合憲性審查“小步快跑”

南方周末記者 杜茂林 南方周末實習(xí)生 劉歡

2019年12月25日，全國人大常委會法工委主任沈春耀作關(guān)于2019年備案審查工作情況的匯報。

中國人大網(wǎng)?圖

全國人大常委會自2017年開始聽取備案審查工作報告，2020年首次將“合憲、涉憲性問題”單列。　人民視覺　?圖

★國家機關(guān)很少提審查要求，真正活躍的是公民的審查建議。2020年，全國人大常委會共收到公民、社會組織提出的審查建議5146件，為近4年最多。

全國人大常委會法工委主任沈春耀：年內(nèi)將探索在合憲性審查中適時解釋憲法。

看到首次公開“不合憲”案例，中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長張翔多少有些意外，這位憲法學(xué)者“沒想到來得這么快，原本以為還要再等上一兩年”。

2021年1月20日，全國人大常委會聽取了2020年備案審查工作報告。報告顯示，有些地方立法規(guī)定民族學(xué)校用民族語言教學(xué)，全國人大常委會法工委審查后認為，前述規(guī)定與憲法關(guān)于國家推廣全國通用普通話的規(guī)定不一致，也和國家通用語言文字法、教育法等有關(guān)法律規(guī)定不一致，已要求制定機關(guān)修改。

全國人大常委會自2017年開始聽取備案審查工作報告，并公開報告。這是報告首次將“合憲、涉憲性問題”單列，并披露了“不合憲”案例。

“如果說過去還只是探索，2020年的合憲性審查工作有了新的突破。”王鍇是北京航空航天大學(xué)備案審查制度研究中心主任，他認為突破背后，與落實憲法監(jiān)督相關(guān)。

過去“回避”憲法字眼

全國人大常委會首次聽取備案審查工作報告的次年，2018年3月11日，全國人大憲法和法律委員會成立。如何推進合憲性審查，成了社會普遍關(guān)心的問題。

當年3月14日，憲法和法律委員會召開全體會議，對監(jiān)察法草案統(tǒng)一審議，這是該委員會成立后的首次集體履職。而后，無論是人民法院組織法的修訂，還是外商投資法的制定，有關(guān)合憲性審查的表述屢見報端。

“就現(xiàn)有的體制和程序而言，這屬于合憲性審查中的‘前端。”張翔解釋，即在法律草案的審議過程中進行合憲性審查。“前端”的合憲性審查，在過去兩年有不小變化。張翔回憶，民法典出臺前夕，2019年11月，全國人大常委會法工委邀請相關(guān)專家，召開過一次民法典草案合憲、涉憲性問題的座談會。

張翔的印象中，那好像是有關(guān)部門第一次就某部法律草案的合憲性審查專門召開會議、邀請學(xué)者討論。他向法工委工作人員求證，對方明確說“是”。他還記得，討論會上就“人格權(quán)”獨立成編是否合乎憲法規(guī)定發(fā)生了激烈的爭議。最終通過的民法典中，人格權(quán)編被保留。

在張翔看來，上述工作方式理應(yīng)延續(xù)，未來的每一部法律的制定和修訂，都應(yīng)該有一個專門的合憲性報告，從而把憲法精神貫徹下去。

相比于“前端”的審查，“后端”的審查更容易激起輿論的浪花。所謂“后端”是指全國人大常委會的備案審查工作中的合憲性審查。

公開報道中，收容教育的廢止被認為是全國人大常委會首次回應(yīng)公民的合憲性審查申請。

2018年，在多位學(xué)者、律師的接連呼吁下，全國人大常委會法工委啟動了對收容教育有關(guān)問題的研究。一年后，全國人大常委會決定廢止收容教育制度。2020年4月，國務(wù)院廢止了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，但整個過程中都沒有提及“憲法”，更沒有“不合憲”之類的表述。

張翔在給學(xué)生講課時，把收容教育的廢止稱為“只字不提憲法的合憲性審查”。

“回避”憲法字眼，是過去備案審查工作報告中的一種常態(tài)。張翔注意到，2019年備案審查工作報告中提到，有地方性法規(guī)規(guī)定，交管部門調(diào)查交通事故時可以查閱、復(fù)制當事人通訊記錄。規(guī)定明顯違反憲法第四十條，但報告也未明確指出“不合憲”，只是認為“不符合保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神”。

