產業扶貧中的基層治理邏輯解讀

■原賀賀

有序的基層治理能夠有效縫合中央權威體制與地方有效治理之間的罅隙。產業扶貧中，基層干部權力運行的內部結構及其所遵循的理性維度恰適于科層理性與關系理性的分析工具。除科層制外，運動式治理也是基層治理的重要工具。關系理性并非全面消解科層理性，關系理性消解科層理性以形式合理為邊界。因此，形式合理優先于關系理性。關系理性消解科層理性會引致結果合理的失敗，亦會引致結果合理的實現。在關系理性內，“規避風險”居首，面向上的價值型關系理性優先于面向下的價值型關系理性，“完成任務”優先于“追求政績”。

一、問題的提出

我國權威體制與有效治理的罅隙，表現為中央統轄權與地方治理權以及中央政策統一性與地方實際情況復雜性兩個方面之間的張力。［1］其根源在于我國行政體制建構和運行的理性化程度不足，其中，基層治理的理性化程度不足問題尤為突出。［2］基層治理對于公共政策至關重要，以至于有學者將政策過程簡化為公共政策執行過程。［3］因此，系統解讀基層治理邏輯的課題亟須進行。產業扶貧的善治是貧困戶穩定脫貧、貧困村穩定出列的重要保障，是全面脫貧與穩定脫貧的引擎；產業扶貧的善治是貧困戶從“脫貧”向“生活富裕”、貧困村從“出列”向“產業興旺”的有效銜接，是連接精準脫貧與鄉村振興的有效載體。因此，產業扶貧是基層治理的重要場域，是系統捕捉基層治理邏輯的可行場域。

產業扶貧的基層治理應然為縣、鄉、村三個主體的協同治理，實然卻充斥著基層治理的異化現象。［4］有研究闡釋了產業扶貧政策實施過程中某一階段的基層治理邏輯。袁明寶研究了產業選擇中基層干部的變通性執行。為完成貧困村出列的考核目標，基層政府短期內“硬上馬”扶貧項目，將本應該用于全鎮的資源全部集中于貧困村，最終導致基層政府完成了貧困村出列任務卻未實現其對貧困戶的承諾。［5］王春光、單麗卿研究了產業扶貧治理中基層干部動員農戶失敗的機制。因政策定位和聚焦不合理，基層干部對農戶動員失敗，最終陷入“小農境地”的困境。［6］許漢澤、李小云研究了扶貧項目對接中基層干部的異化治理。具有高層政治資源的、區位優勢明顯的、有一定產業基礎的和能夠迅速被打造成政績的貧困村，更容易獲得基層政府的項目青睞，最終導致扶貧項目“精英捕獲”的結果。［7］蔣永甫等闡釋了產業扶貧資金投向中基層干部的選擇性異化。基于對資金的安全與管理的考慮，基層干部將扶貧資金入股龍頭企業，導致扶貧資金資本化運作的異化結果。［8］還有研究闡釋了產業扶貧政策實施過程中不同階段的基層治理邏輯。李博、左停的研究表明：在指標分配階段，擁有高層政治資源的村莊均獲得了整村推進項目，導致了項目分配的“精英捕獲”現象；在產業上馬階段，基層政府將項目向短期內能突顯政績的產業傾斜，導致扶貧長效機制難以建立的結果；在選擇產業扶貧實施主體階段，因企業逐利性與扶貧公益性之間的矛盾，導致產業扶貧實施主體“弱勢吸納”的結果；在產業后續管理階段，因項目制的技術治理屬性，導致產業扶貧后續治理失序的結果。［9］楊永偉、陸漢文的研究表明：產業上馬初期，合作社優先將大戶納入合作對象；產業管理期間，合作社優先向種植大戶提供技術支持并為其提供無償的機械服務。［10］賀林波、謝美娟的研究表明：在產業選擇階段，基層治理面臨合理性與緊迫性之間的張力；在產業開發階段，基層治理面臨盈利性與政治性之間的張力；在產業發展階段，基層治理面臨嵌入性與擠出性之間的張力。［11］

