城市綠色公平
——國際研究進展與規劃反思

吳佳雨 梅陳子

城市化正在世界范圍內高速推進，目前全球有60%以上的人口居住在城市。伴隨著城市人口的持續增加，城市土地也在快速擴張[1-2]。快速城市化導致了大量環境與社會問題的產生，如熱島效應[3]、空氣污染[4]、資源短缺[5]、公共交往空間缺失[6]等。城市綠色空間已被論證具有多方面效益[7]，能夠緩解城市化帶來的諸多問題，例如緩解城市熱島[8]，改善居民健康[9]，鼓勵積極出行[10]。然而，城市綠色空間作為社會公共資源，在不同尺度上具有廣泛的不公平性[11-12]，因收入、年齡、種族和社會身份的差異而顯著分化。過去30年中，城市綠色公平已經被廣泛關注，成為國際學者與各國政府關注的熱點社會問題[13]。

中國當前正穩步推進生態文明體制改革，加速“美麗中國”建設，實現新型城鎮化轉型發展。2012年中共十八大提出“美麗中國”概念，并要求“加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度”；隨后《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中指出，“良好生態環境是最公平的公共產品”；《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》也強調“促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果”。這些都體現了城市綠色空間公平對中國新時代發展的重要意義。目前，中國正處于國土空間規劃探索前行的制度轉型期，保障社會公共利益、改善人居環境，對中國城市綠地空間規劃提出了新的要求，而國內尚未高度關注綠色公平議題。

因此，本研究首先將回顧國際綠色公平的議題進展，在此基礎上，建立中國空間規劃體系的綠色公平的分析框架，分別評估法規體系、行政體系、編制體系和實施體系中存在的綠色公平問題，為中國創造更加公平的綠色城市環境提供參考。

1 綠色公平的國際研究進展

1.1 綠色公平的測度

城市綠色公平研究通常需要衡量不同社會群體享用綠色空間的可能性，目前國際上相關研究集中在綠色空間可達性的測度。綠色空間可達性反映了人們接近城市綠色空間的便利程度，與綠色空間分布、規模和開放程度等因素密切相關，主要涵蓋可獲得性（availability）、連通性（connectivity）和準入性（admittance）3個方面。1）綠色空間可獲得性是體現可達性最直觀的指標[14]，即綠色空間在居民居住或工作區域內（或附近）的分布情況。2）綠色空間連通性表征了居民前往城市綠色空間的交通便利程度，強調道路條件和交通出行方式影響。綠色空間連通性的差異意味著居民在訪問綠地時的出行方式選擇、出行成本耗費的差異。3）綠色空間準入性與綠地開放權限相關，即城市綠色空間對不同社會群體訪問和使用的差別化對待。

綜合了可獲得性、連通性和準入性，綠色空間可達性的測度模型不斷更新，形成了容器模型、覆蓋模型、重力引力模型、浮動區模型4種類型。這些模型各有其優缺點（表1），對于綠色公平的量化研究起到了很大的推動作用，為后續研究城市綠色公平提供了堅實的計量基礎[15-16]。

表1 綠色空間可達性測度方法總結Tab. 1 Accessibility measurements of green space

1.2 綠色公平的表征

已有大量研究證明，不同社會群體在享用城市綠地方面存在差異，具體表征為不同收入、種族、宗教、性別、社會身份等社會群體間的綠色不公平現象[17-18]，且在不同尺度上均有實證。

1.2.1 收入

收入是目前綠色公平研究中涉及最多的議題：一般來說高收入人群相較低收入人群能夠擁有更多、質量更高、更便于到達的綠地[19]。背后的影響因素可能為高收入人群對居住或出行的價格承受程度、對綠地的偏好或相關綠地規劃使用政策等與低收入人群不同[20-22]。經濟實力越好的社會群體，往往能夠得到更多的公園綠地分配[23]；有更好的經濟實力以選擇居住于城市綠色空間條件好的區域[24]；且居住區域周圍綠地植被、設施質量較高[25]。而社會經濟地位低的人群往往會由于工作時間較長、閑暇時間限制較多，因此較少有機會與時間接觸這些綠色空間[26]；收入較低的城區居民與更理想、更大的綠色空間的接觸也偏少[20]。

