鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下甘肅省農業(yè)保險發(fā)展研究

孫阿凡 曾詩涵

一、前言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在推進我國農業(yè)農村的可持續(xù)發(fā)展，農業(yè)保險作為農村金融體系的重要組成部分，為減貧、脫貧發(fā)揮了重要作用。2019 年，中國人民銀行等五部門聯(lián)合發(fā)布《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，從建體系、抓重點、求創(chuàng)新、強基礎四個層面進行了頂層設計，并提出要持續(xù)提高農業(yè)保險保障水平，增加農保險種、有效提升覆蓋面，科學確定保費補貼機制，增加財政補貼種類，探索發(fā)展具有地方特色的農產品保險，完善農業(yè)再保險體系。甘肅省作為脫貧攻堅難度較大的省份，2020 年已如期完成脫貧摘帽，但仍然要把鞏固脫貧成果、防范返貧惡化作為重點工作。因此，加強甘肅省農業(yè)保險發(fā)展研究，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標具有重要意義。

二、甘肅省鄉(xiāng)村振興的推行離不開農業(yè)保險

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習近平同志在黨的十九大報告中提出的，是包括經濟、社會、文化振興和社會治理體系創(chuàng)新、生態(tài)文明進步的全面綜合概念。這是一個閉環(huán)體系，只有鄉(xiāng)村人、財、物共同發(fā)力才能實現(xiàn)未來產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕的鄉(xiāng)村美景；也是一個輻射體系，需要兼顧城鎮(zhèn)化建設、雙循環(huán)體系等國內、國際整體發(fā)展形勢。

在閉環(huán)體系中，一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農業(yè)保險提出了更多、更高的要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利落實需要各個領域的明確分工與積極配合。例如，習總書記提出的“山水林田湖草生命共同體”就將生態(tài)宜居與產業(yè)振興連為一體，無論是農村產業(yè)結構的調整優(yōu)化、特色農業(yè)潛力的挖掘，還是現(xiàn)代化農業(yè)設施的推廣、新型農業(yè)經營主體的規(guī)?；?，既利于農村產業(yè)振興，也需要兼顧生態(tài)環(huán)境的保護。近幾年興起的“休閑農業(yè)”“鄉(xiāng)愁旅游”等則是典型體現(xiàn)，從規(guī)?；嵌瓤葱枰r業(yè)保險的保駕護航。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農業(yè)保險發(fā)展提供了政策保障。2018 年以來，中共中央在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《關于促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》等頂層設計中都強調了農業(yè)保險的積極作用，將農業(yè)保險作為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、強化農村補短板保障措施、提升糧食和重要農產品供給保障能力、實施鄉(xiāng)村建設的有力抓手。

在輻射體系中，一方面，國際農產品貿易的不穩(wěn)定性日漸突出，提高我國農業(yè)競爭力、妥善應對國際市場風險迫在眉睫。另一方面，從國內環(huán)境看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的深入推進，我國經濟已進入高質量發(fā)展階段，加快農業(yè)向提質導向轉變已成為必然。這些都離不開農業(yè)保險的基本保障。

甘肅是全國脫貧攻堅任務最重的省份。2013 年底，全省共有貧困人口552 萬、75 個貧困縣、7262 個貧困村，貧困發(fā)生率為26.6%，貧困人口、貧困縣、貧困村分別占全國的6.69%、9.01%和6.06%。2020 年11 月12 日，甘肅省政府宣布75 個貧困縣全部脫貧，開啟了鄉(xiāng)村振興的新征程。但作為整體經濟欠發(fā)達、自然生態(tài)條件相對惡劣、發(fā)展思想相對落后的省份，鄉(xiāng)村振興基于城鄉(xiāng)融合原則需要覆蓋全部農村地區(qū)，并在不同農村地區(qū)目標存有差異。這就使剛完成脫貧任務的甘肅省需要差別化地對待不同農村地區(qū)。對剛脫貧的農村地區(qū)，首要任務是保證脫貧成果、防止返貧；對脫貧較早的地區(qū)，要立足更高標準，以低收入戶的增收致富為重點；對發(fā)展較好的地區(qū)，則應重在農村、城鎮(zhèn)的一體化促進上。實際中，省內深度貧困地區(qū)也是以農業(yè)生產為主、但農業(yè)生產條件又相對較差的地區(qū)，這就意味著鄉(xiāng)村振興離不開農業(yè)保險的風險轉嫁與損失兜底。