然而，現存研究存在不足。第一，現存研究案例呈碎片化，未對基層治理邏輯所遵循的維度及序列進行系統化解構。第二，雖然從現存研究中的案例可推測出關系理性會消解科層理性的結論，但是，關系理性是否完全消解了科層理性，具體消解了科層理性的哪些維度，關系理性消解科層理性是否一定造成結果合理的失敗，當前研究并未予以回答。有鑒于此，本研究建構了科層理性與關系理性的分析工具，以中原地區貧困縣M縣的產業扶貧為場域，通過案例研究解讀基層治理邏輯。值得注意的是，案例本身存在“異質性”的特點，通過案例研究雖然難以實現對“實體性整體”的認知，但卻可以獲得“關系性整體”的知識。［12］現實世界本質上是一種關系性的存在，關系具有本體論意義上的地位。從關系本體論的角度去解構行動者的行為邏輯，將關系視角延伸至具體案例研究中，正是案例研究方法的價值所在，這也正是本研究的訴求。

本研究的問題意識及經驗材料源自筆者及團隊于2018年5月至8月對中部地區M市M縣①的調研。調研主要以訪談形式展開，訪談對象包括M市扶貧辦工作人員、M縣扶貧辦工作人員、鄉鎮工作人員、第一書記、村干部。案例主要涉及M縣的四鎮七村，龍鎮是M市鄉村振興綜合改革試點鎮之一，坑鎮是M市首批（2017年）打造的產業扶貧示范片之一，西鎮是M市第二批（2018年）打造的產業扶貧示范片之一，黃鎮是M市貧困程度最深的鄉鎮之一，七個村分別為龍鎮邊村、龍鎮金村、龍鎮橋村、坑鎮安村、黃鎮長村、黃鎮灣村、西鎮花村。

二、分析工具建構

本研究將基層治理邏輯界定為：鄉鎮干部和村干部在權力運作過程中所呈現的客觀規律。產業扶貧依賴科層制實現組織動員和資源配置，形式合理與結果合理均為產業扶貧政策的價值訴求，因此，科層理性與本研究具有恰適性。由于科層理性的剛性約束有限，以至于中國文化的“關系”屬性映射于基層治理場域衍生出諸多制度外的人情化、關系化的基層治理行為，這些治理行為又包含著優化共在關系或者促進可及利益這兩方面的訴求，因此，關系理性與本研究也具有恰適性。

（一）科層理性分析維度的建構

綜前所述，本研究將科層制治理工具定義為科層理性的第一個維度。科層制治理工具以“效率”為價值導向，以專業分工、等級制度、規章制度、非人格化為內容進行組織建構和組織運行。

2.形式合理與結果合理。韋伯的科層制是建立在“理性”基礎上的分析概念，其本質是形式合理性。在行政學的早期發展中，韋伯的突出貢獻在于放棄了西方學者若干世紀以來的研究路徑，轉向合理主義的價值立場，轉向以類型化比較與發生學因果分析相結合的“理想類型”的方法論。［21］形式合理性，是指純粹從技術上使科層制達到最高完善程度。結果合理性則建立在價值判斷的基礎之上，是對行動的目的和后果作出價值評價的一種主觀合理性。因此，韋伯認為，結果合理性不具有穩定性，資本主義合理性的本質即為形式合理，資本主義所追求的經濟性內核即為形式合理，科層制應然持續“理性”。［22］(P1586)現有研究卻認為，傳統科層制要求公務員按照組織科層理性原則而非公共道德和價值行事，容易引發治理失效問題。［23］例如，街道辦事處僅遵循科層理性，注重行政屬性而忽視社會屬性，將造成街道辦事處的群眾認同合法性以及生存合法性被削弱的結果。［24］又例如，注重物質幫扶而忽視精神幫扶的貧困治理方式，僅僅實現了科層理性對形式合理的要求，卻未實現科層理性對貧困戶精神脫貧這一結果合理的要求。［25］因此，科層制應融入價值判斷，既要實現形式合理亦要實現結果合理。

綜前所述，科層制的運行結果包括形式合理和結果合理兩個分析維度。形式合理是指基層治理嚴格遵從可量化的、可檢測的剛性約束，確保程序正義；結果合理是指基層治理應以公共價值為導向，貫徹落實政策精神，切實實現政策目標，實現國家政治意志，促進社會公平，確保治理結果正義。為確保基層治理的穩定性和可預見性，本研究將形式合理視為結果合理的必要不充分前提，僅將同時符合形式合理和結果合理的治理結果視為基層治理實現了科層理性。值得注意的是，科層理性是行政體制的“烏托邦”，是行政體制改革的極限終點。因而，其可用于檢視現行行政體制的瑕疵，在這一點上，科層理性提供了一個有益的分析起點而非分析的終點。［26］

