科技創新體系建設背景下的政策制定研究

摘 要：梳理歸納歷年相關科技創新政策文件和內容，選取年份和數量、對象、行業三個路徑分類法，分析我國科技創新政策制定現狀，對應三個路徑提出科技創新政策制定對策，為科技創新政策制定提供參考和啟示。

關鍵詞：三種分類法;科技創新政策;三個路徑

中圖法分類號：F410? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0607

2021年1月，習近平總書記在世界經濟論壇“達沃斯議程”上指出，“中國將加大科技投入，狠抓創新體系建設，加速科技成果向現實生產力轉化，加強知識產權保護，推動實現依靠創新驅動的內涵型增長。”[1]。此背景下，本文以收集、分類、梳理和匯編科技部網“政府信息公開”欄目的政策文件為主，補充對照中國政府網和其他部門相關文件進行研究。本文選取年份和數量、對象、行業三個路徑分類法分析，即年份和數量分類法體現政策的及時性和連續性、對象分類法讓政策更全面、行業分類法使政策具有可操作性，從不同角度分析我國科技創新政策制定情況并提出相應政策制定建議。數據年份從2006年至2020年，以整年為單位。

1? ?我國科技創新政策制定情況

1.1? ?年份及數量分析：科技創新政策數量穩步增長，質量臺階式躍升

從發布年份的分布來看，科技創新相關政策數量穩步增長。一是以2006年為第一個節點，科技創新相關政策的數量顯著增加。2006年，國家中長期科學和技術發展規劃綱要及其若干配套政策兩個文件出臺，2009年開始，各部門具體配套政策逐年增多，開啟了征途式的中國式科技創新政策出臺的新格局。二是以2015年為第二個節點，科技創新政策的數量呈現爆發式增長。以2015年深化科技體制改革實施方案、2016年創新驅動發展戰略和“十三五”科技創新規劃三個文件出臺為指引，各部門具體配套政策在2015-2017年間集中出臺，我國科技創新政策出臺邁上新征程。

從發布年份文件內容來說，科技創新政策質量臺階式躍升。一是2006-2015年開始查漏補缺、精益求精的科技發展階段。2006年之前，科技十二年規劃、十年規劃、七五規劃、八五規劃和1985年科技體制改革實踐探索基礎上，結合時代背景，形成2006年科技中長期規劃為總綱，從國家層面到各部門層面，開啟十年科技發展之路。同時，在實踐中逐步形成我國的科技創新分類體系建設，以2012年加快國家創新體系建設的意見文件為標志，開啟全面推進中國特色國家創新體系建設;二是2015-2020年進入系統化、精細化的科技發展階段。在總結前10年科技發展和2015年深化科技體制改革基礎上，在國家戰略驅動背景下，2016年出臺創新驅動發展綱要，開啟雙輪驅動、一個體系、六大轉變的“十三五”科技創新實踐之路。

1.2? ?對象分析：主體、載體和生態三類科技創新政策占比不一，同步跟進

三類科技創新政策占比不一，即生態建設類為主，主體建設次之，載體建設最少。一是從國家視角和延續以往一貫思維，在宏觀政策工具有優勢的前提下，出臺宏觀生態方面的政策較多，政府不好把握和不占優勢的、專業性很強的主體和載體政策，相對出臺較少。同時，可看出政策由宏觀向微觀逐步轉變，政策的專業性和針對性越來越明晰和精細，并且政策越來越顧及需求端的方方面面，可操作性也越來越強。二是科技創新政策體系由各個點的零碎化發布，逐漸向整體面轉化。三是無論生態政策還是主體和載體政策，都注重創新政策的前后連續性，做到政策的層層遞進、深入和互補[2]。

三類科技創新政策同步跟進。一是沒有出現任何一類政策的大起大落，說明一項政策出臺，有同時配套的其他兩項政策跟進，是一個非常好的現象。如針對主體的政策出臺，相應的載體和生態政策也會同步跟進，做到前后呼應和一致配套，這是我國政策制定部門多年來形成的一貫性優勢和經驗，也是能取得實際效果的保證。二是在某一歷史階段出現忽高忽低問題，體現科技創新政策特點和時代性。如2006年至2011年間政策發布比較平穩，2012年后政策加速出臺，2016年前后政策數量出現高峰。科技創新政策出臺后需要一個時間來消化，是科技創新政策區別于其他政策的特殊性反應;同時也與國家宏觀經濟政策指引有關，這些時點或時段也正是供給側結構性改革轉型發力和發展的時間。