三、甘肅省農業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

（一）農業(yè)保險覆蓋情況

近年來，甘肅省農業(yè)保險整體發(fā)展情況良好，各項指標穩(wěn)步上升，覆蓋率逐年增加。保費收入從2013年的5.73 億增長到2020 年的19.13 億；保費賠付額從2013 年的3.07 億增加到2020 年的15.72 億；賠付率從2013 年的53.56% 增加到2020 年的79.68%；保險密度從2013 年的37.06 元提高到2020 年的131.52元；保險深度從2013 年的0.095% 增加到2020 年的0.219%。據(jù)銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，近三年甘肅省累計簽單保費44.5 億元，共賠付28.3 億元，其中直接受益農戶301.5 萬戶次，有力支持了農戶的穩(wěn)定增收和特色產業(yè)的良好發(fā)展。但據(jù)甘肅省2020 年農戶參保戶數(shù)計劃表顯示，全省申報參加農業(yè)保險的農村居民7203939人、1830158 戶，[1]僅占全年農村居民20460133 人、5055097 戶的35.21%和36.20%，也反映出甘肅省農業(yè)保險的普及率還有著較大的增長空間。

（二）農業(yè)保險經營模式

農業(yè)保險因農業(yè)的弱質性而具有收益外部性、高風險性、高賠付率、高技術要求等特點，被界定為半公共商品，世界各國對其發(fā)展也都采用“市場+政府”“自愿+強制”的雙向引導。我國自2004 年試行“有政府補貼的商業(yè)化農業(yè)保險”，2007 年按照“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則在全國范圍推行。甘肅省農業(yè)保險亦采取“市場+政府”的經營模式，即委托商業(yè)保險公司經營，政府給予一定的補貼。人保財險、中華聯(lián)合財險、國壽財險、太平洋產險、平安產險、黃河財險等12 家保險公司都擔負著甘肅省農業(yè)保險業(yè)務的經營，并且“每縣經辦機構原則上2 家，不超過3家”，經辦期限3 年，通過競爭性磋商等簡易程序確定服務地區(qū)，進而與地方政府簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，[2]推進農業(yè)保險防災減災、助力農業(yè)災后恢復生產。在中央保費補貼支持下，2007 年開始逐步推進農業(yè)保險試點工作，如2007 年在甘州、安定等地試點能繁母豬險種，2008年試辦奶牛保險，2010 年試辦玉米制種保險，2012 年在天水、慶陽、平涼等地開辦森林保險等；同時，也開發(fā)了啤酒花、藏羚羊、牦牛、青稞、馬鈴薯、中藥材等甘肅農業(yè)特色險種。目前，全省政策性農業(yè)保險已多達105 個，覆蓋羊、牛、薯、藥、果、蔬六大主導產業(yè)[3]。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下甘肅省農業(yè)保險發(fā)展中存在的問題

具有時空差異的資源稟賦結構導致甘肅省鄉(xiāng)村發(fā)展的差異化分布，也使農業(yè)保險發(fā)展兼具背景性的共性問題與特性問題。

（一）甘肅省經濟水平落后制約了農業(yè)保險發(fā)展

農業(yè)保險功能的有效發(fā)揮需要有充足的保險保障資金，該資金一部分來自保費收入，一部分來自投資收入。目前，為引導和支持農民參加農業(yè)保險，通常由政府財政為投保農戶提供保費補貼，這就意味著地方經濟水平好壞直接影響農業(yè)保險發(fā)展水平。

對甘肅省而言，近年來，經濟總量逐年上升，但與全國其他省份相比差距較大，長期以來經濟體量位居全國末端梯隊。2020 年，全省GDP 實現(xiàn)9016.7 億元，實際增速3.9%，總量僅高于海南、寧夏、青海、西藏四省區(qū)；全省人均GDP 約3.41 萬元，不及全國同期人均GDP 水平一半。與此對應，全省財政收入亦有限，2020 年全省一般公共預算收入874.5 億元，僅為廣東省的6.77%、浙江省的12.07%。實體經濟發(fā)展的落后，使得投入農業(yè)保險的財政資金不夠充足，嚴重制約了全省農業(yè)保險的發(fā)展。

