略論基層治理中組織的文化人格

劉欣葵

一、問題的提出

不論是國際性問題，還是基層各類主體面臨的社區問題，治理概念提供了現代社會解決共同社會問題的思路，治理成為多主體達成共識并采取共同行動的思路。共治共建共享契合了社會治理理念，成為當下大城市基層解決公共服務質量不高或匹配錯位的主導思路。

基于基層治理的創新實踐，北京市設立了全市統一的12345市民服務熱線，創新設立面向基層受眾的“接訴即辦”工作機制，制定了《北京市接訴即辦工作條例》。在該條例中，對接訴即辦工作界定為：對自然人、法人或者其他組織提出的，涉及本行政區域的咨詢、求助、投訴、舉報、建議等訴求，給予快速響應、高效辦理、及時反饋和主動治理的為民服務機制。這樣，以立法的形式將主動治理設立為為民服務機制的一種形式。

為保障這一機制的運作，該條例提出建立黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的接訴即辦工作體系，推動形成共建共治共享的社會治理格局。在接訴即辦工作體系中，北京市委、市政府和各級相關部門，以及承擔公共服務職能的企事業單位承擔領導和辦理職責，行業協會商會、公益慈善、城鄉社區服務等社會組織，人民團體，企事業單位，新聞媒體，居（村）民委員會等主體承擔協辦職責。

這一創新引發我們的思考是，政府機制要以主動治理的方式，彌補對不確定性問題解決的失靈困境。因為，理論界總體認同的人類社會解決問題的三大機制，即市場機制、政府機制和社會機制，各自具有優勢和不足。市場機制以追求利潤為驅動，以顧客需要為目標，具有資源配置的靈敏優勢，但是不能解決沒有購買力群體的需求。政府機制以法定職責為底線，通過強制性的公權力，具有高效率的執行優勢，但是對于不確定性和職責邊界的事務處理遲鈍。社會機制以價值認同鏈接群體，通過認同、互信和資源交換實現團體創新，應對社會關系改善和不確定性，但是存在“搭便車”現象。而政府主動治理，將政府機制和社會機制相互嵌套，通過政府主導的共同體培育、建設和發展，能建立持續解決各種基層社會問題的新通道。

我們的觀察視角是，政府的基層工作人員，尤其是習慣于科層制行動規則的工作人員，如何能夠快速地整合各種社會主體，響應各類居民的各種訴求，并讓居民總體上滿意。

二、接訴即辦的傳導機制

“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖。”從管理視角上講，大都市的基層政權主要是區政府和街道辦事處，服務對象是行政相對人和公共服務對象。但是在接訴即辦工作體系里，應對的是以個體市民為主體的各類投訴、咨詢、求助等行為對象，而不是行政相對人，接到投訴的大量問題也是在政府職責之外的各種訴求。有些個體的訴求對于同一事物產生完全相反的需求。有些訴求如物業管理、疫情防控等社區社群問題，街道辦事處的工作人員作為主辦人員，常常不得不把社區居委會這一協辦組織推上應對投訴對象的前沿陣地。這種現象的大量產生，使得社區居委會的工作量一時大增，“社區居委會過度行政化”的聲音大了起來。

物業管理、社區疫情防控、靜態交通治理、孩子接送等問題，原本是社區自治、社會治理問題，是如何進入市民熱線機制中變成行政性質工作的呢？

從政府機制和社會機制的比較視角看，基層的行政任務和居委會的自治任務，目標是相同的，即社會的和諧、穩定、美好。但是，行政性任務有時限要求、工作標準明確、路徑相似，要求必須完成，監督是結果導向的。與之不同，社區自治任務是一個持續向前的過程，以社會演化為特征，沒有時限之說，也不是必須產生某種結果，路徑各種各樣，參與主體更加重視參與的過程。社會工作解決問題的方式是多種多樣的，不是只有一個答案，因此獲取居民滿意度的方法也是多種多樣的。在實際中，不少社工反饋，對于12345市民服務熱線反映的訴求，很多根本解決不了。社區居民看在社工的面子上，就答應表示滿意了。社工們反復提到“雙滿”是“雙跪”達成的，跪求居民獲得滿意度，這就是社會機制中的資源交換，社工們通過人情交換實現居民的暫時滿意。