（二）關系理性分析維度的建構

1.中國文化的“關系”屬性及其對基層治理場域的映射。我國早期的經典著作《老子》《周易》，以“道”闡釋中國文化的“關系”屬性。［27］（P46）［28］（P370）韋伯視中國文化的“關系”屬性為“特殊主義”［29］，帕森斯視中國文化的“關系”屬性為“私”［30］（P97），這與費孝通的“差序格局”觀點一致。［31］（P25）中國文化的“關系”屬性，決定了社會關系是一切社會生活的意義所在，是一切社群活動的紐帶，是社會結構的決定性因素，是社會知識的核心和根本。［32］在中國文化中，“關系”而非個體將成為中國社會關系的基本分析單位，個體必須被置于關系網絡中方可被全面理解，甚至可以說，“關系”是解決社會治理問題的根本路徑。［33］

中國文化的“關系”屬性對基層治理的映射。戴慕珍揭示了人民公社時期基層干部與上級領導、基層干部與民眾之間“關系”的本質，解構了“關系”影響國家政策執行和政策結果的發生機制,認為這些制度外行為嚴重影響著國家政策走向和公共資源分配格局。［34］Walder從制度性依附結構和工廠的制度文化兩方面，解構了新中國成立初期城市單位中“關系”的本質。制度性依附結構是指工人依附于企業以實現經濟訴求，工人依附于黨政領導以實現政治訴求，工人依附于車間領導以實現社會關系的訴求；工廠的制度文化包括領導和下屬的關系、工人之間的關系，其本質是上下間施恩回報的關系網絡。［35］基層治理的“關系”屬性正式引起學界的普遍關注，是以1966年“文革”運動引起的“庇護主義”為起點的。當時，中國的科層制被政治策略的調整所侵蝕，科層制的松動催生了人們在既有體制中尋求信任的“關系”。最終，“庇護主義”催生了“制度性的特殊主義”。［36］（P667-699）當前，中國文化的“關系”屬性映射于基層治理領域并形成了一系列基層治理“關系”屬性的不同表述：“半正式的基層行政”［37］“非正式運作”［38］“逆科層化”［39］“反科層治理”［40］“非自主性理政”［41］，等等。

2.關系理性的基本內涵。綜前所述，本研究將關系理性界定為：中國文化的“關系”屬性映射于基層治理場域而引發的制度外關系化的、人情化的行為依據。韋伯把社會行動分為四類：工具理性式、價值理性式、情緒式、傳統式。［29］（P51）理性行為是本研究的前提，因此，情緒式行為不在本研究范疇內。傳統式行為是指通過根深蒂固的習慣所促成的行動，它接近布迪厄對“慣習”的定義，即行動者以往結構性的實踐活動長期積累內化為意識，使行動者產生的“合乎理性”的常識性行為。［42］（P69）“由于和習慣的聯系，行為可以在不同程度上被有意識地加以維持。此時，傳統式行為接近于價值理性式行為”［29］（P52），故可將“慣習”納入價值理性范疇。綜上，基層治理可分為價值理性式行為和工具理性式行為。據此，關系理性可分解為價值型關系理性和工具型關系理性，且“慣習”屬于價值型關系理性范疇。

價值型關系理性的基本內涵。現有研究認為，關系理性堅持明確的關系價值及實現手段，人們遵從關系理性旨在創造最優共在關系并改善自己所處的共在關系結構［43］，因此，本研究將價值型關系理性定義為：基層在治理場域中長期形成的被其所在社會關系網絡所認同的“慣性”的、常識性的行為依據，以及在“關系”屬性的行政文化浸染下形成的以優化共在關系為目標的行為依據。“慣習”為價值型關系理性的第一個維度，本研究將其定義為：基層在治理場域中長期形成的被社會關系網絡所認同的常識性的行為依據。根據基層治理所要建構的共在關系的面向，價值型關系理性又可繼續分解為面向上的價值型關系理性和面向下的價值型關系理性。面向上的價值型關系理性為價值型關系理性的第二個維度，本研究將其定義為：在政治關系網絡中，地位較低者以建構與地位較高者間的關系為目標的行為依據；面向下的價值型關系理性為價值型關系理性的第三個維度，本研究將其定義為：在政治關系網絡中，地位較高者以維護與地位較低者間的關系為目標的行為依據。價值型關系理性通過主動地建構最優共在關系，既實現了對系統內既有價值理念的維護，保證了既有系統的整體性，獲得系統的認可，又改善自己的關系處境，促進了可及利益的最大化。［44］

