城市社區生活圈的規劃探索
——以南京為例

陳韶齡 石竹云 鄭文雅 黃華月

南京市城市規劃編制研究中心 江蘇 南京 210029

1 引言

在新型城鎮化高質量發展的背景下，國家提出要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標，推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。為滿足新時代城市發展的要求，國家出臺了《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）、《社區生活圈規劃技術指南》（TD/T 1062-2021）（以下簡稱《指南》）等相關規范，提出了“生活圈”的概念，引導差異化的配套設施控制，滿足城市居民多元化、多層次的公共服務需求，重點關注“一老一小”的生活需求，營建全年齡友好、殘疾人友好的社區生活圈，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

過去，居住區規劃從設施供給視角出發，采取“千人指標”“服務半徑”等單一的規劃方法，快速獲得新建社區的設施種類與配置規模[1]。國內城市如武漢、廣州、廈門、南京均先后出臺了“公共設施配置標準”，以標準指導城市不同層級的公共設施的配置。“公共設施配置標準”具有指導性、操作性強特點，適應于城鎮化發展初期大規模編制規劃的階段。隨著“社區生活圈”的概念提出，如今的城市公共設施配給逐漸從粗放的分配逐漸向以人的需求為核心的配給機制的轉變。近年來，國內很多城市已經嘗試“15分鐘生活圈”相關的規劃研究工作，相當一部分城市也進行了實踐探索，對于南京這樣人口密集的特大城市，公共服務設施的高質量供給是城市健康發展的必要保證，因此城市公共服務設施的配套要緊緊圍繞城市居民需求出發，以“完整社區”為努力方向，優化“公共設施配置標準”中各項公共設施配套以及近年來新增公共設施的設置要求，提出適用于南京地方的“15分鐘社區生活圈”規劃策略。

2 社區生活圈概念及劃定要求

2.1 國家標準中的生活圈劃定要求

2018年，國家出臺《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）（以下簡稱“國標”），將社區生活圈這一理念寫入規范，用生活圈的分級體系來取代原先“居住區-小區-組團”的三級控制系統，更加強調步行可達。

2.1.1 “生活圈居住區”的概念

“生活圈”通常不是一個具有明確空間邊界的概念，而國標中實際上是對“生活圈居住區”進行了一系列界定、控制和引導。引入了“生活圈居住區”的概念，是指一定空間范圍內，由城市道路或用地邊界線所圍合，住宅建筑相對集中的居住功能區域；一方面利于落實對接國家基本公共服務到基層的政策、措施及設施的實施建設，另一方面可用于評估舊區的相關配套情況，作為舊城“查漏補缺”、逐步完善的依據。

2.1.2 “生活圈居住區”的劃定

國標中給出了劃定“生活圈居住區”的指導，提到了將人口規模或密度、行政管理分區作為依據之一：通常根據居住人口規模、行政管理分區等情況可以劃定明確的居住空間邊界，界內與居住功能不直接相關或是服務范圍遠大于本居住區的各類設施用地不計入居住區用地。

2.1.3 “生活圈居住區”的層級

國標中指出以“十五分鐘生活圈居住區——十分鐘生活圈居住區——五分鐘生活圈居住區——居住街坊”分級控制規模（表1），用生活圈的分級體系來取代原先“居住區-小區-組團”的三級控制系統，更加強調步行可達。通常3個～4個居住街坊可組成1個五分鐘生活圈居住區，可對接社區服務。3個～4個五分鐘生活圈居住區可組成1個十分鐘生活圈居住區；3個～4個十分鐘生活圈居住區可組成1個十五分鐘生活圈居住區；1個～2個十五分鐘生活圈居住區，可對接1個街道辦事處。

表1 《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）中居住區生活圈規模

依據步行距離、人口規模、居住用地規模等對居住區生活圈的規模作了分級控制：

其中十五鐘、十分鐘生活圈居住區配套有公共管理和服務設施、商業市政設施及交通場站，五分鐘生活圈居住區要求配套社服務設施。居住街坊要求配套便民服務設施。

從實現方式來說，耗材信息化建設的本質是信息技術與醫療行業的有機融合，其主導因素是信息技術的運用。但隨著醫院管理需求的變化，其對應的應用需求也要進行適時調整，這就決定了在信息化過程中，信息技術與信息管理是既獨立又密切相連的特殊關系，充分保障信息化技術手段平穩發揮作用是醫院管理部門的重要職責，通過技術手段實現醫院運營管理一體化，能更好地發揮信息資源的高效利用［3］。