由此可以發現，市民熱線整合了各類行政和社區、社群、社會問題，同時整合了各類應對問題的主體，動用了各種社會資源，意在通過主動治理的機制，搭建多主體共治的平臺，實現共治共建共享，產生共識和共同行動，以求得問題的解決。這一機制的傳導方式是，通過訴求電話傳到行政主體，行政主體再鏈接到公共服務提供單位、社區或社會單位的代表。這樣，行政機制轉化為社會機制;然后，這些機構的代表與居民通過電話或見面的方式進行溝通，應用法律、道德、人情、資源交換等多種手段，達成投訴人的認同和滿意。

三、良好溝通的組織文化基礎

接訴即辦的辦理過程，是通過機構代表與個體溝通實現的。辦理過程既要應用法律、規則、社會良俗等集體意志和共識，也涉及辦理人的態度、技巧，甚至需要巧妙應用傾聽和共情等方式方法。在基層調研中發現，街道和社區對良好溝通的知識和技巧需求很高，社區中也普遍存在老社工經驗豐富更擅長溝通的說法，也不乏街道挑選服務態度好、擅長溝通的工作人員專門應對某一領域投訴的做法。但是，每個投訴人面對的仍是組織的代表，而不是個人，組織代表仍然代表組織。投訴人不僅要對辦理人的工作認可，同時也需要對辦理組織認可，如果對辦理組織存在不良印象，辦理過程總是難上加難。

人與人之間的良好溝通涉及共同的文化背景，這可以提升到文化人格去討論。因為個體代表的是組織，因此需要討論的不僅是辦理人員的文化人格，還有組織的文化人格。代表組織的個體是以組織的共同體意識和行為方式與居民進行交往的。

所謂文化人格，是指一類人或一個亞文化群體的某些總的特征和傾向性。特定文化群體的成員之間雖然存在個體差異，卻又存在著明顯的“基本人格結構”，它使群體成員具有相同的沖突和傾向。相關研究發現，描述中國人普遍受歡迎的社會人格排名前十位的詞匯是： 善良、尊重、思考、換位、他人、理解、助人為樂、寬容、包容、設身處地。所以，無論是以個體身份，還是機構代表身份，與居民溝通的良好基礎是溝通者要有善良、包容、樂于助人等品德，需要以平等的身份尊重、理解溝通的對象，而不是基于公權力的權威以法定職責來公事公辦。

那么，組織如何具有這樣的文化人格，如何給市民個體一個親和、友善、樂于助人的集體印象，也就是真正“以人民為中心”呢？

組織文化學理論的開創者和奠基人埃德加·沙因認為，一個群體的文化就是群體在解決其外部適應性問題及內部問題時習得的一種共享的基本假設。它在解決此類問題時被證明很有效，對于新成員來說，在涉及此類問題時，這種假設模式是一種正確的感知、思考和感受的方式。任何群體的文化都含有三個層次：第一個層次是人工成分，是你所看到、聽到和感受到的所有現象;第二個層次是信念和價值觀， 它反映在組織的戰略目標和意識形態當中，是被組織認為理所當然的共享認知;第三個層次是基本假設，是組織中潛意識的一些思想、信仰和假設，具有組織行為模式的終極解釋力，基本假設一旦形成，就會反過來支配組織的價值觀和行為。

埃德加·沙因提供了領導者創建組織文化的途徑。按照這種方式，領導者，特別是在黨建引領機制下黨的基層組織的書記們，需要在組織內部建立應對公共事務治理的文化指引，領導者身體力行示范，并通過儀式和程序呈現、固化下來，再通過考核與激勵機制內化為行動者的行為標準，同時還要制定共同體行為指引、協商程序、對話或交往工具。組織對社會個體受眾或者公眾要有一套交往指引，特別是針對社區共同體的構建，原有的行政體系中的層級管理體系的行為指引是不適用的。

四、對基層辦理機構的啟示

在“以人民為中心”的發展理念指導下，按照埃德加·沙因的組織文化理論，在共治共享的格局構建中，在市民熱線辦理的常態機制上，需要構建以社會文化價值為導向的組織文化。一是重塑基層機關文化，應對社會整合的需要，全面優化各對外組織機構，從封閉的權力機構向開放的服務機構形象轉變，同時研究制訂讓人民滿意的公務員行為指南，從傳統文化中吸取有價值的資源。二是街道（鎮、鄉）和居（村）委會工作人員要研習交往文化，從現代文化理論中吸取營養，把尊重、傾聽、理解、合作、平等協商、讓步、妥協等具化為行為指南，從西方文明中獲取比較成熟的工具性知識。三是建立現代治理結構，從基層政府直接面對社會個體，轉向基層政府指導和培育社區居委會和社區社會組織，發展社區社會組織文化和社區文化，通過組織文化內化為個體文化，達成共識和共同行動的基礎。

（責任編輯：榮榮）