區塊鏈政策文本量化分析

李芊 李海芹 郭建偉

【摘要】在區塊鏈發展方興未艾之際， 我國政府陸續出臺了一系列促進區塊鏈發展的政策。 為了全面分析我國區塊鏈政策體系的特征及不足， 運用內容分析法， 從政策工具與政策目標兩個維度對相關政策文件進行量化分析。 研究發現： 我國區塊鏈政策中三類政策工具的使用不均衡， 且三類政策工具內部結構不合理， 主要表現為環境型政策偏多， 而需求型政策偏少， 部分細分政策工具使用過于頻繁， 而部分有效政策工具未得到充分利用， 尤其是稅收優惠、政府采購和服務外包嚴重缺乏; 區塊鏈政策目標主要圍繞融合應用和發展環境兩個方面， 而對理論與技術、支持平臺和產業發展的重視不足。 最后， 針對發現的問題為未來區塊鏈政策的優化提出相關建議。

【關鍵詞】區塊鏈政策;內容分析法;政策工具;政策目標

【中圖分類號】 F49? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）02-0148-7

一、引言

區塊鏈作為分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術的集成應用， 被認為是繼互聯網之后計算模式的顛覆式創新。 2016年以來， 為了促進區塊鏈發展， 我國政府陸續出臺了一系列相關政策。 2016年12月， 國務院印發的《“十三五”國家信息化規劃》中明確提出加強區塊鏈的基礎研發和前沿布局。 2018年7月， 工業和信息化部與發展改革委聯合發布的《擴大和升級信息消費三年行動計劃（2018-2020年）》中提出要積極開展區塊鏈技術應用試點。 2019年1月， 國家互聯網信息辦公室發布的《區塊鏈信息服務管理規定》中對區塊鏈活動進行了規范， 為區塊鏈的健康發展保駕護航。 地方政府也積極落實中央關于區塊鏈的發展規劃， 并陸續出臺了相應的政策。

隨著一系列政策的頒布與實施， 我國區塊鏈技術不斷創新， 區塊鏈產業初步形成， 并快速應用于金融、征信、商品溯源、工業、醫療等領域， 有望推動國家經濟體系實現巨大變革。 區塊鏈技術的迅速發展是區塊鏈政策發揮效用的重要表現， 區塊鏈政策體系的健全和完善是區塊鏈產業健康發展的重要保障。 全面分析中央和地方區塊鏈政策文本， 將有助于提高區塊鏈政策的前瞻性、系統性和科學性， 對于進一步促進區塊鏈良好發展具有重大意義。

學術界針對區塊鏈技術進行了很多研究， 包括區塊鏈理論創新與技術改進、區塊鏈技術的應用場景， 以及區塊鏈技術運用帶來的影響與風險， 而針對我國區塊鏈政策的研究明顯缺乏。 高小平等[1] 建立了“認知—制度”分析框架， 采用內容分析與比較分析的方法， 對區塊鏈政策文本內容進行了深入分析， 發現了國家區塊鏈技術發展的政策趨勢與各區域存在的政策差異。 目前尚未有文獻從政策工具視角分析我國區塊鏈政策。 政策工具作為政府實現政策目標的重要手段， 是影響政策實施效果的關鍵因素。 從政策工具與政策目標視角對政策文本內容進行量化分析， 可以全面考察政策體系的系統性與科學性。 因此， 本文采用文本量化研究方法， 從政策工具與政策目標兩個維度對中央和地方層面的區塊鏈政策進行系統分析， 以揭示現有區塊鏈政策體系的特征及不足， 并據此提出相應政策建議， 為我國未來區塊鏈政策體系的完善和優化提供參考。

二、區塊鏈政策文本分析框架與研究設計

（一）政策樣本選擇

本文研究的區塊鏈政策文本均來源于公開的數據資料。 在中央及各省市的政府部門網站以政策內容中包含“區塊鏈”為標準進行檢索， 并在北大法寶數據庫和北大法意數據庫檢索進行補充， 最后通過閱讀文獻以及對搜集的政策文本回溯檢索進行查漏補缺。 為使區塊鏈政策樣本全面且具有代表性， 同時又具有權威性和有效性， 按照以下標準進行政策選取：第一， 政策發布時間以2016年12月27日國務院印發《“十三五”國家信息化規劃》這一促進區塊鏈發展的政策為始點， 截至2020年2月25日; 第二， 政策制定主體主要為中央和省級層面人民政府及各職能部門， 市級政府部門主體制定的政策僅選取直接針對區塊鏈發展（即標題中含“區塊鏈”）的文件， 不包括行業標準類非政府層面文件; 第三， 政策須為現行有效的法律、規定、條例、意見、通知等體現政策意圖的文件， 不計入批復、函等非正式決策文件; 第四， 政策內容須與區塊鏈發展緊密相關。 最終遴選出362項區塊鏈政策樣本， 其中中央層面的政策文本56項， 除港澳臺外的31個省、市、自治區的政策文本306項， 部分政策文件如表1所示。

