在強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制中發(fā)揮流域統(tǒng)籌作用的對(duì)策建議

張細(xì)兵?馮兆洋?李善德

摘 要：本文通過(guò)文獻(xiàn)資料分析、實(shí)地調(diào)查研究等方式，在總結(jié)分析各地河湖長(zhǎng)制工作的經(jīng)驗(yàn)與存在問(wèn)題基礎(chǔ)上，提出了強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制流域統(tǒng)籌、建立流域河湖長(zhǎng)制協(xié)作機(jī)制、完善河湖長(zhǎng)制監(jiān)督考核機(jī)制、推進(jìn)流域監(jiān)測(cè)監(jiān)控與信息共享等意見(jiàn)與建議。

關(guān)鍵詞：河湖長(zhǎng)制;流域統(tǒng)籌;大江大河;協(xié)同治理

中圖法分類號(hào)：TV213.4;X52? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0603

全面推行河湖長(zhǎng)制，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署[1]，也是完善我國(guó)水治理體系、保障國(guó)家水安全的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。河湖長(zhǎng)制由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河湖長(zhǎng)，明確河湖治理保護(hù)的責(zé)任主體，發(fā)揮我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，形成系統(tǒng)治水合力，可有效破解當(dāng)前治水瓶頸，快速解決當(dāng)前河湖治理保護(hù)難題。自2016年、2017年全面推行河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制以來(lái)，全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總河長(zhǎng)，設(shè)立省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)河湖長(zhǎng)130余萬(wàn)名，黨政主導(dǎo)、水利牽頭、部門協(xié)同、社會(huì)共治的河湖管理保護(hù)格局基本形成[2]，河湖面貌明顯改善，人民群眾的獲得感、幸福感不斷增強(qiáng)。近年來(lái)，許多專家學(xué)者對(duì)河湖長(zhǎng)制進(jìn)行了研究，如孫繼昌回顧總結(jié)了河湖長(zhǎng)制的實(shí)施進(jìn)展，分析了目前存在的問(wèn)題并提出了意見(jiàn)與建議[3];王冠軍從河湖長(zhǎng)職責(zé)定位、河長(zhǎng)辦履職、相關(guān)制度機(jī)制、重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)等方面梳理了河湖長(zhǎng)制推進(jìn)過(guò)程中存在的共性問(wèn)題，并提出了相關(guān)對(duì)策建議[4];高小娟、胡光勝、曹新富、李維康、王雅琪等就如何完善河湖長(zhǎng)制、推進(jìn)流域治理保護(hù)方面進(jìn)行了探討[5-9];李芳、吳志廣、陳金木、衛(wèi)雪晴、郭利君等從法律法規(guī)、體制機(jī)制等方面對(duì)河湖長(zhǎng)制進(jìn)行了研究[10-14]。

習(xí)近平總書記在全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)長(zhǎng)江上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理”，同時(shí)在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”，為新時(shí)期大江大河的治理保護(hù)指明了方向。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的國(guó)家“十四五”和2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)綱要，提出“強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制，加強(qiáng)大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理”，這是黨中央對(duì)全面推行河湖長(zhǎng)制工作作出的深化部署安排，標(biāo)志著河湖長(zhǎng)制改革進(jìn)入新階段。在推進(jìn)河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)與改革創(chuàng)新中，如何強(qiáng)化流域統(tǒng)籌，推動(dòng)大江大河的整體治理、系統(tǒng)治理和協(xié)同治理，顯得尤為迫切。本文在已有研究基礎(chǔ)上，對(duì)各地河湖長(zhǎng)制工作進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，提出了加強(qiáng)河湖長(zhǎng)制流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進(jìn)河湖協(xié)同治理保護(hù)的相關(guān)建議。

1? ?各地河湖長(zhǎng)制工作經(jīng)驗(yàn)

2020年，長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江委”）組織調(diào)研組赴四川、云南、重慶、湖北、湖南、江西、江蘇、河南、浙江、廣東等?。ㄖ陛犑校┘跋嚓P(guān)流域管理機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)研了河湖長(zhǎng)制工作情況。通過(guò)調(diào)研，了解到各地依托河湖長(zhǎng)制，積極探索實(shí)踐，在推進(jìn)河湖協(xié)同治理保護(hù)方面，積累了很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法，具體包括以下四方面。

