南通市實施積極人口政策的研究

施洪燕，顧 夏

（南通市發展和改革委員會 社會發展處， 江蘇 南通 226001）

0 引 言

2020 年5 月24 日，南通市第七次人口普查結果公布，南通人口結構進入一個新的階段，總體呈現“超老齡化”和“超少子化”的特點。南通的人口數據準確地反映了南通的市情市力，可以預見的是，單純地放開“三孩政策”并不能較好地在短期內推動南通人口實現重大突破和均衡發展。人口發展是關系民族發展的大事情，長期來看，只有科學地制定并出臺更加積極的人口政策，著力解決制約南通經濟社會發展的人口問題，才能從根本上刺激南通經濟實現大跨越發展。

1 南通市人口基本情況和趨勢

1.1 老齡化程度加深

根據第七次人口普查結果，截至2020 年，南通全市常住人口772.66 萬，60 歲及以上老年人口160.7 萬，占 30.01 %，比全國（18.7 %）高 11.31 個百分點，比全省（21.8 %）高8.21 個百分點，老齡化程度全省第一（見表1）。根據人口結構劃分標準，60 歲及以上人口占比超過10 %，即為老齡型社會，南通進入老齡型社會的時間較全國提前了17 年。若排除政策干預因素，南通60 歲及以上老年人口占比在未來30 年仍將持續上升或將達到50 %。此外，研究發現，南通老齡化問題不僅是老年人口占比過高，還存在老年人口年齡過高的現象，南通市85 歲及以上老年人口18.09 萬人，占老年人口比例達11.26 %，呈現老齡人口高齡化現象，南通市已提前進入“超老齡化”階段。

表1 江蘇省各地區人口年齡構成 %

1.2 人口增長速度緩慢

全面兩孩政策實施以來，經濟負擔、嬰幼兒照護和女性職業發展等經濟社會因素已成為影響生育率的重要因素。根據南通市衛生健康委員會提供的相關數據，南通已婚育齡婦女人數近幾年呈逐年下降趨勢。受全面二孩政策效應減退和已婚育齡婦女規模持續下降等因素影響，2020 年，全市出生人口46 165 人，出生率為6.09 ‰，增長速度趨緩。人口自然增長率為-4.03 ‰，連續19 年負增長，南通整體呈現出出生人口階段性觸頂現象（見圖1），已經達到了“低生育率陷阱”，南通步入“超少子化社會”。截至 2020 年 11 月 1 日，南通市常住人口為772.66 萬人，比2010 年第六次全國人口普查數據增加了44.3 萬人，增長了6.08 %，年均增長率為0.59 %，低于全省0.75 %的年均人口增長率，常住人口增長速度不容樂觀。

圖1 2016—2020 年南通市人口出生變化情況

1.3 外來人口進入增長期，人才集聚初現成效

近年來，南通市出臺各類人才招引政策，力爭吸引更多的高素質高技能人才。2016 年，出臺《關于進一步鼓勵高層次人才創新創業的若干政策意見》；2017 年，出臺《南通市市區高層次人才享受生活津貼和購房補貼實施辦法》，22 個配套實施細則確保落實；2017 年開始實施的“通籍英才歸雁計劃”，已成功吸引近6 萬名通籍高校畢業生回通就業創業；2019 年出臺了《關于實施高層次雙創人才倍增計劃推動高質量發展的若干政策意見》等三大人才新政，在招引人才方面成效顯著。根據南通市第七次人口普查數據，2020 年南通常住人口約772.7 萬人，人口凈流入16.61 萬人，南通常住人口首次超越戶籍人口，跨入人口凈流入城市行列，人口總量有望得到進一步增長。

2 南通人口現狀對經濟社會的影響

2.1 養老壓力持續加大

老年人撫養比是從經濟角度反映人口老齡化社會后果的指標之一。自2010 年以來，南通15～65 歲人口減少172 944 人，65 歲及以上人口增加548 807 人，社會撫養比從37.2 %上升到50.5 %。今后五年，65 歲以上老年人將以每年5 萬人的速度增長，高齡和失能失智老人數量不斷增多，養老服務需求持續增長，南通的社會人均撫養負擔持續增加。根據《2020 年南通市國民經濟和社會發展統計公報》，2020 年南通市養老機構302 個，養老機構床位數57 104 張。對比南通市2020 年160.7 萬60 歲及以上老年人口，按照國家每千名老人40 張養老床位的目標要求，南通養老機構床位供應相對不足，且專業化老年照護人才缺口較大，社區、家庭養老壓力不斷加大。此外，南通還面臨農村老年人口占比過高的現狀，截至2020 年，南通3/4 的老年人口在農村，農村養老基礎設施建設相對較弱，居家養老觀念更為普及，農村養老問題更需得到重視。