（二）政策文本分析框架

1. 政策工具視角。 政策工具是政策制定者經常采用的一種通過有效政策干預實現政策目標的方法， 也是研究者進行政策分析和解讀的重要途徑[2] 。 從20世紀80年代開始， 政策工具逐漸成為西方政策科學研究的熱點。 我國學者對政策工具的研究相對較晚， 主要是在吸收和借鑒國外學者經驗的基礎上， 結合我國實際情況， 提出了不同的政策工具分類方法[3] 。 眾多學者根據不同的劃分標準形成了不同的政策工具模型， 其中Rothwell等[4] 依據政策工具影響的作用方式不同， 將其劃分為供給型、環境型和需求型三類。 這種分類方法淡化了政策工具的強制性特征， 更具市場化特點， 同時對于次級政策工具的細分與實踐中政策制定的維度更契合， 因此在我國科技政策與產業政策的分析中得到了廣泛的應用[5，6] 。 本文也采用了這種分類方法。 供給型政策工具是指政府直接作用于區塊鏈生產要素， 為其提供支持措施， 對促進區塊鏈發展產生直接的推動作用; 環境型政策工具是指政府通過打造有利于區塊鏈發展的制度環境和社會環境， 從而對區塊鏈發展產生間接影響; 需求型政策工具是指政府著力于促進區塊鏈市場發展， 對區塊鏈發展產生直接拉動作用。

因區塊鏈政策涵蓋面廣， 本文選取具有代表性的4項中央政策和8項地方政策， 運用扎根理論方法， 最大限度地梳理出區塊鏈政策中所使用的政策工具。 結合三類政策工具對其進行分類， 主要包括3類16個政策工具， 具體如表2所示。

2. 政策目標視角。 政策目標是政策執行預期可以達到的效果與目的， 用以指引政策制定者選擇合適的政策工具。 在以往研究我國科技政策目標的文獻中， 學者們依據不同的分類方式對政策目標進行了劃分， 具體見表3。

由表3可知， 大部分學者對政策目標的分類都離不開“技術”“產業”與“應用”三個方面。 因此， 本文借鑒現有文獻， 按照“技術—產業—環境”的思路提煉政策目標的方法[9] ， 通過精讀區塊鏈政策文本并結合區塊鏈產業發展的過程及特點， 將區塊鏈政策目標分為理論與技術、支持平臺、產業發展、融合應用和發展環境5類。 技術方面主要涉及理論與技術， 包括區塊鏈理論創新與技術研發。 產業方面包括支持平臺、產業發展和融合應用， 其中：支持平臺是指建設與完善區塊鏈發展支撐平臺， 如創新研發平臺、成果轉化平臺等; 產業發展是指區塊鏈產業化布局與培育， 如區塊鏈項目孵化、企業培育等; 融合應用是促進區塊鏈技術在其他領域內的應用， 如“區塊鏈+工業”“區塊鏈+能源”“區塊鏈+醫療”“區塊鏈+電子政務”等。 環境方面主要涉及發展環境， 旨在優化區塊鏈產業環境， 如提供資金支持、人才建設、稅收優惠以及建設公共服務體系等。

綜上考慮， 每一項政策都有對應的政策工具類型和明確的政策目標， 因此本文從政策工具和政策目標兩個維度， 構建了區塊鏈政策文本分析框架， 如圖1所示。

（三）研究方法

本文采用政策文本量化分析方法， 將政策文本內容分析與計量分析相結合， 按照上述區塊鏈政策文本分析框架， 對中央和地方的362項區塊鏈政策文本內容進行編碼統計。 首先， 以政策文本內容中的區塊鏈相關條款作為分析單元， 按照“政策文件編號-條款序列號”對政策內容進行編碼。 其次， 根據政策分析框架， 分別以政策工具維度和政策目標維度中的指標進行人工編碼， 最終形成區塊鏈政策文本分析單元編碼表。 為確保編碼可信、可靠， 先由三名研究者分別進行預編碼， 然后將預編碼進行校對， 對于編碼不一致的地方由三人共同討論并達成共識， 確定最終編碼表， 編碼示例如表4所示。 在進行政策文本分析單元人工編碼時， 若某項政策條款使用了多種政策工具或有多個政策目標， 則進行重復編碼[15] ， 如編碼“292-1”。