工具型關系理性的基本內涵。當前研究認為，關系理性在既定的關系框架內界定利益并確定實現方式，人們遵從關系理性旨在實現共在關系框架中可及利益的最大化。［43］因此，本研究將工具型關系理性定義為：基層將政治關系和國家資源工具化以實現個體可及利益最大化的行為依據。結合學界現存研究，可將工具型關系理性分解為“規避風險”“完成任務”和“政績”三個維度。本研究將“規避風險”定義為：規避因未遵守程序、未完成任務、項目失敗、治理失序而引發的上級問責以及最大收益失敗后保底收益也同時落空的風險。本研究將“完成任務”定義為：達到上級政府要求任務量的最低標準。本研究將“政績”定義為：當治理結果可量化時，做出比競爭者更優的成績；當治理結果難以量化時，做出特色的、亮點的工作。工具型關系理性與價值型關系理性的區別在于，價值型關系理性通過優化共在關系從而間接實現可及利益最大化，工具型關系理性則直指可及利益最大化。

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綜前所述，基層治理邏輯可分為科層理性和關系理性兩個維度，科層理性包括科層制治理工具、形式合理、結果合理三個維度，關系理性可分解為價值型關系理性和工具型關系理性，價值型關系理性又包括“慣習”、面向上的價值型關系理性和面向下的價值型關系理性三個維度，工具型關系理性則包括“規避風險”“完成任務”和“政績”三個維度。綜上可知，基層治理邏輯的分析工具如圖1所示。

圖1 基層治理邏輯的分析工具圖

三、科層理性制約下的產業扶貧

產業扶貧的基層治理既要依賴于科層制，同時也受到專業分工、等級制度、規章制度、非人格化的規制。M市通過系列政策在產業實施主體、產業主導項目、利益聯結機制三個方面，實現了對產業扶貧基層治理的形式規制。但是，政策文件不可能預測到政策執行過程中的所有情況，科層理性難以完全規制關系理性，這就為關系理性留出了空間，導致產業扶貧基層治理結果合理的實現受制于關系理性的運作結果。

（一）產業實施主體的規制

一是準入門檻規制。2017年3月，《M市農業現代化“十三五”規劃》要求：貧困村扶貧產業實施主體須為縣級以上的農業龍頭企業或合作社。二是績效考核規制。2017年5月，《M市貧困村產業扶貧績效評價辦法》對貧困村扶貧產業提出要求：新型產業扶貧主體的戶數大于等于3家，取得1個以上無公害、綠色或者有機農產品認證，主打扶貧產業基地不得低于200畝、帶動貧困戶不得低于30戶。

（二）產業主導項目的規制

一是產業發展規劃規制。2017年10月，《M市農業“三個三”工程實施方案》要求：要大力推進農業“三個三”工程（品種、品質、品牌），打造山田雞、柑橘、茶葉三大主導產業。二是主導項目選擇規制。2018年5月，《M市關于推進鄉村振興戰略的實施意見》要求：各縣（區）因地制宜制定特色產業的發展規劃和實施方案，貧困村形成1個以上穩定的扶貧產業，確保“一村一品”。

（三）利益聯結機制的規制

一是政策目標引導。2017年9月，《M市關于做好申報創建扶貧改革示范鎮示范村的通知》要求：以造血式扶貧為主、以脫貧長效機制建設為抓手，建立穩定脫貧長效機制。2018年5月，《M市關于推進鄉村振興戰略的實施意見》要求：注重幫扶的長期效果，要合理確定脫貧時序，把開發式扶貧作為脫貧基本途徑，建立穩定脫貧和防范返貧的長效機制，增加財產性收入。二是參與方式約束。2018年10月，《M市農業產業脫貧攻堅三年行動實施方案（2018—2020年）》對貧困戶參與方式提出要求：對于無勞動能力的貧困戶，整合扶貧資金入股龍頭企業，使其每年固定獲取資產收益分紅；對于有勞動能力的貧困戶，至少參與1個扶貧產業，使其獲得勞動報酬，通過產業扶貧的方式增加貧困戶收益②；對于有種養殖意愿的貧困戶，可通過承包、領種等方式深度參與扶貧產業。

四、關系理性導向下的產業扶貧

科層理性規制的有限性為基層治理的關系理性留下空間。在價值型關系理性的導向下，產業扶貧的基層治理遵從“慣習”、面向上的價值型關系理性和面向下的價值型關系理性三個維度。在工具型關系理性的導向下，產業扶貧的基層治理遵從“規避風險”“完成任務”和“政績”三個維度。