2.2 國家指南中的生活圈劃定指引

2021年，自然資源部發布《社區生活圈規劃技術指南》(TD/T 1062-2021)（以下簡稱“國家指南”），文件確立了社區生活圈規劃工作的總體原則和要求，并規定了城鎮社區生活圈和鄉村社區生活圈的配置層級、服務要素、布局指引、環境提升，以及差異引導和實施要求等技術指引內容。

2.2.1 “社區生活圈”的概念

國家指南中“社區生活圈”的定義：在適宜的日常步行范圍內，滿足城鄉居民全生命周期工作與生活等各類需求的基本單元，融合“宜業、宜居、宜游、宜養、宜學”多元功能，引領面向未來、健康低碳的美好生活方式，對就業和居住給予了更多的關注。社區生活圈由城鎮社區生活圈與鄉村社區生活圈兩種類型構成。

2.2.2 “社區生活圈”的劃定

社區生活圈規劃宜遵循的五項原則，即堅持以人民為中心的思想、貫徹新發展理念、突出問題導向和目標導向、強化系統治理、因地制宜塑造特色生活圈。國家指南中提到了城鎮社區生活圈劃定要求：宜基于街道社區、鎮行政管理邊界，結合居民生活出行特點和實際需要確定社區生活圈范圍，并按照出行安全和便利的原則，盡量避免城市主干路、河流、山體、鐵路等對其造成分割。配置面向全體城鎮居民、內容豐富、規模適宜的各類服務要素。

2.2.3 “社區生活圈”的層級

國家指南中城鎮社區生活圈劃分為“15分鐘、5-10分鐘”兩個層級，15分鐘層級結合街道、鎮行政管理單元，內配置面向全體城鎮居民、內容豐富、規模適宜的各類服務要素。5分鐘層級宜結合城鎮居委社區服務范圍，配置城鎮居民日常使用，特別是面向老人、兒童的基本服務要素。

國標和國家指南的劃定要求中，均提到將行政管理分區作為依據之一，順應了國土空間規劃的傳導要求，為城鎮社區生活圈的在規劃編制實施層面的落實傳導預留了接口。國家指南中對城鎮社區生活圈的層級劃分與國標略有差異，將城鎮社區生活圈劃分為“15分鐘、5-10分鐘”兩個層級，將國標中的“10分鐘”層級與“5分鐘”層級合并設置。

3 國內相關城市生活圈導則制定情況

從全國相關城市生活圈導則的編制情況看，上海在2016年發布了《上海15分鐘社區生活圈規劃導則》，是國內較早提出“社區生活圈”概念的城市，隨著國標的正式施行，濟南、寧波、蘭州等城市陸續推出適用本城的15分鐘社區生活圈建設導則。總體上看來，各城市制定的導則各具特色與側重點，《上海15分鐘社區生活圈規劃導則》（2016年）是國內第一部城市15分鐘社區生活圈規劃導則，首次提出品質提升類公共設施要素，對行動指引非常重視，更偏向于對生活圈建設實踐的指導。《濟南15分鐘社區生活圈規劃導則》（2018年）和上海導則相比，劃定了街道級生活圈并分類，在此基礎上進行差異化引導，指導規劃編制的內容明顯增加。《寧波15分鐘社區生活圈規劃導則》（2020年）整體以文字和表為主，與寧波城市特色有所結合，并對規劃成果提出要求。

從生活圈層級劃分上來看，國家指南中并未提及“十分鐘生活圈”的概念，上海、寧波則與國標較為一致，劃分了“15分鐘—10分鐘—5分鐘”三個層次，而濟南、蘭州為了更好地銜接當地現行社區管理體系采用了“10-15分鐘、5-10分鐘”的區間概念來劃分層級，蘭州在名稱上采用了“街道-社區”，便于與行政管理體系結合，保障了實施規劃和實施層面的貫通，但以上城市導則中均未明確“街坊”層級的控制要求。

4 南京15分鐘社區生活圈初探

4.1 社區生活圈劃定方法

社區生活圈劃定本身不是目的，劃定社區生活圈是為了在適宜范圍進行公共設施等資源配置。結合國家及國內相關城市的指標準、規范、導則，對于社區生活圈的劃定方法基本相似，均是在確定服務半徑、人口規模、范圍面積的關聯指標基礎上，考慮干道、鐵路和自然邊界等分隔要素，盡量對接行政管理邊界。總體來看，“居住社區——基層社區生活圈”更易與“街道-居委會”的管理范圍對應。