因而，當2020年度備案審查報告首次提出“與憲法規(guī)定不一致”的說法時，張翔更能感到變化之大，“目前，中國合憲性審查工作呈現(xiàn)出‘小步快跑的局面”。

“有合作，也有分工”

全國人大憲法和法律委員會設(shè)立不久，全國人大常委會法工委也增設(shè)了“憲法室”，與法規(guī)備案審查室共同推進合憲性審查工作。

當時，還有學(xué)者感到困惑，認為憲法室設(shè)在法工委下面，將面臨和法規(guī)備案審查室職能協(xié)調(diào)的難題。

“兩者既有合作，也有分工。”對情況比較了解的王鍇告訴南方周末記者。他任主任的北航備案審查制度研究中心成立于2019年，是首家全國性的專門面向備案審查的研究機構(gòu)，有全國人大常委會法工委、司法部等部門的人員擔任學(xué)術(shù)委員會成員。

“憲法室主要負責(zé)事前、事中審查。”王鍇解釋，比如制定或者修改法律時，他們就會對法律里規(guī)定的內(nèi)容是否合憲作出論證說明。

備案審查室主要負責(zé)事后審查，包括四種方式：第一是依職權(quán)審查，第二是專項審查，第三是依申請審查，第四是移送審查。

前兩種相當于“主動審查”，但由于中國立法主體眾多，立法數(shù)量龐大，僅僅靠主動審查，審查機關(guān)往往力不從心，這就需要被動審查。

依據(jù)立法法，國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢、省級人大常委會可以向全國人大常委會書面提出審查要求，其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織及公民，可以書面提出審查建議。

王鍇的觀察是，國家機關(guān)很少提審查要求，因為它們本身就是有關(guān)文件的制定者，“向自己開炮”有難度，而出于維護部門之間關(guān)系的考慮，也不愿意對其他機關(guān)制定的立法提起審查要求。

相較之下，真正活躍的是公民的審查建議。2020年，全國人大常委會共收到公民、社會組織提出的審查建議5146件，為近4年最多。

其中一起在備案審查工作報告中被作為“合憲、適憲性問題”專門提到。2018年6月，安徽農(nóng)民方詩敏給全國人大常委會法工委寫了一封信，整整7頁A4紙，內(nèi)容和一則司法解釋有關(guān)。

根據(jù)2003年12月最高法出臺的“關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋”，人身損害賠償案件中，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的殘疾賠償金和死亡賠償金標準不一。這一條款被外界解讀為“同命不同價”。

方詩敏覺得，這和憲法確定的平等精神相違背。他在信寄出半年后，收到了全國人大常委會法工委的回函。

法工委收到來信后，先后向最高人民法院、法工委民法室征求意見，最終認為最高法的司法解釋具有合理性，并不違反憲法規(guī)定和民事法律規(guī)定，但是也存在需要研究解決的問題。

后來全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹公開表示，需要研究解決的問題就是：現(xiàn)行司法解釋城鄉(xiāng)二元標準的初衷，符合曾經(jīng)的國情，而隨著城鄉(xiāng)融合推進，它已經(jīng)不再適應(yīng)實際了。

回函雖沒有認定“違憲”，但改變卻緊隨而至。

2019年4月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，明確提出改革人身損害制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民賠償標準。同年9月，最高法授權(quán)各省高級人民法院探索試點。

2021年1月，全國人大常委會法工委主任沈春耀作備案審查工作報告時介紹，法工委將與最高人民法院溝通，適時修改完善人身損害賠償制度。

“不是對抗的”

清華大學(xué)法學(xué)院教授、行政法學(xué)者何海波因工作關(guān)系，常與人大打交道，他發(fā)現(xiàn)，備案審查時，通過內(nèi)部溝通、讓制定文件機關(guān)自行糾正的做法已成為慣例。他本人就經(jīng)歷過這樣的過程。