（一）價值型關系理性導向下的產業扶貧

1.“慣習”導向下的產業扶貧。龍鎮在“慣習”導向下發展老產業。2016年3月，M市扶貧辦結合本市的種養殖歷史，制定了《農業“三個三工程”實施方案》。部署要求，以打造帶動貧困戶穩定增收的扶貧產業為主線，推進“三個三工程”，即以“品種、品質、品牌”為理念，著力打造山田雞、柑橘、茶葉三大主導產業，爭取通過5年的時間，山田雞出欄達到2億只，柑橘種植面積達到100萬畝，茶葉種植面積達到100萬畝。龍鎮為M縣下轄鄉鎮，有6個省定貧困村，是M市直機關工委的掛扶鎮，是M市鄉村振興綜合改革試點鎮之一。柑橘和山田雞為龍鎮的兩大支柱產業。然而，2015年以來，柑橘黃龍病肆虐，三分之二的沙糖橘患病致死。在黃龍病被徹底解決之前，龍鎮作出優先打造山田雞產業的規劃，在“慣習”導向下對山田雞老產業作出如下支持：

整合土地以推進產業園落地。按照M市扶貧辦要求，選擇區位優勢明顯且地理位置相鄰的4個村，連片重點打造山田雞示范農業園。其中，偏南的2個村規劃為種苗主產區，重點發展山田雞養殖，旨在提升種雞飼養水平和苗種雞供應能力，偏北的2個村規劃為肉雞主產區，重點發展肉雞養殖，旨在提升規模化、規范化養殖水平。

整合資金以推進產業園進程。一是設立“山田雞產業創新發展”專項扶持資金。對從中央、省、M市爭取的300萬產業扶持資金進行整合，用于扶持山田雞良種繁育體系建設、扶持標準化養殖基地改造建設、規模養殖場（戶）獎勵及養殖技術培訓。二是設立“山田雞品牌推廣”專項扶持資金。龍鎮從縣里爭取到100萬的專項資金，用于支持園區內企業申報“無公害、綠色、有機”農產品認證以及品牌產品、著名商標、農產品地理標志認證等。

2.面向上的價值型關系理性導向下的產業扶貧。坑鎮在“面向上的價值型關系理性”導向下打造示范片。基于點輻射效應局限性的考慮，2017年9月，省里出臺《關于開展產業扶貧示范片申報工作的通知》，要求集中力量重點打造產業扶貧示范片，通過以片帶面撬動產業扶貧的減貧效益，即各縣（區）要以“文化、生態、旅游”為主體，根據自然資源稟賦擇優選取若干個連片省定貧困村，連片打造涵蓋生態農業、休閑旅游、田園居住等復合功能于一體的產業扶貧示范片。為貫徹落實省扶貧辦的政策，M市決定根據各縣（區）的基礎條件梯度打造示范片。坑鎮為M縣下轄鄉鎮，有9個省定貧困村，是市旅游局和市檔案館的掛扶鎮，是M市首批（2017年）打造的產業扶貧示范片之一。在面向上的價值型關系理性導向下，坑鎮主要從兩方面支持上級的示范片建設工作。一是以財政投入支持基礎設施建設。自示范片成立以來，坑鎮政府積極地向上申請項目，截至2018年4月，坑鎮政府已累計爭取1200萬元的項目并全部投入示范片，基本完成對示范片公共服務的基礎性改造。二是以項目傾斜推進園區進程。示范片有安村、葵村、楓村、布村、陂村5個省定貧困村。安村是省文化和旅游廳掛扶的貧困村，經幫扶單位三年多的幫扶，已被打造成為市級旅游特色村莊，基礎設施已相當完備。因此，坑鎮政府將葵村、楓村申報為省級美麗鄉村示范村，將布村、陂村申報為省級社會主義新農村示范村，以項目傾斜推動園區的整體進程。

3.面向下的價值型關系理性導向下的產業扶貧。坑鎮在“面向下的價值型關系理性”導向下選擇示范片總部。坑鎮政府選擇安村作為示范片區總部，除安村位于示范片的中間位置這一區位優勢外，還有如下考慮：一是安村村干部工作積極性高。安村由省文化和旅游廳幫扶，在幫扶單位支持下，邀請專家制訂了特色鄉村旅游規劃，并舉辦了多次鄉村旅游宣傳推介活動。當前，安村整合閑置土地近250畝，打造成集生態農業、休閑旅游、觀光采摘、農耕體驗、親子樂園、科普教育等功能的鄉村旅游小綜合體。二是安村對鄉鎮工作的配合度高。截至2018年5月，安村下轄的14個村民組全部完成村民理事會和黨支部的建立，是對鄉鎮工作落實最徹底的村莊。支部建在村民組上，有利于土地整合工作的推動，也利于示范片以及鄉鎮各項工作的落地。三是安村村支書與坑鎮鄉鎮領導班子相熟。安村村支書為返鄉創業大學生，自上任以來，積極為村莊爭取各類項目支持及政策優惠。