2.2 人口與人才劣勢掣肘經濟發展

所謂人口紅利，是指一個國家的勞動年齡人口占總人口比例較高，撫養比較低，為經濟發展創造了有利的人口條件等。2020 年南通的各項人口特征均顯示，南通人口流入占比仍然較低，不存在人口紅利。人才紅利是指由于人才的規模增長及其充分利用所產生的超過同樣數量簡單勞動力投入所獲得的經濟收益[1]。盡管與第六次人口普查結果相比，南通15 歲及以上人口平均受教育年限從8.83 年提高到9.66 年，每10 萬人中具有大學文化程度的由7 669 人上升為14 904 人，文盲率從3.30 %下降到2.65 %，但在2020 年，全市常住人口中，15 歲及以上人口擁有大學（指大專及以上）文化程度的僅為115.16 萬人，占比14.9 %，低于全省的18.66 %，略低于全國的15.47 %，低教育水平人口的存量仍然很大，人才紅利未呈明顯態勢。

2.3 人口結構與產業發展不匹配

2020 年，南通全年GDP 總量10 036.31 億，正式邁入萬億俱樂部。相較于GDP 總量相近的泉州、濟南、合肥、西安、福州，無論是全市常住總人口、15～59 歲勞動人口，還是人口增速，南通都大大落后于其他幾市（見表2），與經濟發展水平極不適應。南通現有的三次產業結構比為4.57 ∶47.49 ∶47.94，二產、三產人才需求較大，南通未來的經濟社會要依靠人口優勢持續發展的難度較大[2]。此外，南通的傳統型企業多以勞動密集型為主，由于近年來南通勞動年齡人口的不斷減少，南通的制造業等企業不同程度地遭遇了用工荒。據統計，2020 年南通產業用工總缺口3 萬人以上。因此，無論是現有的人口規模還是人口結構，都將對南通產業發展和產業結構形成制約。

表2 2020 年GDP 萬億城市人口情況

3 實施積極人口政策的路徑

《南通市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》對促進南通市人口長期均衡發展提出了總體要求，這是極具現實意義和針對性的導向。南通應針對人口總量少、生育率低、老年人口占比過高等現實問題實施積極的人口政策，以推動人口總數和生育率向全國平均水平靠近，進一步加大外來人口引進規模，改善人口結構。

3.1 構建“生育友好型社會”，提高人口增速

長期提高人口總量的主要方式是提高人口增長速度。根據我國人口發展變化趨勢，中共中央、國務院進一步優化生育政策，實施三孩生育政策及配套支持措施，出臺了《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》。南通作為“超少子化”的低生育率城市，應當更好地響應國家號召，采取覆蓋全生命周期的一攬子支持舉措。一是增強生育政策包容性，提高“生”的意愿。進一步優化生育政策，擴大婦幼健康服務供給[3]。積極落實和完善一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，實施生育獎勵和補償機制以鼓勵生育。通過出臺延長產假、哺乳假，鼓勵生育的稅收、住房政策等全面刺激生育。二是構建普惠性托育體系，解決“養”的難題。持續大力發展幼教產業和普惠性托幼服務，新建或利用現有機構設施等改建一批公辦托育服務機構。鼓勵企業、社區街道設立托幼機構，努力形成“公立幼兒園為主，民辦幼兒園為輔，社區街道托幼機構補充”的多層次托幼體系，解決育齡家庭的托育困擾。三是落實“雙減”政策，減輕“育”的負擔。持續深化教育領域綜合改革，完善義務教育階段教師輪動機制，加大投入改進薄弱學校硬件設施，推進教育公平與優質教育資源平衡供給，逐步以“多校劃片”淡化“學區房”概念。充分發揮南通“教育之鄉”優勢，強化學校教育主陣地作用，嚴管校外培訓機構，構建教育良好生態，有效降低家庭在教育等方面的支出，減輕家長負擔，緩解家長的焦慮。