三、區塊鏈政策文本的具體分析

（一）政策文本頻數統計分析

在362項區塊鏈政策樣本中， 2016年的區塊鏈政策文件有9項， 2017年有55項， 2018年增加到127項， 2019年有134項， 2020年有37項（截至2020年2月25日）。 中央層面發布的區塊鏈相關政策共計56項， 工業和信息化部、國務院以及商務部是政策發布最多的機構。 地方層面發布的政策共計306項， 各省市人民政府是政策制定的主要機構。 從政策標題角度進行分析， 中央層面直接針對區塊鏈發展（即標題中帶有“區塊鏈”）的政策文件有3項， 地方層面直接針對區塊鏈發展的政策文件有23項， 其余336項文件都是在具體行文中涉及區塊鏈的間接相關政策。 進一步對政策類型進行分析， 以“通知”和“意見”類文種形式出現的政策最多， 共有205項; 其次是以“規劃”“方案”和“辦法”類文種形式出現的政策， 共有124項; 以“措施”“細則”“規定”和“條例”等文種形式出現的政策文本則較少， 僅有33項。 其中： “措施”和“細則”類政策文本側重于針對區塊鏈發展過程提出詳細的落實措施， 執行力較強; 而“規定”和“條例”類政策文本以嚴格約束區塊鏈活動為主要內容， 權威性較強。

上述統計結果反映出， 區塊鏈作為一種新技術， 國家雖然從宏觀層面予以高度重視， 但對其發展過程中面臨的具體問題關注不足， 亟需出臺直接面向區塊鏈發展的更為具體的政策。

（二）政策文本內容分析

1. 政策工具維度分析。 根據編碼表對區塊鏈政策工具編碼情況進行統計， 結果如表5所示。

由表5可知， 在我國已出臺的區塊鏈政策中， 環境型政策工具的使用偏多（占比49.85%）， 在三類政策工具中占比接近一半， 供給型政策工具的使用適中（占比32.07%）， 而需求型政策工具的使用偏少（占比18.08%）。 可見， 政府主要通過營造良好的政策環境和加大對區塊鏈生產要素的供給， 為區塊鏈發展提供助推力， 卻忽視了從需求端拉動區塊鏈的發展。 從16種具體的政策工具來看， 策略性措施使用得最多（占比38.48%）， 其次是資金投入（占比12.97%）和示范推廣（占比12.39%）， 使用得最少的政策工具是政府采購（占比0.15%）， 在686條政策編碼中僅有1條。 服務外包（占比0.29%）和稅收優惠（占比0.29%）政策工具也十分缺乏， 均只有2條。 可以看出， 促進區塊鏈發展的16種細分政策工具的使用十分不均衡， 政府更多地依賴宏觀性政策的制定， 而對區塊鏈發展的部分具體要素關注不足。

圖2顯示了供給型、環境型和需求型三類政策內部各項具體政策工具的使用情況。

在供給型政策中， 使用最多的政策工具是資金投入， 其次是技術支持與人才培養， 基礎設施和公共服務使用得較少。 可見， 政府對區塊鏈發展的推動作用主要表現為資金、技術以及人才方面的支持。 政府在公共服務和基礎設施方面的投入較少， 主要原因是：基礎設施和公共服務方面準確有效的投入需要結合區塊鏈產業具體發展情況， 而我國區塊鏈產業正處于發展初期， 政府還不能十分準確地把握區塊鏈具體的生產要素。 隨著區塊鏈產業的不斷發展， 未來政府應強化對區塊鏈生產要素的精準投入， 完善區塊鏈基礎設施和公共服務。

在環境型政策中， 策略性措施使用得最頻繁， 其次是目標規劃和法規管制， 而技術標準、金融支持和稅收優惠總占比不足7%。 策略性措施是指政府為發展區塊鏈而使用的各項策略性手段， 主要包括宣傳、鼓勵區塊鏈技術在多領域內的創新應用。 這說明政府傾向于通過政策的宣傳引導來營造積極良好的區塊鏈發展環境， 但這些政策在具體操作方面并不明確。 金融支持和稅收優惠政策是明確作用于區塊鏈主體的激勵措施， 能夠進一步優化區塊鏈發展環境， 激發區塊鏈市場主體活力。 因此， 政府在后續政策制定中， 應加強金融支持與稅收優惠兩個方面政策的落實。 此外， 針對我國正式的區塊鏈技術標準空白的現狀， 政府應重點部署區塊鏈技術標準研制工作， 加快區塊鏈技術標準的出臺， 以對區塊鏈技術與市場進行有效指導和規范。