1.2.2 種族與宗教

種族、膚色或宗教信仰的差異導致部分人群成為處于較低社會地位的弱勢群體，從而影響他們享用綠色空間。許多文化政治學學者認為這是種族形式、公園建設的文化歷史背景和土地使用系統等因素導致的[27-29]。許多研究發現有色人種（黑人等）、少數民族或一些特定宗教人群進入公共綠地的機會較低，受到比其他群體更低級別的公園服務[30-31]：非裔美國人和租房者比例較高的社區，在公共道路上樹木植被覆蓋的比例要低得多[9]；少數民族地區的森林面積較少，環境的清潔度更低[32]；印度教和錫克教群體進入綠地的機會較少[33]。而白人居民通常享有綠地使用的“特權”：白人居民比例較大的城市往往擁有更多的娛樂活動機會，包括在公園綠地進行休閑活動[23]；相較拉美裔、非裔美國人所在的地區，以白人為主的高收入地區通常位于公園附近，且公園擁堵程度較低[34]。

1.2.3 性別

性別差異同樣是綠色公平性研究的重要議題。由于男女生理、心理差異以及在社會生活中獲得機會或面臨壓力的差異，他們對于綠色空間的使用和感知情況有所不同。目前研究很少關注性別差異，但實際上，對于綠色公平的研究來說性別差異不容忽視。女性作為弱勢群體更容易受到社會排斥，例如她們面臨家庭和工作雙重復雜壓力[35-36]；另外，男性選擇的大學專業使其從事比女性收入更高的職業，間接可能使得女性由于收入水平低得到綠色空間的機會變少[37]。過往研究發現，女性出于對男性可能存在的攻擊性的恐懼，減少參與城市公共生活和活動[38]；在環境正義運動中，女性很少作為倡導者，這削弱了女性持有抽象政治承諾和價值觀的能力、政治經驗和戰略思維能力[39]；與男性相比，女性可能需要更長的時間接觸自然，以減輕壓力[40]。

1.2.4 社會身份

受到政治文化歷史的復雜影響，社會身份差異同樣會引起綠色不公平性問題，這其中涉及國家與國家、國家與公民、中央與地方之間的諸多關聯。在移民問題上：移民者在獲得城市綠地中處于弱勢，公園基礎設施不足、公園準入性和文化限制均可能阻礙移民群體利用公園進行活動[41]；移民比例較高的城鎮更有可能造成環境污染[42]。在國家對環境治理的問題上：針對全球環境問題的責任制度，國家、國際組織、跨國合作組織都聲稱要為全球公共利益而行動，但這些行動不一定為平等決策和有效、公平地解決問題創造或改善條件[43]；任何全球性的環境治理改革都會對發展中國家產生重要影響[44-45]。在殖民問題上：殖民國家對被殖民國家綠地規劃、環境退化方面存在不公平對待[46-48]；一些后殖民國家也會因此受影響，犧牲被殖民者利益，以實現商業增長和工業現代化[49]。

2 綠色公平的規劃反思

2.1 分析框架

2019年中共中央和國務院頒布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要求建立國土空間規劃體系，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。空間規劃體系包括法規體系、編制體系、行政體系和實施體系4個部分。本研究將通過社會公平的3個維度，即程序公平、分配公平和互動公平[50]，建立規劃體系中綠色公平的分析框架（圖1）。

1 空間規劃體系綠色公平分析框架Analysis framework of green justice in spatial planning system

1）程序公平是指城市綠色空間（空間或數量上）的分配過程的合理性，即在城市綠地系統規劃、設計和實施前，規劃決策考慮不同社會群體的需求以及公眾參與的程度[51]。綠色空間的程序公平性強調綠地分配決策中個體是如何被對待的，或者期望被對待的方式[50]。具體表現為決策過程中考慮不同群體個體文化性和情感性，社會群體主動或被動介入決策，人們質疑、協商和接受綠色空間決策等[52-53]。改善或實現程序上的綠色公平，需要在城市綠色空間配置和規劃制定過程中為公眾提供更多參與的機會和平臺，而國內外由于體制機制大相徑庭，在涉及程序公平的相關制度設計上也有待各自深入探討，以保障不同社會群體的話語權表達。