1.3? ?行業分析：服務類政策最多，科研次之，專業性政策少

以2019年修改版國民經濟行業20個具體門類為依據，再歸類為農業、能源、制造業、信息、金融、科研、文教衛、服務8大類行業。分析顯示，服務類政策最多，科研次之;也即宏觀政策多，專業性政策少，信息業和制造業從2011年以后才有出臺。

首先，出臺針對性強、可操作性的專業類政策難度大。一是科技創新政策出臺難度大于一般性政策，對政策制定者的專業背景和實踐經歷要求很高。二是科技發展速度之快，政策制定者既要考慮政策的制定窗口，又要把握科技發展的方向，策略上會多一些服務類政策。不過，這個趨勢正在發生變化，以2016年為節點，國家創新驅動發展戰略綱要出臺起，先后制定了多項具體的專業性科技創新政策，國家對具體行業的科技創新已經引起了高度重視，政策的專業化在進程中。

其次，對口農業、能源、金融、文教衛等行業科技創新政策不多。科技部針對這些行業所制定的科技創新政策比較少。對應部門政策網站文件梳理數據頁顯示，這些部門的科技創新政策出臺并不多。合并科技部政策總占比不多，說明這些行業科技創新政策出臺和研究空間還很大。進一步來說，如果深入到各行業各門類中，制定科技創新政策還存在空間和余地。

2? ?三個路徑完善我國科技創新政策制定建議

2.1? 年份及數量分析：牢固把握科技創新政策的時代性

年份和數量分類法體現政策的及時和連續性，因此，要牢固把握科技創新政策的時代性，這是從國家層面、站位格局考慮。政策的制定首先服務于當時的國際、經濟、社會等要求，科技創新政策也不例外。當前，我國開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，在貫徹新發展理念、新發展格局背景下，“十四五”規劃提出“面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康”[3]的“四個面向”。科技創新政策制定具體內容，首先要圍繞“四個面向”展開，也即是“推動實現依靠創新驅動的內涵型增長”著力點。

牢固把握科技創新政策的時代性，這是從科技創新自我發展、自強自立考慮。2015年后，我國科技創新政策進入系統化、精細化的制定階段。三個總綱領性文件確定發展方向，包括一個遠期目標，即《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》;一個綱要，即《國家創新驅動發展戰略綱要》;一個體制建設，即《深化科技體制改革實施方案》。當前，中長期規劃和“十三五”規劃已基本實現和完成，進入新的中長期規劃和“十四五”國家科技創新規劃編制階段。2020年后，受國際國內環境和疫情影響，科技創新政策制定既要狠抓系統化科技創新政策體系建設，也要從分類和內容上完善和精細化。

2.2? ?對象分析：完善主體、載體和生態三類科技創新政策制定

（1）對象分類法作用一，是體現政策全面性。“十四五”規劃提出完善國家創新體系，在2035年基本實現科技創新治理體系和治理能力現代化目標。狠抓科技創新體系建設，需要完善三類科技創新政策制定，具體包括：一是完善主體科技創新政策的制定。當前支持激活企業主體活力的科技創新政策越來越完善，但產學研結合和建立技術創新體系制度需要加強精細化和可操作性。1992年，我國提出“科教興國”戰略，2002年開始“人才強國”戰略，目的是尊重科技人才和遵循科研規律。2016年開始優化“三評”工作，突出加強落地有效的績效監督。同時，也要加強科技中介服務體系建設，重點提高科技服務業+互聯網等專業化發展水平。二是完善載體科技創新政策的制定，需做好三個制度工作：完善科技創新基地和平臺建設、激發原創新動力源、促進科技創新成果轉化。當前，后兩個工作的制度建設尚在不斷完善中，特別是科技成果轉化，不僅體現在制度建設上，還需要體現在高新區、科技園區、高新技術企業、孵化器和創新中心等地方硬件建設配套上。三是完善生態科技創新政策的制定。新中國成立初期，科普工作就已展開，當前要加強科普基礎設施體系建設。要優化創新創業環境、培育企業家精神、加強知識產權宣傳、營造國際人文合作氛圍等，盡管這方面政策不少，但多數宏觀層面，需要制定精細化到各領域的具體方案、措施和辦法。

