(zé)，對該縣農(nóng)村污染問題進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一巡查、統(tǒng)一監(jiān)管。

（2）整合資金源頭，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污染整體性的投入。借助研究部門的技術(shù)力量，發(fā)揮地方政策優(yōu)勢，成立環(huán)境治理公司，統(tǒng)一申報(bào)省級以上的項(xiàng)目資金，全力撬動企業(yè)資本，著重推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施參照縣城污水處理廠收費(fèi)模式，實(shí)行市場化運(yùn)營。充分利用水生態(tài)補(bǔ)償資金，籌備成立農(nóng)村污染治理專項(xiàng)資金，探索實(shí)施縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向支付模式，主要用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治、畜禽養(yǎng)殖主要污染物減排、地下水防治等方面。

（3）整合平臺資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污染整體性的預(yù)防。針對農(nóng)村污染治理中割裂、非線性的突出生態(tài)環(huán)境問題，打破部門間信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互通，如探索建立秸稈禁燒視頻監(jiān)控系統(tǒng)，因縣級尚無瞭望平臺，將市級生態(tài)環(huán)境部門的瞭望平臺整合到該縣重點(diǎn)企業(yè)秸稈綜合利用平臺，統(tǒng)一監(jiān)管全縣秸稈從田間到工廠。利用省級生態(tài)環(huán)境部門開發(fā)的突出生態(tài)環(huán)境問題整改平臺，全面掌握中央和省生態(tài)環(huán)保督察交辦的信訪件辦理情況，從交辦、整改、驗(yàn)收、銷號、臺賬實(shí)現(xiàn)透明化;推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，收集轉(zhuǎn)運(yùn)和規(guī)范處理農(nóng)村生活垃圾，實(shí)現(xiàn)縣域農(nóng)村的全覆蓋。

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責(zé)任編輯：黃艷飛

To Promote the Control of Rural Pollution in a County in Central China from the Perspective of Holistic Control

SHI Qi-wen （Tongling Zhongyang County Ecological Environment Sub-Bureau， Zhongyang， Anhui 246700）

Abstract Taking a county in central China as the research object， this paper analyzes the fragmented dilemma of local rural pollution control， such as dispersed main body， single investment and insufficient prevention and control technology， by comprehensively sorting out the policy tools， key measures and the actual results obtained. Starting from the integration of departments， funds and platforms， and through holistic governance， efforts will be made to break the fragmentation of local rural pollution control， so as to build a solid ecological security barrier for rural revitalization and provide references.

Key words Holistic Control; Rural Pollution; Fragmentation Dilemma; Path way