（二）工具型關系理性導向下的產業扶貧

1.“規避風險”導向下的產業扶貧。西鎮在“規避風險”導向下審核項目和管理資金。西鎮為M縣下轄鄉鎮之一，有10個省定貧困村，是市殘聯和市郵政管理局的掛扶鎮，是M市第二批（2018年）打造的產業扶貧示范片之一。一是西鎮在“規避風險”導向下審核項目。2015年M市的第一書記全部入駐貧困村后，準備因地制宜發展扶貧產業，其時，省市兩級均未出臺具體的扶貧產業審批辦法。2016年3月，M市正式出臺《M市產業扶貧項目審批流程》。在政策約束下，截至2017年底，M市扶貧資金的使用量不足35%。政策規范了扶貧項目的審批程序，同時強化了基層治理的“規避風險”訴求。2015年，項目審批細則未成型，西鎮持“可行就批”的項目審批態度，風險共擔模式的產業均通過了審批。2016年，項目審批細則公布后，西鎮持“規避風險”的項目審批態度，風險共擔模式均未通過鄉鎮審批，僅資產收益固定分紅模式通過了鄉鎮審批。二是西鎮在“規避風險”導向下管理資金。西鎮的韭菜產業為主導產業，為降低扶貧資金使用風險，西鎮統籌每戶5000元的省扶貧資金全部投入韭菜產業，貧困戶按照每年10%的比例領取固定分紅。

2.“完成任務”導向下的產業扶貧。龍鎮在“完成任務”導向下安排扶貧項目。按照省里的規劃，全省2018年要實現預脫貧。為確保完成省里的任務，龍鎮2016年完成了2個基礎較好貧困村的整村推進，2017年完成了3個中等貧困村的整村推進，截至2017年底，橋村為龍鎮唯一尚未出列的貧困村。橋村為龍鎮的第一大村，除產業扶貧和貧困戶脫貧這一村莊共性的壓力外，該村的道路硬化、飲水安全、主干道亮化等任務明顯重于其他村莊。因此，在“完成任務”導向下，龍鎮將基建項目優先向橋村傾斜，以此確保橋村順利出列，并進一步實現鄉鎮的政績訴求。例如，龍鎮為橋村爭取到足夠的道路硬化款，以至于項目資金量遠超實際需求，考慮到項目資金專向性的硬約束以及項目資金結余對后期項目申請的消極影響，橋村村干部把戶道修至幾棟廢棄房前。

3.“政績”導向下的產業扶貧。黃鎮在“政績”導向下打造產業扶貧特色村。黃鎮為M縣下轄鄉鎮之一，有11個省定貧困村，是市國資委和市法制局的掛扶鎮，是M市貧困程度最深的鄉鎮之一。灣村為黃鎮下轄貧困村之一，由3個自然村合并而成，原3個自然村的村民素來不睦且上訪現象嚴重，灣村的村莊治理嚴重失序。為規避灣村的治理風險，2014年黃鎮將灣村納入貧困村序列，并將全縣僅有的2個省級扶貧工作隊中的省經濟學院工作隊爭取至灣村。自工作隊駐村以來，駐村干部協同村支書組織村干部及村民代表外出考察項目，并整合省級扶貧資金和單位幫扶資金發展產業。截至2017年10月，灣村已形成水蛭和驢子兩大支柱產業。在駐村干部的協同治理下，原3個自然村村民的關系逐步融洽，上訪等事件不斷減少，村支書的威信不斷增加，灣村逐步走向善治。2014年，黃鎮原本在“規避風險”導向下將灣村納入貧困村并將省工作隊爭取至灣村。在“政績”導向下，2018年黃鎮進一步將其申報為深度貧困村，將省統籌撥付的600萬資金全部用于扶貧產業，將縣配套的100萬資金用于黨群服務中心的建設。通過資源的不斷整合，灣村現已成為擁有四大支柱產業的小產業園，并依托芽菜的觀光功能和采摘園的休閑功能被打造成集農產品商業街、生態采摘、生態居住體驗為一體的農旅特色村。