2）分配公平是指城市綠色空間規劃結果的公平性，強調綠色空間布局滿足不同社會群體、保證居民擁有享受相應的綠地的權利[54-55]，是目前大多綠色公平文獻研究的關注點。理想化的公平分配將確保綠色空間對所有人都是可用的，并且每個人都有一定程度的使用權[56]，但是現實中通常不盡如人意。為了探究綠地分配結果具體的公平性表現，往往會考慮綠色空間作為社會公共資源在區域統計人口中的分配情況[57-58]，或者作為物理空間對不同社會群體的可達性情況[59-60]。在掌握綠色空間的分配規律和現狀問題之后，可通過相應的規劃設計手段改進和優化城市綠地的分配結果，例如更加關注街道綠化程度[43]、綠地規模控制等。

3）互動公平則意味著居民在進入和使用城市綠色空間權利的無差異化，即不同的社會群體在綠色空間使用過程中，被公平地對待[61]，對不公平的分配結果有合適的渠道進行反饋與維權。綠色空間在互動維度中的公平性可具體表現為社會群體獲取綠地服務資源的階級差異性[62]，綠色空間場所中文化符號、標志物和空間設計語言給群體帶來的感官體驗[63-64]，人們在使用公共綠地時人際互動的質量或感受到的環境舒適性[65]，以及城市綠色空間投入使用后公眾對其服務質量的監督和管制是否便捷與到位[66]。因此，實現互動維度的公平性需要對綠地建設后的監督、管理、養護相關制度進行規范，并確保其實行和持續優化調整。

程序、分配、互動3種公平因所代表的城市綠地資源配置階段不同，有各自相異的表現特征，其實現和改善也均可能涉及綠地規劃的相關制度邏輯，因此在本研究的分析框架中，將從這3個公平性維度，對空間規劃體系的4個支撐體系在具體內容和環節中可能產生的綠色不公問題加以分析。

2.2 法規體系

規劃法規體系是規劃編制和實施體系的法定依據。目前涉及城市綠色空間相關的法條和條例并不多（表2），可以分為建議性法條和指標性法條。其中，建議性法條指對綠地規劃應滿足的條件和發展目標做出定性規定，不含具體的量化指標。指標性法條涉及明確的定量指標，又可分為約束性和預期性，前者是強制性的，是政府對群眾享有高質量的綠色環境的承諾；后者是非強制性的，是政府對未來城市綠色空間規劃目標的期望。

表2 空間規劃法規體系中的綠色不公平Tab. 2 Green injustice of laws and regulations system in the spatial planning

在指標性法條中，約束指標性法條大多反映綠地的平均或總體比例的情況，例如人均綠地面積、綠地率等；僅停留在滿足一定“均勻性”或“均等性”，這往往會導致城市綠色空間的規劃并不能滿足不同群體享受綠色空間服務的需求。預期指標性法條往往僅規定了綠色空間的數量（或面積），缺少對綠地質量的約束，導致綠色空間的構建中可能一味追求數量而非質量，這對公眾的綠色空間需求來說具有程序不公平性。建議性法條中，許多代表性法條通常要求保護改善生態環境和集約利用資源，并未詳細地闡述實現的目標，因此缺少對規劃實施效果評估的效力，追究責任的規定不夠明晰，綠色空間利益侵害產生責任追究主體不明確等問題。

2.3 行政體系

規劃行政體系包括縱向體系和橫向體系，前者由不同層級的行政主管部門組成，各級部門分別負責不同尺度層級的涉及綠色空間營造的國土空間規劃相關工作，上級行政主管部門對下級行政主管部門進行業務指導和監督；橫向體系負責綠色空間相關規劃的行政主管部門與同級政府的其他部門在規劃中互相協作。其中，縱向體系的不公平性主要體現為上下傳導不足問題，橫向體系主要體現為左右責權不明問題。