3.2 穩固“青年友好型社會”，助力人口集聚

短期提高人口增量的重要方式是外部招引，吸引活力人口流入[4]。一是完善人才政策，加大引人力度。降低落戶門檻，提高基礎工資水平，實施富有含金量的優惠政策，著眼于青年需求關切，完善針對青年人才的公共服務配套功能，精準制定安居政策，做到不僅讓人引得進，更讓人留得住、用得好。二是提升產業能級，拓展就業崗位。構建以中創區為核心、科技園區為載體、創新型企業為主體的全市域創新網絡，增強集聚創新要素的吸引力，加速高新技術企業落地。通過調整和優化產業結構，拓展新興產業，創造更多的就業門類和崗位。支持各類企業探索新產業、新業態、新模式，培育新的就業增長點，吸引更多青年人“回通”“來通”就業創業。三是加強高校建設，培養本土人才。要進一步加大對本地現有高校的扶持力度，不斷提高本地高職院校的人才培養能力和水平，大力推進產教融合發展，培養更多服務本地產業發展的高技術人才。四是合理控制房價，打造宜居環境。堅決落實《市委市政府辦公室關于進一步促進房地產市場平穩健康發展的通知》，實行全市域地價房價“雙控”。在穩定房價的基礎上構建以購房補貼、公共租賃住房和限價房為主的住房保障政策體系，多渠道解決青年急愁難盼的住房問題。同時，進一步增強公共服務能力，充分挖掘南通城市文化內涵，營造健康宜居的城市生活環境。

3.3 建設“老年友好型社會”，提升人口活力

全國人口老齡化的趨勢已經不可逆轉，針對我國人口老齡化的現實問題，黨的十九屆五中全會應勢而為地將應對人口老齡化上升至國家戰略的高度。一是積極探索“銀發經濟”，培養老年消費能力。大力挖掘老年人口資源的潛力，加強老年消費市場開發利用，積極發展“銀發經濟”。注重養老產業的市場細分和老齡群體消費需求的深度挖掘，通過不斷的創新和完善，為老年群體提供多層次、高品質、專業化的產品與服務，促進消費在老年層面的繁榮。二是大力拓展“老年資源”，盤活老年就業市場。由于退休較早，大部分退休老人身體狀況仍然較好，且技能經驗豐富，長期再就業的欲望較強。因此，要盤活“銀發人才”資源，充分加強“60+”“70+”老年人的社會參與度，加強老年人技能培訓，大力拓寬適合老年人再就業的行業領域，補行業用工缺口，實現“老有所為”。三是圍繞老齡人口需求，構建養老服務體系。要著力加強養老服務體系建設，提升公辦養老服務機構的覆蓋面，擴大普惠型養老服務供給。要健全防治結合、醫養結合、多元發展的老年醫療衛生體系，加強專業護理人才培養儲備。要重視農村養老服務發展，加快補齊農村養老短板，提升農村養老服務水平，加大對農村養老服務基礎設施建設的扶持力度。四是公共服務提檔升級，打造老年宜居城市。提升公共服務便利性，完善老年人優待制度，讓互聯網時代對老年人群體更友好，著力解決老年人參與社會活動遇到的各項智能技術運用困難。積極探索老年互助新模式，通過發展“時間銀行”等互助服務，大力營造全社會尊老敬老愛老助老氛圍，全面提升老年人的獲得感、幸福感和安全感。

4 結束語

人口問題是南通面臨的全局性、長期性、戰略性問題，針對這一問題，南通市委市政府應持續探索實施積極的人口政策，使南通始終保持城市活力。從“雙減”等政策入手，著力解決青年人“生不起”“養不起”等問題；通過加大人才引進力度、強化本地人才培養等措施，積極探索人口新增長點；圍繞老年人口需求，豐富老年人物質精神文化生活，建設老年友好型社會。各項積極人口政策的落實，將助力南通不斷提升城市活力，形成可復制、可推廣、可持續的南通經驗，為推動南通高質量發展提供有力支撐。最終將南通打造為幼有善育、學有優教、老有頤養，城市吸引力、人民自豪感明顯增強的品質城市。