2018年5月開始實施的《北京市機動車停車條例》規(guī)定，停車人應(yīng)當繳納道路停車費用，如果違反規(guī)定，停車管理部門可催繳并處罰款。

北京市交通委據(jù)此出臺了規(guī)范性文件，多位公民受到了處罰。“據(jù)說有的僅僅因為欠費1元，被罰200元。”何海波認為這一做法和行政處罰法規(guī)定不符，違反了過罰相當原則，而未經(jīng)告知直接處罰，也違反了正當程序原則。

2020年12月，何海波在一次會上見到了梁鷹，當即建議對北京的相關(guān)規(guī)定進行合法性審查，梁鷹當場收下了他的建議書。

備案審查室次日就致電何海波，稱已接到審查處理的批示。很快，建議轉(zhuǎn)到了北京市人大常委會。

不久，北京市人大常委會法制委負責(zé)人致電何海波，與其溝通，并認為北京市的條例沒有問題，但具體執(zhí)法應(yīng)當更有溫度，交通委的文件需要改善。目前，北京市交通委的完善方案已轉(zhuǎn)交到全國人大常委會法工委。

“這是中國特色，強調(diào)內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)機制。”中國政法大學(xué)教授焦洪昌告訴南方周末記者，無論是合憲性審查還是合法性審查，從本質(zhì)上來說都不是對抗的、制衡的。“就是我給你打電話、發(fā)文，你的規(guī)范性文件有問題，你自己修改、審查完了，給我回復(fù)。”在這種溝通中，全國人大常委會無須直接廢止某個規(guī)范性文件或宣布其無效。

事實上，監(jiān)督法賦予了人大常委會撤銷不適當決定的權(quán)力，但在實踐過程中，幾乎很少啟動。

2018年7月，浙江省高院制定的一份司法解釋性質(zhì)文件進入公眾視野。多名學(xué)者聯(lián)名“上書”，認為這份名為《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標準的意見》的文件明顯違反立法法，請求撤銷。

全國人大常委會法工委研究后，回函“叫停”文件。從回函內(nèi)容來看，仍未使用“撤銷”的說法。

盡管問題解決了，但在憲法學(xué)者秦前紅看來，重內(nèi)部溝通，自行清查處理的方式，會讓備案審查制度缺乏應(yīng)有的剛性。

“條塊分割”需打破

2021年2月，公安部戶政管理研究中心發(fā)布了《2020年全國姓名報告》，報告中顯示：截止到2020年12月31日，2020年出生并已經(jīng)到公安機關(guān)登記戶籍的新生兒共1003.5萬，相比2019年減少175.5萬。

低生育率問題再次引發(fā)公眾關(guān)注。實際上，“生育”二字也出現(xiàn)在2020年度備案審查工作報告中，報告要求各地對人口與計劃生育領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進行全面清理。

清理地方“不合時宜”的生育規(guī)定的呼聲，早在2017年就已開始。當年，多名學(xué)者聯(lián)名提出，云南、江西等7個省份關(guān)于計劃生育的新法規(guī)中，有“超生即辭退”的規(guī)定，這違反了勞動法。當年9月，法工委回應(yīng)，要求各地修改。

到2018年末，多個省份完成了地方性法規(guī)修改，取消了“超生即辭退”等過于嚴厲的控制措施。然而，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在省級人大相繼取消上述規(guī)定后，地方政府部門制定的規(guī)范性文件中，仍然延續(xù)“過時”的處罰規(guī)定，并未糾錯。

王鍇認為，這還是與“條塊分割”的備案審查機制有關(guān)。他一直呼吁，要加強各條塊之間的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件錯誤后，共同推動糾錯。

在中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》中，王鍇看到了改變的可能。規(guī)劃指出，要建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制。

“合憲性審查關(guān)鍵還是需要配套的制度規(guī)范。”在張翔看來，2019年底，隨著《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的出臺，原有零散的工作辦法被合并、修改，形成了統(tǒng)一的備案審查工作制度性規(guī)范，接下來，合憲性審查同樣需要盡快制定相關(guān)的審查辦法和程序。

2021年1月20日，沈春耀作報告時還表示，年內(nèi)將探索在合憲性審查中適時解釋憲法。