另一方面，經濟發(fā)展落后意味著農民收入低，限制了農業(yè)保險購買積極性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020 年，甘肅省農村居民人均可支配收入10344.3 元，較2019年同比增長了7.4%，但僅占全國平均水平17131 元的六成，居全國各省排名最低位次。這種農村居民的低人均可支配收入，再加上靠天吃飯的傳統(tǒng)觀念過于濃厚，對農業(yè)保險認知不充分，致使農村居民主動投保意識弱，直接影響農業(yè)保險的發(fā)展。

（二）農業(yè)保險供給力度有待增強

農業(yè)保險屬于政策性保險，國家旨在保護糧食安全和農業(yè)經濟發(fā)展，但農業(yè)產業(yè)固有的低收益、高風險、高賠付率使農業(yè)保險盈利性較差，與保險公司的商業(yè)逐利目標矛盾。為此，國家自2010 年起推出多項促進農業(yè)保險發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，如2010 年5 月財政部和國稅總局聯(lián)合下發(fā)《關于農村金融有關稅收政策的通知》，對保險公司為種、養(yǎng)殖業(yè)提供保險業(yè)務取得的保費收入，計算應納稅所得額時按90%比例減計收入；保險機構從事農牧保險及相關技術培訓業(yè)務免征營業(yè)稅及后續(xù)對應的增值稅。這些稅收優(yōu)惠政策在2017 年財政部發(fā)布的《關于延續(xù)支持農村金融發(fā)展有關稅收政策的通知》中再次延期至2019 年底。此外，還允許經營政府給予保費補貼農業(yè)險種的保險公司在企業(yè)所得稅前扣除巨災風險準備金，具體按補貼保險保費收入的25%計提。甘肅省貫徹執(zhí)行，即使這樣，農業(yè)保險的高風險成本和低保費收入下的優(yōu)惠政策之比仍不及盈利效應，甘肅省還是農業(yè)自然災害頻發(fā)地區(qū)，農保賠付率更高一些。這些明顯抑制了保險公司參與農業(yè)保險發(fā)展建設的積極性，整個市場政府主導力量明顯，市場自發(fā)調節(jié)力度弱。

表1 2013-2020 年甘肅省農業(yè)保險主要指標

與此同時，省內保險公司之間的數(shù)據(jù)信息共享平臺尚未完全建立，容易導致承保農作物的方位、面積等數(shù)據(jù)不準確，農業(yè)指標監(jiān)測設施不完善，不利于承保工作的進行。各保險公司針對農業(yè)保險特色產品的開發(fā)創(chuàng)新力度也不足。目前，甘肅省農業(yè)保險覆蓋了包含主糧作物、藏系養(yǎng)殖、森林在內的主要農產品，以及包含果樹經濟作物、特色養(yǎng)殖、蔬菜種植等在內的特色種養(yǎng)殖產品，但大多保險產品同質化現(xiàn)象明顯，缺少市場競爭。同時，隨著新型經營主體和特色經濟林果類產品種植規(guī)模的增加，逐步開展了針對蘋果、玉米的“保險+期貨”試點，增開高原夏菜、羊肚菌、枸杞、李廣杏、茶樹、湖羊、絨山羊、黑山羊等11 類品種的天氣、價格指數(shù)保險；以及紅花椒、核桃、油橄欖、藜麥、金銀花、設施蔬菜、中藥材等9 類產品的收入保險。這些創(chuàng)新型險種總計20 余種，僅占全部農業(yè)保險品種的18%，并且很多尚處于試點環(huán)節(jié)，未大規(guī)模推行，創(chuàng)新力度明顯不足，理賠標準和理賠方式上的較大差異也影響了相關產品的信服度與普及率。隨著市場主體的不斷增多，規(guī)模種養(yǎng)殖大戶越來越多的對理賠提出高要求，傳統(tǒng)的成本保險已經無法滿足農戶化解風險的需求。與現(xiàn)有物價匹配的產值保險、收入保險成為主要需求，但現(xiàn)有產品表面創(chuàng)新多、質變節(jié)點少，尚未涉及到深層改革，這些都從供給層面影響著甘肅省農業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展。