（2）對象分類法作用二，是體現政策聯動性。狠抓科技創新體系建設目的有推動實現依靠創新驅動的內涵型增長之意，加強主體、載體和生態三類科技創新政策的內外聯動性，能挖掘依靠創新驅動的內涵型增長動力。政策制定層面上，實現開放、協同、互動、高效的政策內外聯動效應。內部聯動，如科技創新主體中，需要制定高校、科研機構、企業和科技中介之間，創新資源自由有序流動政策;外部聯動性，以科技創新成果轉化為例，制定政策涉及到科研院所、創新基地與平臺、產學研結合、創新中心、科技園區、示范區、知識產權、技術交易市場、財政投入、市場環境、法律環境等鏈條，涵蓋了科技創新的要素、主體、環境和治理等內容。政策落實層面上，完成一個“動”的政策制定只是前期第一步，還需要中期多部門的政策落實、配合、聯動，后期政策的效應評估和改進，完善政策制定是多次滾動的過程。因此，單個政策制定達到全面性不容易，上升到聯動性和有效性，更考量政策制定能力。

2.3? ? 行業分析：向專業性科技創新政策制定邁進

行業分類法能讓制定的政策具有可操作性。2019年我國修改版的國民經濟行業分類為20個具體門類，一是按行業分類制定政策，科技創新政策很有針對性和可操作性，政策落地會更有效。在梳理歷年各項科技創新政策中看到：科技創新政策對口專業部門，政策更容易落地。如前述，對口農業、能源、金融、文教衛等行業部門，部門可以聯合制定行業結合的科技創新政策，未來制定目標需要逐步向二三級門類細化。行業無對口專業部門，需要推進落地。如科技推廣和應用服務業中，有科技中介服務、創業空間服務等相關科技創新政策，但這也說明科技創新政策制定向專業性邁進。

二是按照國民經濟行業具體二三級門類分類，更能制定出專業性強的政策，更具有可操作性。本文只是按照國民經濟行業一級分類法簡單歸類現有政策，如果把每一項科技創新政策對應到國民經濟各具體門類研究分析，會得出更專業的結論和建議，這也說明我國科技創新政策制定有很大的空間。隨著科技進步日新月異，政策的專業性恰恰為政策的制定留出了很大空間，需要制定者去挖掘和發揮。如當前跨學科、跨行業發展趨勢背景下，科技創新政策制定的方向、著力點等，實現“推動實現依靠創新驅動的內涵型增長”著力點。但是也應看到，專業性科技創新政策制定難度很大，特別是上一級專業性科技創新政策制定出來，下一級政策執行者還需要因地制宜，進一步針對具體所管轄范圍細化上一級政策，才能更好完成上級政策目標，但這恰恰又是一個難度大的跨級政策呼應短板，需要下一級有更強的知識性和專業性。

3? ?結語

本文從年份及數量、對象、行業分析三個路徑分析，提出完善我國科技創新政策制定。分類不同，政策制定路徑方法不同。但從政策總體設計上來說，建立科技創新政策體系，還是要先完成科學體系分類和每一類項下的具體分類和內容框架，再到逐步制定和完善分類項下的科技創新各政策等。科技創新政策制定要服務于“推動實現依靠創新驅動的內涵型增長”目標。

參考文獻：

[1]習近平出席世界經濟論壇“達沃斯議程”對話會并發表特別致辭[J/OL]. 央視網，https：//news.cctv.com/2021/01/25/ARTImgyLGTGH2k，2021-01-25

[2]程金鳳. 河南省科技創新政策評估研究[J]. 改革與開放：2018（1）：36

[3]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[J/OL]. .發改委網，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202103/t20210323_1270124.html，2021-03-23.

收稿日期：2021-07-10

基金項目：河北省省級科技計劃軟科學研究專項資助“河北省科技創新政策與評估體系研究”（項目編號：19456209D）階段性研究成果

作者簡介：周建霞，女，教授，主要研究方向為政府經濟管理和公共政策。

Research on Policy Formulation under the Background of Scientific and Technological Innovation System Construction

Zhou Jianxia

[The Party School of the Hebei Provincial Committee of the Communist Party of China （Hebei School of Administration），Shijiazhuang 050061，China]

Abstract：This paper summarizes the relevant science and technology innovation policy documents and content over the years，selects the year and three paths of classification，quantity，object，and industry，analyzes the current situation of my country's science and technology innovation policy formulation，and proposes science and technology innovation policy formulation countermeasures for the three paths. Provide reference and inspiration for scientific and technological innovation policy formulation.

Keywords：three classification methods;science and technology innovation policy;three paths