紐約地鐵財務困境及對中國軌道交通可持續發展的啟示

劉曉冬 ，代 力，周國華 ，周芳汀

（1. 中南大學運輸工程學院，長沙 410075；2. 國家鐵路局科技與法制司綜合技術處，北京 100891；3. 西南交通大學交通運輸與物流學院，成都 610031；4. 西南交通大學經濟管理學院，成都 610031；5. 西南交通大學鐵路行業中外人文交流研究院，成都 610031）

1 紐約地鐵的發展及現狀

紐約是世界上最發達的城市之一，也是世界上人口最多的城市之一，由于龐大的常駐人口和流動人口，使得紐約承受巨大的交通壓力。

自20世紀80年代，起紐約開始強調各種運輸方式的協調發展與無縫接駁[1]，經過多年的發展建立起包含公交、地鐵以及鐵路的綜合公共交通網絡，為紐約市民提供便捷、經濟的運輸服務，同時有效緩解了城市擁堵、環境惡化等問題，為城市發展提供強有力的基礎支撐。依托發達便捷的公共交通運輸網絡，紐約市每年可減少超過1500萬t污染物排放[2]，使得紐約成為美國碳效率最高的城市。但由于財務上的巨額虧損、老舊的設施設備難以更新，愈來愈差的運輸服務亦使得近年來紐約地鐵面臨巨大的挑戰。

針對紐約地鐵運營的經濟性問題，現有研究大多僅提出紐約地鐵面臨的挑戰及問題，少數研究從票制票價、外部競爭加劇、城市土地利用[3-5]等單一方面對紐約地鐵面臨的困境進行剖析。

然而紐約市地鐵運營所面臨的困境并非單一因素造成，本文基于已有學者的研究成果，參考紐約市地鐵規劃、建設、運營相關的文獻，收集整理紐約大都會運輸署(MTA)年度財務數據，分析紐約地鐵所面臨的設施設備老舊、運輸服務質量差以及巨額修繕資金難以籌措等主要問題間的內部關系，基于政府補貼及運營經濟性兩大維度，從發展初期的定位、委托代理關系下目標不一致、日常運營收益滯漲、溢價回收不足等方面對其面臨的困境原因進行解析。

2 紐約地鐵困境

已有百年歷史的紐約地鐵目前主要面臨設施設備老舊、運輸服務質量差、巨額修繕資金難以籌措等 3大問題。

2.1 設施設備老舊

紐約地鐵至今仍舊使用 1904年初建成的運營系統，列車運行主要依靠手動控制，在1995年威廉斯堡大橋撞車事故發生后，為保證安全性對信號系統進行的修改導致列車延誤頻發[6]。在進入站臺時，老舊的進出閘機使得乘客需多次刷卡才能夠進入，顯著降低了進出站效率；安檢設備的缺失導致乘客逃票現象頻發，進一步惡化地鐵運營經濟性。由于站內缺少護欄等必要的安全措施，2016年美國紐約地鐵共發生168次意外事件，造成48人喪生[7]。

2.2 運輸服務質量差

紐約地鐵運營組織靈活，線網規劃的前瞻性使得紐約地鐵實現了快慢車組合開行及24 h不間斷運營[8]，但糟糕的乘坐體驗及頻繁延誤使得其難以為乘客提供高質量的運輸服務：由于年久失修且未在地鐵內禁食，紐約地鐵站內隨處可見各種垃圾，鼠患成災，且少有清潔人員及時清理，衛生安全狀況極差[7]；同時近年來紐約地鐵延誤事故頻發，每月發生超過7萬次延誤事故，運行準點率僅 65%左右[3]。低質量運輸服務使得紐約市地鐵客流近年來呈現下降的趨勢，難以提供穩定增長的票務收入。

2.3 巨額修繕資金難以籌措

隨著地鐵運營時間及里程的增加，除日常運營常規支出外，地鐵架大修、設施設備更新維護將帶來巨大的資金需求。紐約地鐵在發展過程中存在折舊計提不合理的問題，初期未充分考慮后續維護更新資金需求，疊加自身運營經濟性不佳、兩級政府在資金劃撥上互相推諉，導致運營期間投資不足、保養延遲及現代化延遲。大都會運輸署表示，在經歷了數十年的資金不足和疏于管理的情況后，紐約地鐵在未來十年需投資超400億美元進行全面整修以緩解當前困境，否則將陷入“死亡漩渦”[9]。而依據MTA發布的2019～2022年預算報告，紐約地鐵將在 2020、2021、2022這3年分別面臨高達5.1億、8.16億、9.91億美元赤字的窘境。