五、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下甘肅省農業(yè)保險發(fā)展對策

以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施背景為依托，要想獲得甘肅省農業(yè)保險的高質量發(fā)展，必須重點解決財政補貼、需求提升和供給增強三大問題。

（一）加快地區(qū)經濟發(fā)展，增強財政補貼力度

經濟有效增長是帶動農業(yè)保險良好發(fā)展的動力，而農業(yè)保險的良好發(fā)展又可以推動農業(yè)經濟的快速增長。因此，一方面，借助“絲綢之路經濟帶”建設中甘肅省的特殊地理位置優(yōu)勢，順應國家雙循環(huán)戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等發(fā)展契機，積極推動省內實體經濟的發(fā)展，增加財政收入，同時優(yōu)化財政資源統(tǒng)籌，增加對鄉(xiāng)村振興等重要領域的財政支出比例，確保并逐步提升農業(yè)保險保費補貼。另一方面，提高中央財政轉移支付資金的利用效率。作為經濟欠發(fā)達省區(qū)，甘肅對中央財政轉移支付依賴程度較高。2010-2019 年，全省財政收入占全國財政收入的均值僅為0.463%，而財政支出占全國財政支出均值卻達到1.658%，全省財政支出與財政收入的比值從2010 年的4.153 倍增加到2019 年的4.654 倍。[4]財政部數(shù)據(jù)也顯示，2013-2018年，中央對甘肅省財政轉移支付總量（不包含稅收返還）從0.16 萬億增加到0.2 萬億。中央財政轉移支付已成為甘肅省財政支出的主要來源。以財政補貼為主的農業(yè)保險在甘肅省試點以來，中央、省級、市縣三級財政補貼比例分別約占40%、25%、15%，2007-2019 年，累計政府保費補貼61.23 億元，占保費收入的83%，其中，中央、省級、市縣級各自累計補貼額為25.66 億元、21.69 億元、13.89 億元，[5]中央補貼是主要構成。2020 年，全省農業(yè)保險保費收入19.13 億元，按照“財政補貼資金計劃”，中央補貼3.49 億元，省級補貼5.04 億元，分別占保費收入的18.24%和26.35%。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，在甘肅省加快經濟發(fā)展同時，資金缺口仍需中央政府補貼，因此，既要積極爭取中央財政專項轉移補貼，還要提高轉移支付資金的使用效率，加強資金使用監(jiān)督，避免尋租、資金缺位錯位使用情況，確保資金用在最主要的地方。此外，一些特色性、經濟價值高的果蔬類農產品，農民投保需求受到地方財政壓力和省政府保險任務計劃限制，只能部分投保，保險覆蓋率較低，亟需財政補貼的持續(xù)增加。鄉(xiāng)村振興需要繼續(xù)推進“一縣一品”“一村一品”特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展，相關農業(yè)保險則因產品特色多處于創(chuàng)新試點環(huán)節(jié)，并由縣級財政主要補貼，而省內高貧困率意味著多數(shù)縣級政府地方財政有限，無法承擔高額保費補貼，保障規(guī)模有限；農民的低收入也制約了自繳保費比例不能太高，這就導致“全而弱”的惡性循環(huán)。從長遠發(fā)展來看，甘肅省農業(yè)保險的健康可持續(xù)發(fā)展仍需中央財政的大力扶持。

（二）提升農民需求

提升農民需求是促進農業(yè)保險發(fā)展的根本。按照目前甘肅省農業(yè)保險中確定的中央補貼品種，除育肥豬實行“成本+目標價格”保險、由農戶承擔20%的保費以外，其他實行成本保險，農戶承擔保費占比5%-30% 不等。其中，承擔比例最低的是公益林，農戶僅分攤5%；商品林分攤比例最高，需分攤30%；馬鈴薯、能繁母豬農戶分攤20%，玉米、棉花、冬小麥為15%，青稞、藏系羊、奶牛為10%。蘋果、中藥材、肉牛、肉羊、蔬菜、雞等省級補貼品種則區(qū)分農戶貧困程度，貧困戶承擔10%，非貧困戶承擔20%。與此同時，作為成本保險，相關補貼品種的保額根據(jù)開辦時的物化成本確定，從300 元到10000 元不等，費率從2%到6%不等。據(jù)統(tǒng)計，2007 年，全省農戶自籌保費546 萬元，占總保費收入13%；2019 年，自籌保費33380 萬元，占比20%；2007-2019 年間，農戶累計自籌保費12.02億元，僅占保費收入的16.3%[6]。

