農村土地流轉問題與對策研究

李丹丹

（平利縣自然資源局 陜西安康 725500）

研究背景及意義

安康市區域經濟的現狀。陜西省安康市地處陜西東南部，川、陜、鄂、渝4省市的結合部，距西安、武漢、重慶3大經濟區的幾何中心，全市總面積23529平方千米，占陜西土地面積11.4%，全市土地面積中，山地約占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平壩占1.8%。該區域是全國集中連片的貧困地區，轄區內有10個縣，經濟發展水平較低，屬于以農業經濟為主的典型的貧困山區。

研究及意義。在許多生產要素中，土地要素是最重要和最基本的生產要素，它是人類社會生存與發展的基礎，它不僅承擔經濟生產的職能，而且承擔社會保障的職能。我國幅員遼闊，農村人口眾多，是一個典型的農業國家，土地對農民尤其重要，土地為農民提供了生產、就業和養老金的保障。在我國，農村、農民和農業問題，關系到國民經濟和人民生活的根本問題。如何處理好土地與農民的關系，解決“三農”問題，提高土地經濟效益，維護農民權益，始終是農民迫切解決的工作。在我國，土地流轉政策已經發展了60多年，為了維護土地改革秩序，確保一切土地改革措施都符合人民的利益和意志，1947年9月，制定并頒布了《中國土地法綱要》。“農民有土地”的土地制度主要體現在土地改革中，但作為土地計劃大環境下的《中國土地法綱要》，實質上是類似于封建社會小農經濟的農民土地所有制。自1978年我國共產黨第十三屆中央委員會第三次會議以來，經濟發展和改革開放進一步促進了我國經濟體制的變革，承包土地的家庭聯產承包責任制成為了我國地方土地制度的重要轉折點。農民以家庭為單位將土地承包給集體組織的家庭責任制，開啟了我國土地所有權制度的分離，換句話說，土地所有權屬于村莊集體經濟組織，并且是已訂立契約關系的，經營權屬于承包土地的農民，從自給自足到農業經濟生產者和管理者的轉變，極大地提高了農民的生產熱情，增加了農民的收入并促進了農業生產。1987年，中共中央政治局通過了一項“深化地方改革”的決議，為了促進農村農業的現代化，促進農村經濟的繁榮，根據農村經濟發展水平和土地改革的實際經驗，提出了進一步的穩定措施，明確指出，如果承包者在土地承包期間不耕種土地，則可以通過同意將土地轉讓給他人來耕種土地，并可以恢復當地土地的轉讓。2014年《關于全面深化土地改革和加快農業現代化進程的若干意見》將土地合同管理權的概念分為合同權利和管理權，即農村地區提出了“土地管理權”。所有權屬于集體所有，合同權利屬于農民，允許管理權進入城市流通，并建立了所有權、合同權和管理權三權分置的結構。如何有效有序的將土地經營權向市場轉移？在有效的安置過程中最大限度地將土地的價值轉移到農村土地上，并在土地安置過程中保護農民的基本權益？這就需要探討進一步深化和改革地方土地制度的問題。2018年12月，從政策法規層面，對《中華人民共和國土地承包法》進行了修改，在土地共同所有權等方面明確了“三權分置”的改革方向，將重點放在穩定土地承包關系以及保護農戶的土地承包經營權上，主要規范界定了村集體和農戶之間的關系。中國共產黨第十九次全國代表大會的報告首次提出了鄉村振興戰略，將鄉村振興推到了新的戰略高度，要求鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革。深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟，需要做到的是，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持土地承包關系穩定。在此基礎上探索“三權分置”多種實現形式，才能真正讓農戶的承包權穩下去、經營權活起來。

安康市農業人口眾多。如何正確有效地促進農村移民安置，解決農村土地安置，有效維護農民權益、增加農民的收入，進一步提高土地利用效率，對于維護社會穩定，加快社會主義新農村建設具有重要意義。增加城鄉經濟的整合力度，加速經濟和社會發展，改善市場經濟體制，促進城鄉發展融合的機會顯得尤為非常重要。就目前來看，農村地區的產業融合正在以各種方式進行，比如農產品生產與加工、倉儲等過程的分離，農業生產分工進一步細化，這些都是鄉村經濟發展的新狀況。同時，農村依托于自身優勢還在發展旅游業、健康保障服務和養老等服務業，電子商務在農村也有廣闊的發展空間。農村產業融合的實質，其實就是農業生產與相關服務的流程的細化與專業化過程，讓農業能夠與工業等其他產業形態承接在一起。但這種產業融合要發生，前提必須是農業自身的成熟化和效率化，應當是農業在發展到一定程度之后，在已有的基礎上發生的一種自然的產業延伸與新產業形態的衍生。所以，首先必須提高農業生產自身的專業程度，這就需要繼續進一步通過確權等行動，來明晰農村集體土地的產權，賦予農民更大的財產自由支配權利，從而便利農地承包權的流轉，讓家庭農場、農民合作組織等更集約化的生產組織形態能夠涌現出來。在農業生產的效率提高之后，它自然就能把更多的生產與服務環節“外包”出去，鼓勵其他產業鏈條的延展。只要出現了良好的產業環境，公司、農村合作社、專業基地等新型組織必然在農村興起，政府只需依法推動資本下鄉，鼓勵企業整合農村資源，發展新的產業形態，就能實現鄉村地區的產業升級，將“共生模式”的優勢發揮到更廣范圍和更高層次。充分利用農村耕地資源的豐富利益進行整合和搬遷，加快發展趨勢，促進土地優化，促進農村土地、勞動力、資本、技術和其他生產要素的優化。這種成分可以促進現代農業的發展，并促進農村工業的振興。