通過分析紐約地鐵目前面臨的3大主要問題可以發現，由于巨額設施設備維護更新所需的資金難以籌措，紐約地鐵至今仍使用著老舊的信號系統、低效的進出閘機，面臨著安檢設備以及護欄的缺失以及頻發的車輛故障，老舊的運營設施設備難以為乘客提供高效、安全、穩定的運輸服務，低質量的運輸服務又反過來對資金的籌措、運營的效率以及經濟性產生消極的影響。從分析結果可知，面臨的3大問題中巨額資金的籌措困難已成紐約地鐵陷入困境的關鍵原因，而設施設備老舊、以及低質量的運輸服務為問題表象。紐約地鐵運營困境內部關系如圖1所示。

圖1 紐約地鐵運營困境內部關系Figure 1 Internal relations of the New York subway operation dilemma

3 紐約地鐵發展模式缺陷

對于紐約地鐵目前陷入發展困境的關鍵原因——巨額資金籌措困難，理論上可從增加政府補貼以及增強自身運營經濟性來解決。政府補貼方面由于地鐵發展初期紐約市政府未能充分認識軌道交通準公益性屬性，將軌道交通定位為競爭性商業，難以發揮政府補貼在可持續發展中的關鍵作用，同時在發展過程中形成的市—州兩級政府委托代理關系下，不一致的目標導致難以達成統一的資金劃撥方案。

運營經濟性方面，源于主營票務收入增長疲軟以及僅通過稅收的手段進行溢價回收，忽視了多元開發這一隨地鐵運營業務開展便能夠帶來穩定現金流的溢價回收手段，致使每年僅能依靠政府財政的撥款勉強維持基本運營，其發展模式缺陷如圖2所示。

圖2 紐約地鐵發展模式缺陷Figure 2 Defects in the New York subway development model

3.1 政府補貼制度不健全

紐約地鐵運營管理權歷經社會資本進入，紐約市政府進入及社會資本退出，及移交紐約州政府3個主要階段(見圖3)。地鐵發展初期，私營地鐵公司建設的IRT系統及BRT系統有效解決了城市擁堵及部分地區過度集中開發的問題，引導人口向未開發的區域轉移，滿足城市發展需求的同時，依靠巨大客流基礎為投資者帶來豐厚的收益，伴隨地鐵網絡化運營及規模效應的凸顯，1930年客運量達到20.46億人次。

圖3 紐約地鐵運營管理權階段劃分Figure 3 Stage division of the New York subway operation management rights

3.1.1 發展初期定位錯誤

紐約地鐵在發展初期引入社會資本，通過政府負責基礎設施投融資、社會資本負責軌道交通建設運營實現政企合作。由于將軌道交通運營定位為競爭性商業而非公共事業，在票價管制及通貨膨脹背景下，運營虧損被歸結為私營公司的無效率，而政府補貼則被視為私營公司非法攫取公共利益[5]。為防止私營地鐵公司通過特許經營權壟斷公共交通運營，導致降低服務質量及運輸效率，紐約市政府成立獨立的IND系統(INDependent Subway)并交由紐約市交通局運營。由于受到公路競爭沖擊導致客流分流，及受到政府管制的低票價政策使得地鐵運營經濟性大幅下降，私營鐵路相繼申請破產保護，社會資本逐步退出，紐約市政府將原有3大系統統一納入市交通局運營管理，然而伴隨客運量減少及設施設備維修的資金需求增大，財務虧損逐年增大。該階段地鐵運營依舊以自負盈虧、市場競爭為原則，直到MTA成立后紐約市政府才將軌道交通運營定位為準公益性的公共服務項目，正式給予財政補貼[5]。初期定位錯誤導致社會資本的相繼退出，同時難以發揮政府補貼在可持續發展中的重要作用。

3.1.2 多層級政府權責劃分不明

由于大舉發債開展市政工程建設及美國石油危機的影響，稅收已難以覆蓋政府債務，紐約市政府信用評級直線下降。為避免政府財政完全崩潰且需維持紐約地鐵正常運營，紐約州政府計劃利用 MTA管理的州內鐵路、公路、橋梁等基礎設施收入補貼地鐵系統支出，于1968年正式將紐約市地鐵系統移交給MTA負責[5]。紐約市政府作為委托人在自身財政出現問題的情況下，將地鐵實際控制權轉移給擁有更多交通收入來源的州政府以解決地鐵所需巨額補貼，運營管理權的移交使得紐約州政府成為紐約地鐵的實際掌控者，而紐約市政府則是紐約地鐵的實際使用者及享受者，兩者關系可看作委托—代理的博弈關系。

