宅基地改革賦能農民當家做主

南方周末評論員

日前公布的2021年一號文件提出，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。讓宅基地使用權的產權屬性更有效實現，是改革的正確方向，有助增加農民的財富。

現行宅基地制度，宅基地的所有權歸集體所有，農戶有使用權。宅基地只能分配給村集體組織的成員，而且實行一戶一宅，宅基地使用權的交易受到嚴格限制，通常只能轉讓給本集體組織的成員，且在轉讓后，不再分配新的宅基地。這極大壓制了農房價格。

這也導致盡管中國城市化率不斷提高，但農村宅基地面積仍然不斷增長。現在中國農村共有宅基地超過1.7億畝。數量龐大，但是由于交易受到嚴格限制價格受限，又缺乏金融屬性（宅基地和農房很難抵押），大多數農民雖有宅基地使用權和農房產權，但難以獲得財產性收益。而城市中的房產及隨附的土地使用權則可以自由買賣，房屋成為很多城市居民最大的財產，房屋不斷增值大大增加了市民的財富。這成為城鄉財富差距擴大的重要原因之一。

這種宅基地制度不僅限制了農民的財產權益，也存在內在的矛盾。比如，法律規定農民一戶只能擁有一處宅基地，但通過合法繼承等，有可能出現一戶多宅的局面。再如，城里人雖然不能到農村購買宅基地和農房，但可以繼承農房，然而繼承之后對房屋卻只能修繕不能重建，一旦房屋失修坍塌，宅基地使用權也隨之滅失。

近年來，隨著增加農民財產性收入等改革方向的提出，一些地方進行了宅基地制度改革試點，有的允許宅基地向縣內其他村集體的農民轉讓，有的允許以宅基地使用權及其上的農房進行抵押貸款，有些地方甚至允許祖籍本地的“鄉賢”回鄉在宅基地上重建房屋。

2020年底，自然資源部明確，宅基地使用權可以由城鎮戶籍的子女繼承。這與之前只能繼承農房，而根據地隨房走的原則獲得宅基地使用權有所不同。賦予宅基地使用權更完整的權能，應是改革的方向。有關部門已經組織部分地區試點，探索宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等，這些都有望讓農民以宅基地獲得更多的財富。

值得注意的是，宅基地使用權作為一種財產權，就應受到法律保護，不能隨意侵犯。一號文件指出，（鄉村建設）不刮風搞運動；不得違背農民意愿、強迫農民上樓。這針對的是此前曾出現過的一些地方政府熱衷于讓農民上樓現象，背后的一個原因在于城鄉建設用地增減掛鉤制度下，讓農民上樓，收回宅基地復耕，可以變成城市的建設用地指標，變成城市的土地財政來源。一號文件專門對此作出規定，意味著再次強調宅基地有關改革的出發點，是為了農民。