在需求型政策中， 政府采購與服務外包均是由外部服務商提供政府所需的區塊鏈相關產品或服務， 可以在一定程度上激發區塊鏈市場活力。 但政府采購和服務外包的使用嚴重缺乏， 分別只有1條、2條， 其次是科技項目和社會參與， 使用得最多的是示范推廣。 造成這一現象的主要原因是， 我國區塊鏈具體應用場景還未十分明確， 區塊鏈市場還不成熟。 在這一階段， 政府主要通過開展試點示范項目來探索區塊鏈具體應用場景。 隨著區塊鏈市場的不斷發展， 后續政府將制定更為具體的可操作性措施， 進行更有效的需求引導。 科技項目政策工具的使用也是隨著區塊鏈技術的發展逐漸增多， 2018年以前科技項目政策編碼僅有2條， 至2020年2月25日已增至10條。 但在區塊鏈技術快速發展的時代， 區塊鏈有關科技項目還有待持續增加。

對比不同行政層級的發文機構可以發現， 中央政策中環境型政策工具（72.29%）比地方政策中環境型政策工具（46.76%）的使用更頻繁。 這說明中央政府主要對區塊鏈發展進行規劃、引導和規范， 地方政府在積極響應中央發展區塊鏈的號召下， 還根據本地區實際情況制定了具體的政策措施， 強化了區塊鏈產業發展的實質要素， 如資金投入、基礎設施、人才培養、示范推廣和社會參與等。 此外， 中央政策中法規管制（27.71%）比地方政策中法規管制（0.50%）的使用明顯更多。 這表明我國在積極發展區塊鏈的同時， 也關注到區塊鏈技術可能帶來的影響與風險， 從而從國家層面高度強化了區塊鏈的法規管制。

2. 政策目標維度分析。 根據編碼表對區塊鏈政策目標編碼情況進行統計， 結果如表6所示。

在全國區塊鏈政策中， 融合應用和發展環境在5類政策目標中共占比73.36%， 是區塊鏈政策的核心目標， 而理論與技術、支持平臺和產業發展累計占比不足30%。 政府如此重視促進區塊鏈技術的融合應用和優化區塊鏈產業發展環境的主要原因是：區塊鏈是一種計算機技術， 要充分發揮其應用價值， 離不開實體場景的搭建與融合; 同時， 只有通過良好的配套服務體系、可觀的資金支持以及人才的培育， 不斷優化區塊鏈產業發展環境， 才能實現區塊鏈產業的長遠發展。 相比之下， 政府對理論與技術、支持平臺和產業發展的關注不足， 特別是前兩項政策目標。 區塊鏈理論與技術創新是區塊鏈應用創新的基礎， 是實現區塊鏈技術在多領域內融合應用和區塊鏈產業創新發展的關鍵; 同時， 支持平臺是區塊鏈技術創新與產業發展的載體， 建設區塊鏈創新研發平臺、成果轉化平臺、企業孵化平臺等支持平臺， 能夠加速區塊鏈技術創新與產業發展。 因此， 政府也應對這兩項目標給予高度重視。

對比不同行政層級發文機構可以發現， 促進區塊鏈技術融合應用和優化區塊鏈產業發展環境是各級政府制定區塊鏈政策的主要目標。 此外， 地方政府在理論與技術和產業發展政策目標上也與中央政府保持高度一致。 地方政府與中央政府政策目標的差異主要表現在地方政府對于支持平臺政策目標的重視程度更高。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

本文從政策工具與政策目標的視角較為全面地梳理和評價了我國中央和地方層面區塊鏈政策的現狀， 得到如下研究結論：

1. 政策工具使用比例不均衡。 這主要表現為三類政策工具中環境型政策偏多， 而需求型政策偏少。 從16種具體的政策工具來看， 部分政策工具的使用過于頻繁， 如策略性措施、資金投入和示范推廣， 而部分有效政策工具未得到充分利用， 尤其是稅收優惠、政府采購和服務外包嚴重缺乏。

2. 三類政策工具內部結構不合理。 在供給型政策中， 政府更加注重對區塊鏈產業發展的資金投入， 而對基礎設施和公共服務的關注不夠。 在環境型政策中， 策略性措施的使用表現突出， 而稅收優惠、金融支持和技術標準的使用不足。 在需求型政策中， 政府廣泛使用了示范推廣政策工具， 而忽視了政府采購與服務外包， 科技項目也較為缺乏。

