著力推動城市治理方式創新不斷提升城市精治共治法治水平

一、前言

為深入學習貫徹習近平總書記關于加強城市治理的重要論述，著力推動城市治理手段和治理模式創新，2021年2月，在住房和城鄉建設部城市管理監督局指導下，北京市城市管理委員會組織開展了“城市治理方式創新”研究。在吸收上海、杭州、成都等城市實踐經驗的基礎上，聚焦城市治理問題短板，提出了城市治理方式創新的思路對策，對于加快推進城市治理體系和治理能力現代化建設，提升首都城市治理精細化水平具有重要促進作用。

二、開展城市治理方式創新的實踐探索

習近平總書記強調：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”這一重要論述深刻闡述了推進城市治理的思想和工作方法，市委市政府注重頂層推動，強化黨建引領，積極開展城市治理模式和手段的探索實踐，取得扎實成效。

（一）抓完善法治，形成全約束治理體系

法制建設是推進城市治理的基礎和保證。近年來，針對城市治理工作中遇到的機制性、障礙性、瓶頸性問題，先后制修訂《街道辦事處條例》《生活垃圾管理條例》《物業管理條例》《文明行為促進條例》，以及《燃氣管理條例》《戶外廣告設施牌匾標識和標語宣傳品設置管理條例》《市容環境衛生條例》等多部地方性法規，打出一套適應首都城市治理實際需要的“法治組合拳”，特別是《街道辦事處條例》填補了城市基層治理的法規空白。法規體系的完善，強化了各級政府的法治思維，織密良法善治體系，補齊城市治理短板，注重運用法治手段破解城市治理難題，形成了全面覆蓋的法制約束屏障。

（二）抓源頭自治，形成全參與治理體系

城市治理的源頭在街巷，也難在自治。近年來，針對背街小巷環境“痼疾頑癥”，明確“十無十有”標準 ，用六年時間分兩波次，持續開展環境集中整治和精細化提升，使一批群眾訴求強烈的違法建設、開墻打洞、店外經營、垃圾清運等環境突出問題得到有序治理，全市3000余條背街小巷面貌煥然一新，城市治理精細化水平明顯提升。開展背街小巷治理的一條主要經驗，就是抓住城市治理源頭發力，構建多元主體協同自治工作機制，發揮街巷長、小巷管家的引領示范作用，從源頭上調動公眾參與的積極性，全市共選派街巷長1.6萬余名，招募小巷管家近3.6萬名，整合網格員、協管員隊伍，開展街巷日常巡查，發現和解決問題，帶動社會單位和市民群眾參與到街巷治理中來，形成了全員覆蓋的自治網絡。

（三）抓系統共治，形成全鏈條治理體系

垃圾分類是城市治理的重點難點之一，也是一項復雜的系統工程。近年來，結合首都城市特點，堅持系統思維，注重央地聯手、部門聯動、社會聯合，著力構建文明引導共時尚、央地攜手共普及、納入教材共培育、社區治理共發力、行業協同共推進、十類主體共盡責的垃圾分類“六共”治理體系，做到了地域全覆蓋、過程全鏈條、人員全響應、責任全落實，形成了特色鮮明的“北京實踐”。推行垃圾分類的關鍵在“分”，重點在“戶”，效果在“桶”。緊緊抓住居民三率（知曉率、參與率、準確投放率）、生活垃圾管理三率（廚余垃圾分出率、生活垃圾回收利用率、其他垃圾減量率）和分類設施達標率等“七率”指標，通過開展敲門宣傳行動、桶前指導行動、巡回宣講行動、餐飲光盤行動、包裝瘦身行動、凈菜上市行動等“六項行動”，激發了廣大居民自覺分類意識，推動了基層治理水平實現新的提升。

（四）抓綜合慧治，形成全響應治理體系

“接訴即辦”是北京城市治理的又一模式創新。發揮12345市民服務熱線的信息源優勢，梳理市民訴求和反映問題，運用大數據技術匯聚分析，“算”出市民“吐槽”最集中的民生問題，堅持區分類別，強化綜合施策，將屬于基層解決的事項直接派發街道和鄉鎮，減少信息傳遞的中間環節，促進問題在基層一線解決;將屬于區級政府和政府部門、公益事業、國有企業等職責范疇的事項，實現雙重派單或直接派單，推動不同層級政府和部門主動到基層解決問題;同時，倡導區政府和市政府部門直接與市民溝通接觸，直面需求和問題，打通“最后一公里”，形成解決問題的多元治理體系。“接訴即辦”機制重在創新智慧治理模式，將全市16個區、338個街道（鄉鎮）、市級部門和公服企業接入12345市民服務熱線受理平臺，統一模式、統一標準，左右協調、上下聯動，建立起接訴響應率、問題解決率和群眾滿意率“三率”考評機制，定期進行考評并排名通報，推動了市民訴求和問題的快速精準解決，創造了超大城市治理的“北京樣本”。