然而由于州政府及市政府政治目標、經濟目標的不一致，使得兩方在針對紐約地鐵更新改造巨大資金缺口的承擔比例問題上矛盾不斷。州政府認為地鐵網絡全部位于紐約市范圍內，紐約市政府作為地鐵的實際受益者應當承擔更大比例的資金投入；而紐約市政府則認為包括地鐵運營票務收入在內，市政府每年向MTA支付超過100億美元，占運營支出70%以上，州政府作為實際掌控者應當承擔設施設備更新的額外投資[10]。相比一級政府出資，兩級政府財力更強，然而由于未能嚴格落實出資主體責任、明確劃分補貼的承擔比例，反而導致政府間互相推諉，使得巨額資金籌措難以落實。

3.2 運營經濟性不佳

3.2.1 日常運營收益滯漲

對比2012年到2017年紐約地鐵客運收費、運營總支出及其變化率(見圖4)，可以發現近年來紐約市地鐵運營票務收入變化率低于總支出變化率。紐約地鐵運營收入來源主要包括票務收入以及基于稅收的溢價回收兩大部分，由于缺乏多元化的業務收入來源，票務收入的緩慢增速嚴重影響了地鐵運營的經濟性，對地鐵的正常運營產生不利的影響。為增強日常運營經濟性，應對通貨膨脹及縮小赤字，增加票務收入，紐約地鐵票價共經歷18次調價，增長至目前2.75美元[5,9]。但由于城市與地鐵整體規劃不足、運輸服務質量差所導致的非高峰期客流流失以及猖獗的逃票現象所導致的運營收入直接損失，即使票價持續上漲也未能有效改善日常運營經濟性。為維持正常的運營，紐約地鐵每年需要巨額政府補貼，近年來補貼金額由 20世紀40年代的1 000萬美元[5]，上漲至超過80億美元。

圖4 紐約客運收入與支出對比Figure 4 Comparison of New York passenger revenue and expenses

1) 地鐵與城市整體規劃不足。紐約市在發展的過程中，城市居住人口逐漸向郊區遷移，目前紐約地鐵核心區及居住區的差異化分布保障了通勤客流，然而地鐵在規劃建設過程中未能充分考慮城市擴張及郊區化發展，使得非通勤客流急劇減少，不斷增強的峰值效應以及逐漸降低的規模經濟效應大幅提高了紐約地鐵的運營及維護更新成本，削弱了其經濟性，造成巨額虧損[5,11]。

2) 客流下降。紐約市老舊的運營設備以及信號系統在經歷多年的運營后已經難以為乘客提供穩定、可靠的運輸服務，同時受到Uber等新興交通方式的沖擊[4]，紐約地鐵自2015年年客運量達17.63億人次后，客運量逐年下滑[12]，鑒于客運量下降以及服務質量惡化壓低了營收預期，美國債券評級機構穆迪于 2018年12月將MTA的信用評級展望由“穩定”調整為“負面”。

3) 逃票現象猖獗。猖獗的逃票現象直接影響了紐約地鐵的運營收入，由于低效的進出站閘機及安檢設備缺失，近年來紐約地鐵的逃票率增長迅速，僅2018年一年造成的票務直接收入損失便達2.15億美元，進一步減弱了其運營經濟性[9]。

3.2.2 運營溢價回收不足

1) 多元化開發不足。紐約地鐵由MTA負責運營，其主要的收入來源于客運收費以及贈款、撥款和稅收。其2017年營業收入僅占總收入的57.14%，其中營業收入中主要來源為客運的收費，近年來呈滯漲趨勢。營業收入的單一性決定了MTA在運營過程中自身經濟性不足，其收入有近一半依賴于贈款、撥款、稅收等非營業收入，而贈款、撥款、稅收在運營過程中存在較大的不確定性，在 2017年贈款、撥款、稅收等收入下降的情況下，MTA年收入與支出間差額達到了近6年的新高，導致運輸設施設備沒有足夠的資金進行維修與更新，由于缺少資金進行線路的新建與新業務的開展，對其進行正常的業務開展與運營產生消極的影響。MTA 2012～2017年收入支出見表1。

表1 MTA 收入支出Table 1 MTA income and expenditure 百萬美元

目前紐約地鐵雖然在規劃中考慮了地鐵站點與沿途商業的銜接，但MTA在實際運營過程將自身定位為單純的運輸企業，基本未涉足多元開發業務，其收益來源主要依靠票務收入和政府撥款及補貼，未能通過構建多元化業務體系以獲得地鐵建設運營所帶來的經濟外溢效應。中國香港地鐵作為世界盈利性最好的地鐵，構建起以地鐵運營為基礎，物業開發為核心，地鐵商業為配合，對外輸出為新驅動的多元化開發體系，保障運營經濟強度，實現了由運營地鐵向經營地鐵的跨越。