3. 對部分政策目標的重視不足。 我國區塊鏈政策目標主要圍繞融合應用和發展環境兩個方面， 而對理論與技術、支持平臺和產業發展政策目標的重視不足。

（二）政策建議

1. 調整三類政策工具的使用比例。 各級政府制定的區塊鏈政策中存在環境型政策偏多而需求型政策偏少的情況， 這是由我國區塊鏈產業處于發展初期的現狀所決定的。 環境型政策工具著力于對區塊鏈主體產生影響和激勵作用， 需求型政策工具則著力于區塊鏈市場， 對降低市場不確定性和激發市場活力具有直接的作用。 隨著區塊鏈市場的不斷發展與成熟， 未來區塊鏈政策體系優化應逐漸從環境型向需求型擴展， 即適當減少環境型政策工具的使用， 加大需求型政策工具的使用力度， 充分發揮其對區塊鏈產業發展的直接拉動作用。

2. 充分利用各種有效政策工具。 在現有區塊鏈政策中， 稅收優惠、政府采購和服務外包政策工具的使用嚴重缺乏， 未來政府應高度重視稅收優惠的間接影響， 充分利用政府采購和服務外包活躍區塊鏈市場。 在市場經濟條件下， 稅收優惠等經濟激勵措施能最大程度地激發區塊鏈活動主體的創新動能， 因此政府應加大此政策工具的使用力度， 制定具體的區塊鏈稅收優惠政策。 隨著區塊鏈技術的深入發展， 區塊鏈具體場景應用會更加明確， 如“區塊鏈+政務”“區塊鏈+社會治理”等， 在后續的政策制定中應逐步加大政府購買企業區塊鏈產品的力度以及將政府的區塊鏈相關業務外包給外部服務商。

3. 不斷優化三類政策工具的內部結構。 一是， 優化供給型政策工具的內部結構。 良好的基礎設施和公共服務體系是區塊鏈產業健康發展的基礎和保障。 未來政府應側重于增加區塊鏈發展基礎設施和公共服務方面的投入， 如建設區塊鏈研發中心、公共服務平臺等， 為區塊鏈技術的應用、創新提供良好的支撐， 為區塊鏈企業發展提供更好的平臺與服務。 二是， 優化環境型政策工具的內部結構。 政府雖然已經認識到區塊鏈技術所帶來的巨大產業變革， 但更多還是依靠宏觀策略性政策來促進區塊鏈發展， 而這類政策缺乏一定的具體化操作， 發揮的作用并不十分顯著。 因此， 未來區塊鏈政策優化應著重在廣泛使用的策略性措施中增加更多具體的操作細則， 如明確金融支持和稅收優惠等具體措施。 同時， 要加強對區塊鏈發展的規范和監督， 增加技術標準和法規管制政策工具的使用， 尤其是加快區塊鏈有關技術標準的制定， 以對區塊鏈技術與市場進行有效的指導與規范。 三是， 優化需求型政策工具的內部結構。 部署或設立科技項目是政府直接參與科技發展、實現科技發展目標的重要手段。 我國政府應增加區塊鏈科技項目的前沿部署， 加大對區塊鏈技術研發的支持與投入， 以率先實現區塊鏈關鍵核心技術的突破。 此外， 政府也應著重增加政府采購與服務外包政策工具的使用。

4. 重視區塊鏈理論與技術、支持平臺和產業發展政策目標。 區塊鏈技術的研究、發展、應用和推廣首先要從理論和技術上創新。 區塊鏈作為多種計算機技術的創新集成應用， 正處于成長階段， 未來各級政府應強化區塊鏈技術基礎研發， 進一步促進區塊鏈理論創新， 加強區塊鏈底層技術研發和核心關鍵技術攻關。 其次， 要重視支持平臺政策目標， 通過搭建區塊鏈創新研發平臺、資源共享平臺和企業孵化平臺等， 為區塊鏈產業創新發展提供支撐。 最后， 要重視區塊鏈產業發展政策目標， 從科技戰略與制度建設層面進行區塊鏈產業化布局與培育， 為區塊鏈產業健康發展營造良好的制度環境。 此外， 每個地方的經濟和科技基礎等不同， 因此要注重政策目標的差異化， 鼓勵地方政府結合本地區的優勢與特點， 制定具有區域特色的區塊鏈政策。

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