政府與社會資本合作（PPP）項目投資變動原因分析及概算調整方案研究

柏璐

財政部政府和社會資本合作中心發布的《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年半年報》統計數據顯示，今年上半年管理庫新入庫項目482個、投資額7，935億元，凈增項目186個、凈增投資額3，819億元。隨著越來越多項目開工，PPP項目建設期各類問題凸顯，其中超計劃投資便屬于PPP項目建設期高頻出現的問題之一。

一、PPP項目投資建設期問題及解決

（一）PPP項目概算的含義

PPP項目的概算主要是指建設項目工程概算。建設項目工程概算是確定建設項目的全部建設費用的總文件，它包括該項目從籌建到竣工驗收交付使用的全部建設費用。

PPP項目在工程可行性研究報告批復后進入初步設計階段[注：依據《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》要求：“對于政府投資項目，整合工程可行性研究和初步設計文件，政府投資項目按照初步設計深度編制工程可行性研究報告”）]，初步設計作為概算的依據不僅框定了項目投資和融資額度，同時決定了項目現場實施的難易程度。

根據現有的法律法規和實踐操作規定，項目投資概算（主要指設計概算）的主要作用來自于：（1）投資計劃（2）法律責任（3）預算控制（4）經濟效益與績效考核

（二）PPP建設項目超預算主要原因

1.前期工作不充分

PPP項目前期工作的準備時間短，難以準確界定項目的范圍、內容和標準;其次，再前端識別、準備采購過程的程序冗長，項目招采落地，壓縮了設計的時間、設計勘察深度不夠，對項目用地、環境、氣候、水文等基礎情況了解不足;可行性研究報告和初步測算比較粗略，與項目實際施工脫節。

2.建設期與項目脫節

PPP相關建設主體關系不明確，全過程造價咨詢單位委托方錯位。投資人既是項目公司出資代表，又是施工單位，被審計立場不充分，對工程造價過程中的監管力度缺乏。造成項目公司既是運動員又是裁判員的現象。與付流建設項目下的工程監理身份問題仍然存在。

3.其他客觀因素

因市場條件短期內急速改變，從而使得PPP建設項目投資需要調整。例如材料價格上漲、地質條件變化、國家政策調整或者其他不可抗力因素等等。

不同因素對投資超概的影響程度各部相同，其中，前期工作論證不充分導致投資調整影響程度最高，不可抗因素對PPP投資影響程度最低。

（三）PPP項目投資建設期處理依據

二、PPP項目投資建設期投資額調整流程梳理

項目投資超出概（估）算后最有效的做法應該是先對超概（估）的原因進行分析，然后根據分析結果做出是否應該申請調整概（估）算的決定。綜合上述規定，結合地方實際操作案例，本文建議PPP項目超計劃投資調整按照以下流程操作：

（1）研究項目所在地的政策、規定，逐級向上梳理，因地制宜確定合理規范的操作流程。

（2）項目設計、施工、監理單位共同提出項目投資調整申請，明確調整內容、規模、原因及方案。

（3）投資主管部門自行或聘請第三方機構審核評估項目公司上報的調整材料。因項目公司自身原因導致的超計劃投資，建議不予調整。

（4）在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下，建議項目公司根據地方政府規定的概算調整辦理程序執行，同時就PPP項目操作流程而言，假設原招標采購依然合規有效。

（5）調整后的項目可行性研究報告、初步設計、施工圖設計以及兩評一案應在國家發改委PPP項目監測服務平臺及財政部政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息中更新信息。

（6）實施機構與項目公司溝通擬定補充合同，明確投資調整的風險分配機制和投資回報機制，報同級人民政府審核通過后簽約執行。

（一）PPP項目超計劃投資處理國家相關規定分析

（二）PPP項目超計劃投資處理政策總結

根據以上規定，項目單位未經批準不得擅自調整項目規模。確需調整時，應事先嚴格執行重新審批程序。當出現項目超概算達到10%以上時，須重新完善審批程序。另外PPP項目還不同于傳統工程項目，PPP項目中前期階段“項目單位”），待PPP項目公司成立后，“項目單位”又轉變為PPP項目公司。很多PPP項目在前期階段政府方已完成可行性研究報告及核準手續，由于各種原因在簽訂《PPP項目合同》后或開始建設過程發現項目總投資超（估）概算和或者需調減（估）概算，而此時的“項目單位”已從政府方轉移到了PPP項目公司，如果調整概算的審批問題沒解決，則可能會由PPP項目公司承擔相應風險。

由于調整概算尤其是超概算的后果相對嚴重，超概算后的處理流程比較復雜，所以應認真應對，在條件允許的情況下，應提前規避，盡量避免發生超概算的發生。

三、結語

當PPP項目建設投資期間發生超概問題時，需要注意的問題主要有幾個點：

（一）超概的原因分析：如果因不可抗力原因導致的超概，區發改委有權進行審核批復，從而調整項目概算。

（二）10%的紅線：PPP超概算超過10%，應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序。

應當將項目概況報人民政府常務會議審定，審定沒有通過，則按照原可研修改初步設計概算，審定通過就則需要相關單位重新編制和報批可研。根據已經重新調后的可研編制兩評一案，進行評審報批。

（三）因地制宜原則：在具體項目操作過程中如遇相關問題，建議首先從項目屬地的縣（區）級政策、規定入手逐級向上梳理，以求因地制宜，為問題解決找到最合適路徑。

分清責任歸屬：對于因設計漏項引起項目增加造價的，要在簽訂設計合同時明確由設計單位承擔相應的經濟責任。對于社會資本方自行設計變更或者其他原因導致投資增加，該部分責任由社會資本方自行承擔，政府方不予以負責。對于因政府部門原因造成的投資增加，政府部門應當承擔此部分責任。

（作者單位：同濟大學經濟與管理學院）