五、研究結論

（一）運動式治理也是重要的治理工具

科層制并非產業扶貧的唯一治理工具，運動式治理也是產業扶貧的重要治理工具。在產業扶貧場域中，運動式治理主要表現為運動式的組織動員、運動式的項目治理、運動式的考核方式三個方面。一是運動式的組織動員。例如，為推進產業扶貧示范片的進程，坑鎮組成了以黨委書記為首的工作小組；又如，為確保貧困村如期出列，省交通廳派遣13支隊伍入駐貧困村。運動式組織動員具有臨時性，扶貧工作領導小組、駐村干部、第一書記等，均來自于科層體制的臨時調配，其人事關系保留在原單位，待脫貧攻堅任務完成后，所有人員回歸原單位。二是運動式的項目治理。運動式項目治理是指國家打破科層制的束縛整合各類資金，以扶貧項目的方式注入貧困村產業扶貧場域。例如，各幫扶單位直接將扶貧資金與幫扶對象對接。運動式項目治理具有非常規性，在常規的項目治理中，項目申報需由村向鄉鎮提交申請、鄉鎮向項目歸口單位提交申請的方式逐級申報，在運動型項目治理中，貧困村可直接向幫扶單位申請資金或項目扶持。三是運動式的考核方式。例如，國家要求2020年全面脫貧，省里要求2018年完成預脫貧；又如，龍鎮不僅要應對縣政府的考核，還要應對各級扶貧辦的考核。運動式的考核方式具有非常規性，脫貧攻堅期間，國家對扶貧干部的獎勵和問責均表現出非常規力度，未完成任務的扶貧干部將受到嚴懲，政績突出的扶貧干部將被厚獎。

（二）基層治理遵從形式合理

當前，學界對關系理性與科層理性關系的認知存在偏差，關系理性并非全面消解科層理性，關系理性消解科層理性以形式合理為行動邊界，關系理性僅在治理工具和結果合理兩個維度消解科層理性，即科層理性之形式合理優先于關系理性。一是形式合理優先于“慣習”。龍鎮在“慣習”導向下支持山田雞產業，須以遵從土地整合政策、項目審批流程、財政資金使用規范為前提。由此可證，形式合理優先于“慣習”。二是形式合理優先于面向上的價值型關系理性。在面向上的價值型關系理性導向下，花村將百畝蔬菜基地置換成韭菜基地，以服從西鎮的產業規劃。但是，花村產業置換的前提是，韭菜產業需滿足能夠帶動30戶以上貧困戶脫貧的剛性約束。由此可證，形式合理優先于面向上的價值型關系理性。三是形式合理優先于面向下的價值型關系理性。在面向下的價值型關系理性導向下，安村第一書記將番薯基地承包給朋友的企業。同理，該企業須是縣級以上龍頭企業，且需滿足《M市精準脫貧開發項目審批和資金撥付管理辦法》的規定方可承接此產業。由此可證，形式合理優先于面向下的價值型關系理性。四是形式合理優先于“規避風險”。前已述及，西鎮為降低風險而僅審批通過資產收益固定分紅型的產業，須以政策對土地整合、項目審批、資金使用的硬約束為前提。五是形式合理優先于“完成任務”。在“完成任務”導向下，龍鎮將基建項目向長村傾斜，但是，不論時間約束多強，項目運作需滿足項目制的剛性約束。由此可證，形式合理優先于“完成任務”。六是形式合理優先于“政績”。例如，西鎮為打造產業扶貧示范片而將花村的百畝蔬菜基地置換為韭菜基地，必須滿足政策對貧困村置換產業的程序約束，即必須經村干部及村民代表大會表決通過，花村方可進行產業置換。由此可證，形式合理優先于“政績”。

（三）關系理性消解科層理性不一定引致結果合理失敗

關系理性消解科層理性會引致結果合理失敗。一是扶貧資源異化為政治資本。在“慣習”導向下，龍鎮和邊村支持老產業，將扶貧資源異化為獲得組織認可的資本；在面向上的價值型關系理性的導向下，坑鎮、花村支持產業扶貧示范片，將扶貧資源異化為與政治關系網絡內地位較高者建構關系的資本；在“政績”導向下，黃鎮、金村選擇條件優異者打造產業，將扶貧資源異化為獲取優異政治考核成績的資本。二是扶貧資源異化為行政激勵或私人資源。在面向下的價值型關系理性導向下，坑鎮、安村選擇有利于忠誠度高、工作積極性高、私交關系好的對象發展產業，將扶貧資源異化為行政激勵或私人資源。三是脫貧成效難以長效化。在“規避風險”導向下，西鎮僅審核通過資產收益固定分紅模式的項目，此做法易滋生貧困戶的“等靠要”思想和催生“懶戶”現象；金村發展多種產業以避免全軍潰敗，這種不以實際需求而以規避風險為目的的項目導向將導致產業扶貧的減貧效果大打折扣。