傳統(tǒng)補貼品種保額與現(xiàn)行物價增長速度的脫節(jié)，使農戶享受低費率同時，又認為成本投入和保險賠付之間有差距，尤其是設施投入大的高經濟價值農產品，更因保障程度不高而降低了農戶投保意愿。這就需要依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在產業(yè)脫貧的基礎上積極推行產業(yè)振興，提升農戶手工技能，增加穩(wěn)定的從業(yè)工資收入和財產凈收入，從而可持續(xù)地提高農戶可支配收入，在現(xiàn)有消費基礎上滿足農業(yè)保險費用開支的增長，從根源上緩解甘肅省農業(yè)保險投保率低的現(xiàn)狀。

此外，還需加大農業(yè)保險宣傳力度，改善農戶傳統(tǒng)“認栽”觀念。在偏遠農村地區(qū)，保險普及力度并不樂觀，一些農戶只知道社保，對農業(yè)保險知之甚少。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進的政策環(huán)境下，鄉(xiāng)村干部以及農業(yè)、保險等相關部門工作人員應深入村社，積極開展農業(yè)保險普及宣講會，為農戶們講解農業(yè)保險的專業(yè)知識和理賠案例，通過淺顯易懂的方式讓農戶意識到“以小換大”的風險防范重要性，了解農業(yè)保險的功能，積極配合國家政策的順利開展，增強參保積極主動性。同時，利用“抖音”、“快手”等民間流行并易于接受的短視頻方式，找當?shù)匾褏⒓愚r業(yè)保險并獲益的農戶做代言，多做產品介紹和優(yōu)惠政策宣傳，從而提高農業(yè)保險投保率。

（三）提高保險公司供給積極性

1.繼續(xù)推行并落實財政部規(guī)定的有關促進農業(yè)保險發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，提升稅收服務質量，營造良好的稅收營商環(huán)境，鼓勵并吸引保險公司主動開展農業(yè)保險業(yè)務，提供更多的農業(yè)保險服務，積極協(xié)助甘肅省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。

2.引入更完善的競爭機制，建立多元主體的農業(yè)保險市場。截至目前，甘肅省尚未有專業(yè)性的農業(yè)保險經營主體開展服務，農業(yè)保險由綜合性商業(yè)保險公司經營，并只占各經營主體業(yè)務的小部分，這就使服務專業(yè)性欠缺，在產品設計和費率厘定及條款制定上專業(yè)性不強，提供服務的積極性和質量也劣于專業(yè)性農業(yè)保險公司。未來可以在提升經濟發(fā)展、確保并增加地方補貼的基礎上，吸引專業(yè)性農業(yè)保險公司來甘肅拓展業(yè)務，增加市場競爭力，提升服務質量。

3.規(guī)范保險經營管理，提高理賠效率和精準度?！蛾P于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》中指出，地方政府要結合自身財政情況增加對農業(yè)保險的補貼，引導保險機構到農村基層網點，下沉服務重心，開拓新型農業(yè)保險產品試點范圍。因此，一是甘肅省政府要進一步結合鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求，科學確定保費補貼機制，推動“以獎代補”政策的試點；二是現(xiàn)有從事農業(yè)保險的各家保險公司應加大對農險業(yè)務的重視，積極創(chuàng)新農業(yè)保險產品類型，增加對鄉(xiāng)村振興中“一村一品”的高經濟價值特色農產品保險保障，明確理賠范圍，做到精、準、細。在現(xiàn)有成本保險為主，試點產量指數(shù)保險、價格指數(shù)保險、產值保險、“保險+期貨（權）”等產品形式的格局中，根據(jù)保障對象的特殊性，試點成熟后逐步推廣普及。三是提高理賠服務質量，及時賠付，增強保險信譽度，提升農戶投保熱情。四是利用互聯(lián)網技術，拓展農業(yè)保險的產品宣傳、開發(fā)創(chuàng)新，完善省內“互聯(lián)網+農業(yè)保險”的發(fā)展模式，推進農業(yè)保險承保的電子化發(fā)展。