農村土地流轉存在的問題

土地流轉信息不明晰。暢通的農村土地流轉信息在促進農村土地流轉中起著重要作用。縱觀農村土地管理現狀可以看出，很多農民都存在“戀土”情結，認為土地是自己的“命根子”，不愿意開展土地流轉工作，只有在逼不得已的情況下才會考慮把土地經營權轉讓出去。有些想流轉土地的農民找不到愿意租地的人員，還有那些愿意接受流轉土地來擴大種植面積的種植大戶可能找不到合適的流轉土地。不對稱的土地流轉信息在無形中增加了土地流轉的成本，影響了土地流轉成效。農村留守人員大部分是老人和孩子，流轉土地的人關注的是給付的流轉金，流轉方式以口頭流轉為主，由于信息不對稱的存在，就會導致流轉土地的定價標準不一樣，甚至引發惡性競爭，未能有效的體現土地的增值價值。

土地流轉行為不規范。當地土地出讓協議必須包括土地、租賃期、租金，如何支付土地使用費、租金、轉讓雙方的權利和責任，發生糾紛時，此類內容可以更好地保護締約方的合法權益，由此可見，土地轉讓過程是很重要的。由于國家“三農”優惠政策的出臺，農村土地越來越俏，以前農村土地流轉手續不完備、不配套，土地流轉行為不規范而引發的土地承包糾紛頻頻發生。如：轉包轉讓型糾紛；代耕代種型糾紛等。目前，安康市的大多數農村土地流轉活動都是由農民和私營部門自愿進行的，主要是通過熟人市場進行的，大多數私人交易發生，但是通過正式交易平臺進行的轉賬數量相對較少。雙方簽訂的農用地拆遷可以忽略不計，私營部門簽訂的農用地流轉合同形式不規范，權利和責任不明確等等。此外，一些農村家庭之間的農村土地轉讓沒有簽署轉讓協議，沒有書面合同，完全基于口頭協議，更沒有在簽訂農村土地出讓合同前后，提交村莊的集體經濟組織或指定部門授意，發生糾紛時，很難保護各方的權益，這給土地承包糾紛帶來了隱患。

流向規模化農業經營主體少。土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式，具體選擇何種方式流轉土地承包經營權，作為承包方有完全的自主決定權。創新規模經營方式，在引導土地資源適度集聚的同時，通過農民的合作與聯合、開展社會化服務等多種形式，提升農業規模化經營水平。土地流轉規模可大可小，方式自愿，期限長短不一，使得擴大農業生產和分散農田的集中度變得困難，很少出現有新的農業企業。

農村土地流轉的對策研究

加強政府公共管理服務職能。安康市農村資源緊缺，農業生產效率低下，農村土地流轉效率低下，政府需要充分利用公共管理和服務職能來進行農村土地流轉。在農村土地流轉工作中，政府要提供基本服務，充分發揮外部主管的角色。

規范土地流轉程序及完善土地流轉糾紛處理機制。政府需要制定相關的實施文件，以指導和提供農村土地流轉。使農民可以在流轉土地管理權時有規則可循，可以規范農村土地流轉程序，并可以防止農民盲目地和私下流轉農村土地。目前，安康市已基本完成了當地土地承包經營權的登記認證，在確認地方土地承包經營權取得突破的前提下，已規范地方土地流轉行為。另一方面，有土地承包經營權流失的家庭和有土地承包經營權流失的家庭，需要以村組經濟集團為中介，完成當地土地出讓合同的簽訂。合同管理的前提是當事雙方之間進行平等的談判，以保護合同家庭和土地承包商、經營戶及其合法權益，對已簽訂的土地流轉協議，應當在指定部門進行登記和備案。

完善社會保障體系。隨著城市化進程的不斷加快，越來越多的農民放棄耕種在城市工作，大多數農村家庭都面臨著老人、婦女和小孩留守家中。當地政府需制定相關政策措施，建立健全農村社會保障制度，以滿足農民的基本生活需要和社會保障，避免農民從農村移民的恐懼。只有穩定了社會關系，才能真正避免土地管理權的流失現象，從而進一步建立和完善“合作社與農民”的密切關系機制。例如“基地+農戶”，拓寬農民增收渠道；創新失地合同農民的社會保障；各鄉鎮農業技術充分發揮部門職能，為農民提供種苗育種，病蟲害防治，配方施肥等技術指導。

總而言之，在其經濟和社會的快速發展中，農村土地流轉已成為當前土地制度改革的一個重要主題。要切實促進農村土地流轉工作，加強政府的公共管理服務職能，規范土地流轉程序和糾紛解決機制，社會保障體系才能將土地流轉工作做好做實，確保農村經濟發展能再上一個臺階。