三、推進城市治理方式創新的問題短板

主要體現在“八難”：

（一）多頭管理統籌難

治理主體的多元化決定了必須實行“大城管”“大綜合”的體制機制，但基層普遍反映，管理職責分散、體制不順、機制不暢的問題依然存在。有的管理職責分散于多個部門，本該由一個部門管的事情卻由多個部門分管;有的管理職能交叉重疊，同一件事情由多個部門分頭管理;有的城市管理主管部門綜合手段少、統籌不起來，“九龍治水”局面仍未改變;有的強調部門利益，各自為戰，難成合力。如：城市道路地下管線安全隱患治理，涉及建設、環保、路政、交管、城管、園林等多個部門，路由、開工、掘路等審批條件互為前置，影響了安全消隱效率。

（二）數據共享聯通難

“讓數據多跑路”是推動城市治理方式創新的有效手段，但目前全市城市運行信息平臺分散，市有大平臺、區有中平臺、街鎮有小平臺，有的社區還有微平臺，導致相互之間縱向難以貫通、橫向無法聯通，普遍存在信息孤島、數字煙囪，數據難以共享的問題。基層智慧管理平臺缺乏基礎數據支撐，規劃和建設等部門的基礎數據滯后，管理服務線上與線下業務信息不同步、標準不統一、流程不銜接，線上運營與線下管理“兩張皮”，導致多部門、多區域、多單位之間聯動處置的業務出現“數據盲區、數據打架”等現象。

（三）應用場景搭建難

應用場景建設是提升城市精細化管理水平的新型模式，但在推進城市運行智能化應用場景建設中，缺乏頂層設計、系統思維，應用場景布局和建設仍局限于各專業領域，零打碎敲，沒有形成自下而上、相對完善的生態體系。城市管理智能化場景搭建的功能性較弱，針對城市這個特殊的有機生命體，系統構建數字化感知、智能化思考、智慧化執行等應用場景，沒有做到城市生命體征全面實時感知，實現全生命周期管理，真正形成常態運行情況、精準預警研判風險隱患、高效應對處置突發事件、復盤提出補短堵漏建議的閉環管理。

（四）“非現場執法”實施難

大數據等現代技術在城市治理和綜合執法領域廣泛應用，給傳統的“現場執法”手段提出了新的挑戰。但由于人們對大數據等技術認知不足，導致大數據在城市治理領域的應用相對滯后，對“讓數據多跑路，讓執法隊員和市民群眾少跑腿”的新理念落實不到位，推廣實施大數據條件下的“非現場執法”新模式主動性不足、沒有形成執法態勢。如：在現場執法過程中，對建筑垃圾運輸遺撒、亂倒垃圾污水等隨機性違法違規行為，調查取證難，實施暫扣和證據登記等手段阻力大，采取“非現場執法”手段可有效破解此類難題。

（五）設施老化安運難

隨著城市化進程的快速推進，老城區的城市基礎設施逐漸達到使用年限，進入超期服役周期，特別是平房區的市政基礎設施欠賬多，部分道路供水、供熱、天然氣等市政管網老化嚴重，地下供暖管線很不完善;胡同內以雨污合流管道為主，標準低、掩埋淺，地下管道斷流及堵塞現象相當普遍，低洼積水問題在汛期更加嚴重。由于城市基礎設施承載能力十分脆弱，給城市安全有序運行帶來極大風險隱患。近年來道路塌陷、管線斷裂、燃氣爆燃等安全事故時有發生，是長期困擾各級政府管理部門城市安全風險防控工作的心病和難題。