2) 溢價回收機制多元化不足。紐約地鐵在運營過程中意識到地鐵的運營能夠在票務收入外產生額外的溢出收益，建立起依托稅收進行溢價回收的機制，擴展了運營的收入來源，合理地分享了運營所帶來的溢價。但隨著每年地鐵運營總支出的持續增長，稅收收入在近年來卻出現下降的趨勢。目前地鐵溢價的回收方式主要包括基于稅收的溢價回收模式以及基于聯合開發的溢價回收模式，然而對于利用稅收這一方式進行溢價的回收，需要涉及政府、企業和個人等多方博弈，在現有基礎上加征新的稅費存在較大阻礙。紐約政府十年前計劃新增的擁堵費在郊外通勤者的反對下至今仍沒有實施，所以基于稅收進行溢價回收將面臨參與各方利益博弈導致難以達成共識以及稅收后期增長放緩、缺少新的增長動力等兩大問題。而在基于聯合開發的溢價回收模式中，地鐵公司作為物業開發的參與者及后期運營者，能夠分享地鐵運營聚集的客流所帶來的沿線物業價值及站點內外商業的經濟增長，帶來穩定且持續增長的收入。對比紐約地鐵通過稅收獲得的溢價收入以及中國香港地鐵通過聯合開發獲得的溢價收入可以發現，基于聯合開發以及多元開發能夠隨著地鐵的持續運營獲得持續穩定增長的溢價收入。紐約及香港溢價回收方式對比如圖5所示。

圖5 紐約與香港溢價回收方式對比Figure 5 Comparison of New York and Hong Kong premium recovery methods

4 對中國軌道交通可持續發展的啟示

目前中國軌道交通建設運營對于政府補貼依賴性較高，前期巨額的建設資本金及后續架大修的持續補貼，使得政府財政承受較大壓力，紐約地鐵陷入的財務困境對中國軌道交通發展有警示作用，應在實際發展過程中予以重視。

第一，雙輪驅動實現正外部性內部化。軌道交通多以追求社會效益最大化為目標，項目準公益性屬性決定其運營定價難以覆蓋成本，為平衡公共利益及商業利益，實現可持續發展，亟需通過政府補貼及多元開發雙輪驅動正外部性內部化。一是明確政府補貼在軌道交通可持續發展中的關鍵作用，統籌運用資本性補貼、經營性補貼、資源性補貼構建激勵性政府補貼模式；二是轉變觀念重塑自身定位，軌道交通運輸企業應將自身定位為軌道交通的經營者，逐步實現由“運營”向“經營”的轉型升級，除提供基本的運輸服務外，在規劃建設階段應充分考慮后續的多元業務開發，分享軌道交通建設運營所帶來的經濟外溢，增強自身經濟造血能力，減輕財政負擔。

第二，明確劃分參與各方責任。為避免出現紐約地鐵面臨的不同層級政府間互相推諉，難以落實設施設備更新所需的巨額資金，特別是市域(郊)鐵路常涉及多個政府出資主體和府際合作，應在項目規劃期間合理設計補貼方式，明確參與各方責任及各政府出資主體對于軌道交通的補貼比例。在保障軌道交通建設運營所需財政補貼資金的同時，應著眼減輕政府財政壓力，增加多元收入來源，積極探索引入社會資本，為軌道交通可持續發展打好基礎。

第三，探索構建多元溢價回收模式。由于稅收這一溢價回收模式在實踐過程中受到現有法律制度限制，現階段應優先學習香港基于“軌道+物業”的發展模式，推進以軌道交通為主導的 TOD開發模式，通過物業租賃、物業管理、商業開發、服務對外輸出等手段實現溢價的回收。對于稅收這一溢價回收模式，應明確其在落地過程中面臨的主要障礙，積極探索構建基于“稅收+開發”的多元溢價回收模式。

5 結語

目前中國軌道交通仍處于高速建設初期，對于線網逐漸完善后的高質量運營及經營問題應予以足夠的重視。軌道交通企業在規劃階段應充分考慮運營過程中除日常支出外的設施設備更新維護支出，大力推進多元開發提升軌道交通經濟可持續性，實現由運營向經營的跨越。針對多元溢價回收模式的科學合理構建及參與方權責清晰劃分等關鍵問題，仍需要有關學者及從業人員繼續探索。