南京社區生活圈可參照上述方法進行劃定，基層社區生活圈大致對應社區居委會管轄范圍，規模較大的居委會轄區會有2個基層社區。居住社區生活圈應對接街道行政管理單元管轄范圍，根據人口密度、人口規模、面積關聯指標，一個街道轄區，可能對應多個居住社區生活圈，考慮快速路、干道、鐵路、自然邊界等分隔要素，促進適宜步行距離或時間范圍內可達各類公共資源。居住社區生活圈劃定過程中加強對街道特征指標的考慮：包括既有設施布局特征、道路網密度差異、公交站點影響差異、與城市功能關系、流動人口、衰敗情況、老齡化等社會屬性。

4.2 社區生活圈層級與規模確定

在社區生活圈層級劃分上，各地城市基本是在原本街鎮劃分的基礎上因地制宜地設置15-10-5分鐘生活圈體系，南京可采取參照國標，結合南京城市特點，關聯步行時間、人口密度、人口規模和面積范圍，從而達到對層級的適應性調適的目的。

南京目前執行的《南京市公共設施配套規劃標準》中公共服務分級體系包括市級、地區及、居住社區級、基層社區級。建議社區生活圈按3級構建，即10-15分鐘生活圈、5分鐘生活圈、3分鐘生活圈，并通過交通、設施以及公共空間的分層級銜接，形成各層次生活圈的有機關系[2]。標準中的基層社區生活圈對應5分鐘生活圈，居住社區生活圈在對應10-15分鐘生活圈。基層社區生活圈重點配置出行距離敏感性要素，即經常性使用和面向老人、兒童的服務設施要素；居住社區生活圈重點配置規模敏感性要素，即需要一定數量人口支撐、具有一定能級的服務設施要素。

在南京市公共設施體系中新增街坊層級公共服務設施的相關標準要求，對接居住街坊3分鐘生活圈，居住街坊3分鐘生活圈由城市道路或用地邊界線圍合，需要配置物業管理等相應的便民服務設施和街坊內集中綠地。

4.3 社區生活圈布局借鑒

社區生活圈未來的目標是向日常生活的活力網絡發展，保障便利的同時，增強城市性、豐富性、凝聚力和特色化。一是在布局理念上，要做到尊重自然、傳統空間延續，充分認識人、自然、市集、文化和社區群體的共生，利用既有空間布局。根據社區現狀配置服務設施，用地緊張地區可對存量進行更新挖潛來優化補足社區短板。二是在功能安排上，體現差異化配置，適應不同人群和特定社區的需求 ，體現包容性、適應性和靈活性。如為應對老齡化趨勢，社區中心布局進行綜合服務中心和醫養結合中心的引導。三是在布局形態上，建議形成“網格化+集約混合”的布局模式，耦合人的活動、公共設施、公園綠地、健康步道，在功能設置上高度集中復合配置社區中心功能，并且需要高效的運營管理支撐。

4.4 社區生活圈設施要素類型

社區生活圈的設施類型具體項目的信息繁多，對比來看，各地在分類中均考慮了教育、體育、醫療、文化、社會福利、公共管理、商業、市政、交通等幾個基本大類，與當前南京標準中的十個大類相差不大，南京社區生活圈中可從順應發展趨勢增加相關大類和精細化引導各小類的設置，進一步體現物質文化生活水平提高的配套需求和新時期的人文關懷。

依據15分鐘生活圈關聯的公共資源類型，設置服務設施和支撐設施兩大類型。服務設施：除了公共設施之外，更加強調了公共空間要素。包括公共設施和公共空間，其中，公共設施包括教育、醫療衛生、文化、體育、行政管理和社區服務、社會福利和保障、商業服務、公共安全八類設施要素；支撐設施：由與服務設施空間布局密切相關的設施構成，增添將居民和公共設施、公共空間相連接的慢行體系要素，以及與空間布局相關的市政設施要素。

5 南京15分鐘社區生活圈規劃的未來展望

對于南京城市15分鐘社區生活圈的規劃探索除提出生活圈的概念內涵、要素構成、分級分類以外，同時需要加強在公共設施空間布局、公共空間、慢行體系、社區生活圈差異化引導、規劃編制與實施等方面的研究，為未來南京15分鐘生活圈的規劃建設提供的技術支撐。社區生活圈的核心是以人的需求為根本導向的空間組織方式，為確保社區生活圈內公共服務設施的均等化，需將15分鐘社區生活圈的相關要求落實到地方的公共設施配套規劃標準中，從剛性與引導性兩方面推進南京15分鐘社區生活圈規劃建設。