（六）多元共治協同難

基層單位是城市治理的重要基礎，大多治理要素、管理資源聚集在基層。多元主體的組織、參與對象的發動、活動載體的選擇、共治場景的營造等，都需要基層組織“領唱領舞”，去推動形成協同共治氛圍。但由于受多種因素制約和影響，有的基層單位對多元主體參與重視不夠，態度冷漠、服務冷淡，挫傷了大家的積極性;有的多元主體受思想認知局限，在處理一些公眾訴求問題上，往往考慮主體利益多、考慮自身利益多，很少從其他群體和個體利益出發，增添了達成協同一致意見的難度;還有的組織方式簡單粗放，發揮“市民議事廳”等共治載體作用不夠，協同共治優勢沒有得到很好發揮。

（七）社區自治持久難

社區是城市基層治理的主戰場。在多元參與治理的模式下，普通公眾和社會組織在社區治理中的參與意識越來越顯現，社會治理各主體的地位作用越來越顯著。但也存在著社區自治參與和組織動員松散乏力的問題，部分社區居民的自治意識還不強，主動參與自治的熱情不高，導致遇到社區治理難題時，容易出現“視而不見”或“袖手旁觀”的現象。如：一些社區居民對諸如垃圾不分類投放、共享單車亂停亂放、電動自行車充電棚侵占等違規行為，事不關己高高掛起，很少有人主動站出來糾正，發揮作用很有限，參與自治的積極性需要進一步激發。

（八）對治理方式認知難

盡管推進城市治理已經有幾年時間，但在基層發現，部分人員對城市治理的概念和內涵，特別是對由政府包攬向政府負責、社會共同治理轉變，管控規制向法治保障轉變，單一手段向多種手段綜合運用轉變，從根本上解決矛盾、防微杜漸等城市治理基本形態了解不多、知之不多。有的甚至說不清楚治理與管理的區別，嘴上講的是治理，手上抓的仍然是管理，對城市治理的主體變化、方式方法和地位作用等認識不清、了解不全、理解不深，一定程度上制約了新生事物的推廣和發展。

四、深化城市治理方式創新的思路對策

習近平總書記強調：“要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。”“推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，讓城市運轉更聰明、更智慧。”深入推進首都城市治理體系和治理能力現代化建設，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以習近平總書記關于北京工作論述為遵循指南，堅持以人民為中心的發展思想，以建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市為目標，以美好環境與幸福生活共同締造為抓手，堅持黨建引領，突出機制創新、模式創新、手段創新和保障創新，構建系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的新格局，切實增強城市治理系統性、協調性、科學性和實效性，努力走出一條符合首都特大城市治理特點和規律的發展新路。

（一）堅持機制創新，增強城市治理的系統性

一是整合治理職能。堅持全周期管理理念，強化市政、環境、交通、應急和規劃實施等領域全鏈條綜合統籌，合理劃分城市治理職責權限，明確部門責任邊界。建立清晰完善的權力清單和責任清單，突出核心職能，減少職責交叉，順暢鏈條環節。二是機構綜合設置。按照“大城管”“大綜合”思路，將城市治理職能相近的機構進行優化調整，實現市政公用、市容環衛、園林綠化、城管執法等機構綜合設置，合理配置、優化調配管理資源，從機構體制上推動城市治理難題解決。三是建立規劃建設管理統籌機制。加快推進規劃建設管理一體化監管平臺建設，進一步健全管理環節發現問題向規劃、建設環節動態反饋的閉環渠道，提升全過程信息共享、協同處置能力。四是構建“全周期閉環管理”體系。建立全時段、全要素、全流程的評價指標體系，開展動態監督考評，同時建立健全城市居民對城市治理的滿意度評價機制，科學衡量城市治理成效。五是實施城市市容環境體檢。依據住房和城鄉建設部《城市市容市貌干凈整潔有序安全標準（試行）》，構建城市市容環境體檢指標體系，識別診斷市容環境存在的問題和短板，動態反饋和及時解決體檢出的問題，推動市容環境精細化水平提升。六是完善高位協調體系。落實中央城市工作會議要求，構建由政府主要領導牽頭，上下貫通、高效快捷的城市治理體系，加強統籌協調。根據各城市實際，可建立由市長任主任的城市治理委員會，或城市管理主管部門“一把手”兼任政府副秘書長，強化城市治理高位統籌。