值得注意的是，關系理性消解科層理性也可能會促成結果合理實現。例如，在貧困村識別階段，黃鎮為規避灣村的治理風險而將其納入貧困村，“規避風險”訴求消解了科層理性，但是，在貧困村產業扶貧階段，灣村在駐村工作隊的協助下實現了善治。隨后，黃鎮在“政績”導向下進一步將其打造成為農旅特色村。從貧困村識別階段到貧困村產業扶貧階段，灣村從治理失序走向治理有序。由此可見，關系理性消解科層理性還有可能引致結果合理實現。

（四）關系理性內的邏輯序列

1.“規避風險”居首。“規避風險”優先于關系理性中的其他維度。一是“規避風險”優先于“慣習”。前已述及，M市出臺了《農業“三個三工程”實施方案》，要求各縣（區）著力打造山田雞、柑橘、茶葉三大主導產業。在柑橘黃龍病尚未解決的情形下，龍鎮在“規避風險”導向下僅打造了山田雞產業而擱置了柑橘產業。二是“規避風險”優先于面向上的價值型關系理性。在面向上的價值型關系理性導向下，花村將百畝蔬菜基地置換成韭菜產業基地。但是，產業置換的前提是，企業必須按扶貧資金10%的保底分紅確保貧困戶的收益。三是“規避風險”優先于面向下的價值型關系理性。前已述及，在面向下的價值型關系理性導向下，坑鎮選擇在安村建總部，安村選擇朋友公司承接番薯產業，但是，其前提條件為，當地必須有連片的可整合的土地確保產業落地，同時村莊治理秩序較好確保產業可“規避風險”。四是“規避風險”優先于“政績”。例如，金村完成鷹嘴桃試種后，才確定了重點打造鷹嘴桃產業的產業規劃。五是“規避風險”優先于“完成任務”。例如，為完成貧困村如期出列的任務，在《M市精準脫貧開發項目審批和資金撥付管理辦法》出臺前，西鎮通過集體表決的方式審批項目以規避風險。

2.面向上的價值型關系理性優先于面向下的價值型關系理性。M市將坑鎮確定為首批產業扶貧示范片基地之一后，在面向上的價值型關系理性導向下，坑鎮將項目向園區傾斜。在此前提下，葵村、楓村獲得省美麗鄉村示范村的指標，布村、陂村獲得省社會主義新農村示范村的指標，即坑鎮在建構與市扶貧辦關系的訴求下，才得以照顧下轄貧困村的利益。另外，花村在深諳百畝蔬菜的扶貧效益優于韭菜產業的情況下，選擇犧牲貧困戶的利益，通過置換產業以支持鄉鎮的產業規劃。上述證據均可證明，面向上的價值型關系理性優先于面向下的價值型關系理性。

3.“完成任務”優先于“政績”。例如，黃鎮將基建項目向第一大村橋村傾斜，欲通過完成第一大村的基礎設施建設而實現其順利出列，并提升全鎮基礎設施建設的完成率，最終實現黃鎮的政績訴求。可見，完成任務是實現政績的前提，“完成任務”優先于“政績”。再如，按照長村幫扶單位的原幫扶規劃，應先成立合作社代種鷹嘴桃，待市場銷路穩定、種植技術成熟、產業發展成型后，再將鷹嘴桃產業交由貧困戶管理。如此，鷹嘴桃產業可成為貧困戶的長效脫貧渠道和長村的產業扶貧亮點。但是，該計劃不能按時完成長村如期出列以及貧困戶梯度脫貧的任務，最后，長村將鷹嘴桃產業調整為金融扶貧模式。由此可證，“政績”需為“完成任務”讓道。

注釋：

①按照學術慣例，本文使用的所有地名均做匿名化處理。

②根據《M市貧困村出列績效考核辦法》的規定，產業扶貧的績效考核包括資產收益扶貧和產業扶貧兩項指標，有勞動力的貧困戶參與勞動是貧困村產業扶貧考核的必要條件之一。