縱向行政體系中，上下級政府間的規劃傳導內容包括指標、結構、名錄、位置、分區、邊界等，在傳導過程中，往往會導致程序綠色不公平。1）指標型傳導效果差。指標傳導是下位規劃需要嚴格落實的綠地規劃要求的定量化管控。建設用地內部綠地的指標并不在傳導指標當中，使得綠色空間缺少縱向的約束機制。2）邊界型傳導落實難。國土空間規劃中“三區三線”需要自上而下層層細化，由國家和省域層級國土空間規劃進行結構性的邊界劃定，經過市縣級層面的邊界基本劃定，最終在鄉鎮層級的國土空間規劃或詳細規劃層面邊界才能精準落地，存在著完整傳導難度大、邊界劃定準確性不足的問題，造成重要綠色空間和生態環境的保護程序不公平。

橫向的行政體系中，同級行政部門間的工作內容往往存在重疊或者空白現象。2018年自然資源部成立，整合空間規劃職責。然而，城市綠色空間的規劃內容包含在國土空間規劃中，由自然資源部負責，但市政設施、園林、市容環境治理、綠化工程等工作仍由住房和城鄉建設部負責，導致綠地的規劃和設計行政責權不明，綠色空間投入使用后無法清晰確定責任歸屬，部門之間相互推諉，阻礙了綠色空間有效落地。

2.4 編制體系

空間規劃從上至下分級編制，每一層級又包括總體規劃、詳細規劃和專項規劃。規劃編制的過程主要包括組織編寫、意見征求、修改完善等，這些環節主要由于公眾參與不足導致了程序上的綠色不公平。1）公眾參與不被規劃單位重視。在編制前期的調研工作中，不同群體對綠色空間分配的相關訴求難以被了解。2）公眾參與渠道受限。在編制草案的意見征求中，由于聽證會等的參加群體范圍有限，參與難度大，所以這本質上是一種“被告知”式的被動參與途徑。3）公眾參與積極性低。正式規劃文本公布時其內容專業性過強，較少為方便公眾理解而另外采用更易懂的語言或圖表形式用于大眾傳播，社會大眾的知情權被削弱[67-68]。4）公眾參與缺少反饋。目前對公眾意見征求的結果沒有及時、完整地反饋與公布；這都使得人們無法得知自己提出的建議是否得到關注與采納，甚至會認為自己的參與沒有意義，從而感到被不公平對待。

2.5 實施體系

規劃實施體系是使編制后的綠地規劃能夠較好落地實施的保障，由實施組織、實施管理、實施監督3部分組成。

規劃實施組織中，政府通過規劃手段、政策手段和財政手段負責綠地規劃實施的組織，在程序上體現綠色不公平性。政府制定的近期建設規劃會為了績效，多采取從遠期倒推的計劃思維，從而優先考慮一些大型的建設項目，對于綠色空間營造的考慮滯后。不同城市社會經濟發展狀況會影響政府的財政狀況，從而影響城市公共綠地的投資，導致居民獲得高質量綠色空間的機會存在不公平性。

規劃實施管理中，政府可以以劃撥方式或出讓方式提供國有土地使用權，而在實際中，土地經濟的巨大推力很可能使政府選擇土地出讓和開發出售一次性獲利[69]，導致綠地相關建設項目分配較少，綠色空間被破壞占用，并引發貧富差距擴大、耕地占用等一系列后果，造成城市綠地的不公平分配。

規劃實施監督中，社會公眾監督仍缺乏清晰完善的程序和多樣化的渠道，公眾無法及時監督建設單位更好地完成項目實施，反饋與糾正其問題。由于規劃項目未按期建成，而遭受綠地權益侵害時無法有效進行維權，很可能使他們遭受更長久的互動不公平對待。

3 結語

綠色公平作為國際前沿的社會議題，近30年來得到全球學者和政府的密切關注。在中國生態文明體制改革、美麗中國和新型城鎮化建設的發展背景下，也需加大對中國城市綠色空間公平的關注。國土空間規劃體系的構建作為中國時代變遷背景下的重大變革，應對城市綠色公平有所響應。但實際上，在現有空間規劃體系中，可能存在程序、分配和互動上的綠色不公平問題，導致中國城市居民在很多情況下無法享受公平的綠色空間服務，國土空間規劃的推進仍面臨著需要改善、解決這一社會問題的巨大挑戰。因此，在新時代的發展語境下，需要更加重視城市綠色公平的理論與實踐探索，立足于生態文明建設，創造更加公平和諧生態宜居的城市環境。

圖表來源(Sources of Figure and Tables)：

文中所有圖表均由作者繪制。