（二）堅持模式創新，增強城市治理的協調性

一是推行“接訴即辦”，強化主動治理。以12345市民服務熱線撬動城市治理變革，強化源頭治理和重心前移，形成社情民意的全渠道、全時段、全方位響應，推動市民訴求的快速辦理向“未訴先辦”“主動治理”升級。二是推行誠信約束，強化信用監管。將信用監管引入城市管理領域，構建守信激勵與懲戒機制，強化分級分類監管，實施信用積分管理，提高信用誠信對居民自覺參與治理的約束效能。三是推行網格升級，強化精細管理。加快“網格+”拓展賦能，以“網格+熱線”聯動治理，以“網格+微循環”精準服務，試行市容環境“路長網格化責任制”，精準補齊治理短板弱項。四是推行民主協商，強化多元共治。聚焦城市治理“最后一米”的難點焦點問題，尊重基層首創，推廣運用“城社前哨”“向前一步”等自治新模式，動員公眾參與，邀請專家解疑，構建多元治理新格局。五是推行“三長一站”，強化源頭治理。整合街巷長、樓門長、區片長和城市治理服務站等社會資源，細化各方職能職責，開展“組團式”治理，形成基層治理“微循環”局面。

（三）堅持手段創新，增強城市治理的科學性

一是加快城市運行“一網統管”建設。聚焦城市運行難點問題，建立全域覆蓋、全時監測、動態預警的感知體系，構建“一網統攬全局、一網統領行業、一網統管全城”的城市管理新模式。二是加強城市風險防控共同體建設。梳理城市治理風險清單，建立分級響應管理機制，覆蓋事前、事發、事中、事后全過程;建立城市風險監測標準和評估體系，提高精準防控能力。三是強化責任規劃師作用。通過責任規劃師的資源對接與協調組織，推動多元主體參與社會治理，“對上”銜接政府，補充各層級力量不足;“對下”牽引公眾，激發居民活力，引導參與社區治理。四是深化“城市大腦”新場景建設。依托5G、大數據、區塊鏈、物聯網、人工智能等現代技術，以算法和算力建設為抓手，推動城市管理、城市交通、社會安全、大氣生態等重點領域新場景建設，實現數據互聯互通，提升精細化城市管理效能。五是探索城市管理領域“非現場執法”。運用互聯網和物聯網技術催生城管執法非現場調查取證轉型，構建從發現違法行為到辦案全過程的“非接觸式”新模式，運用大數據分析等新技術，實現綜合執法“非接觸式”無縫對接，不斷提升城市管理效能。

（四）堅持保障創新，增強城市治理的實效性

一是強化黨建引領。強化黨對城市治理工作的領導，創新“黨建+”品牌，創新多元聯動機制，把黨建引領貫穿城市治理全過程、各方面。二是夯實“新城建”基礎。結合“新基建”建設，全面推進城市信息模型CIM平臺建設，實施智能化市政基礎設施升級改造，加快智慧城社區建設，建立集感知、分析、服務、指揮、監察于一體的城市運行管理服務平臺，為深化城市治理方式創新提供支撐。三是完善法規標準。堅持開門立法，完善過時的、補齊缺失的，加快出臺《北京市城市治理條例》，構建城市治理法規體系，擴大覆蓋范圍;加快管理標準制修訂，完善標準體系，強化實施監督，增強規范性。四是規范執法隊伍。開展基層執法隊伍規范化建設，構建執法主體資格、執法流程、執法行為、執法場所設置等規范化建設標準，改善執法條件，鍛造業務素質，強化硬件保障，全面提升執法水平。五是拓寬經費渠道。建立城市治理經費保障定期增長機制，探索“管養分開、政企事企分離”新模式，規范專業企業準入條件，健全城市管理運維資金績效評估機制和管護養護企業獎懲機制，確保城市生命線安全有序運行，進一步提升城市精治共治法治水平。

五、后記

在落實住房和城鄉建設部城市管理監督局關于“城市治理方式創新研究”的過程中，得到了各級領導、課題組成員、專家學者的大力支持和幫助，向大家深表衷心感謝！

感謝住房和城鄉建設部城市管理監督局領導的信任和指導;感謝北京、上海、杭州、寧波、青島、廣州、成都、蘇州、宿遷、濟寧、漳州、秦皇島、昆山等城市的積極參與，獻智獻策;感謝陸軍、王偉、楊宏山、李文釗、劉廣珠、陳濤、周霞、溫宗勇等專家教授的精心指導，咨詢解疑;感謝北京辰安科技股份有限公司、北京數字政通科技股份有限公司等單位給予的智力支持，感謝大家為課題研究順利進行、圓滿完成提供的有力支撐。

（執筆人：賈明雁、堵錫忠、李娟、包啟挺、畢曉佳）

（壓題圖片：通州區城市管理指揮中心

攝影：付文輝）

（責任編輯：榮榮）