1.1? ?加強(qiáng)跨省河湖合作

四川省和重慶市聯(lián)合成立了川渝河長(zhǎng)制聯(lián)合推進(jìn)辦公室，共同發(fā)表《川渝跨界河流管理保護(hù)聯(lián)合宣言》，簽訂《跨界河流聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，建立信息共享、協(xié)同管理和污染聯(lián)防聯(lián)控等7項(xiàng)工作機(jī)制，搭建起“信息互通、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)防聯(lián)治”工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)上下游、左右岸問(wèn)題聯(lián)席會(huì)商、協(xié)同處置，共同開展81條跨省河流的治理保護(hù)。四川省和云南省簽訂了《川滇兩省共同保護(hù)治理瀘沽湖“1+3”方案》。湖北省丹江口市與河南省淅川縣建立信息共享、案件移交、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，組織開展聯(lián)合行動(dòng)，清理整治丹江口庫(kù)區(qū)非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖、攔汊筑壩、采砂等問(wèn)題。江西省與湖南省簽訂了《湘贛邊區(qū)域河長(zhǎng)制合作協(xié)議》，構(gòu)建省級(jí)河長(zhǎng)制協(xié)作機(jī)制，共擔(dān)16條跨省河流管理保護(hù)責(zé)任。江西省與廣東省在縣級(jí)河長(zhǎng)層面建立了良好的溝通渠道，簽訂了《江西省大余縣、廣東省仁化縣邊界區(qū)域河長(zhǎng)制合作協(xié)議》等多項(xiàng)跨界合作協(xié)議，建立了跨省河流信息共享、協(xié)同管理、聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合保潔、水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)、流域生態(tài)環(huán)境事故協(xié)商處置等機(jī)制。

1.2? ?開展部門聯(lián)合執(zhí)法

四川省河長(zhǎng)辦與檢察院聯(lián)合建立了協(xié)同推進(jìn)全省水環(huán)境治理服務(wù)保障機(jī)制。重慶市建立維護(hù)長(zhǎng)江水生態(tài)安全協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察長(zhǎng)與同級(jí)河長(zhǎng)“兩長(zhǎng)”聯(lián)合巡河，有力震懾各類水事犯罪行為，同時(shí)設(shè)立河庫(kù)警長(zhǎng)一千余名，常態(tài)化開展巡查和聯(lián)合執(zhí)法，打擊水域亂采、亂排、亂倒等違法行為。湖北省將丹江口水庫(kù)、陸水水庫(kù)、漳河水庫(kù)等跨界水庫(kù)納入省級(jí)河湖長(zhǎng)履職范疇，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門解決水庫(kù)管護(hù)難題。河南黃河河務(wù)局與河南省政府相關(guān)廳局聯(lián)合制訂了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展行政刑事執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。黃河水利委員會(huì)、河南省檢察院、河南省河長(zhǎng)辦共同發(fā)起“攜手清四亂、保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)。

1.3? ?推進(jìn)河湖協(xié)同治理

四川省建立上下游、左右岸協(xié)調(diào)機(jī)制，明確協(xié)調(diào)工作原則，各市州、區(qū)縣之間簽訂流域水生態(tài)治理合作協(xié)議。湖北省武漢、仙桃、潛江三地建立河長(zhǎng)會(huì)議制度和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期召開協(xié)商碰頭會(huì)，解決通順河流域污染問(wèn)題。江西省持續(xù)開展清河行動(dòng)、鄱陽(yáng)湖生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)整治、消滅劣Ⅴ類及Ⅴ類水整治，大力開展流域生態(tài)綜合治理、生態(tài)鄱陽(yáng)湖流域建設(shè)行動(dòng)及水生態(tài)文明建設(shè)。江蘇省組織開展了退圩還湖綜合治理，恢復(fù)湖泊水域面積，拓展優(yōu)化河湖生態(tài)空間，有效破解湖泊歷史圈圩難題，并寫進(jìn)《江蘇省湖泊保護(hù)條例》中予以全省推廣。

1.4? ?強(qiáng)化流域統(tǒng)籌協(xié)作

長(zhǎng)江委為加強(qiáng)流域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)指導(dǎo)，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)江流域片全面推行河長(zhǎng)制工作指導(dǎo)意見(jiàn)》《利用河湖長(zhǎng)制平臺(tái)加強(qiáng)流域涉水事務(wù)管理工作方案》等文件，指導(dǎo)流域各地全面推行河湖長(zhǎng)制工作，協(xié)調(diào)解決長(zhǎng)江流域河湖管理保護(hù)中存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。太湖流域管理局牽頭編制長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)水利規(guī)劃，建立重點(diǎn)跨界水體河湖長(zhǎng)協(xié)作制度，逐步實(shí)現(xiàn)流域河湖管理等級(jí)、管理目標(biāo)、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、信息共享等統(tǒng)一，采取流域聯(lián)合水資源保護(hù)、執(zhí)法檢查、水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、水污染防控等管控措施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化和流域管理融合，推進(jìn)太湖、淀山湖“一湖一策”聯(lián)合修編。

2? ?流域河湖長(zhǎng)制存在問(wèn)題

流域是以水系為紐帶的自然地理系統(tǒng)，是一個(gè)不可分割的整體，流域內(nèi)山水林田湖草等自然要素間聯(lián)系密切，上中下游、干支流、左右岸相互影響、相互制約，具有整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性[7]。目前我國(guó)已建立省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)河湖長(zhǎng)制體系，對(duì)于流域大部分或全部位于省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的河湖，通過(guò)各級(jí)河湖長(zhǎng)組織有關(guān)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，可基本達(dá)到流域協(xié)同治理的目標(biāo)，但對(duì)于長(zhǎng)江、黃河等跨多個(gè)省份的大江大河，在現(xiàn)有的河湖長(zhǎng)制體系下，若缺乏強(qiáng)有力的流域統(tǒng)籌，則容易出現(xiàn)“多頭治理”問(wèn)題。結(jié)合2020年實(shí)地調(diào)研，分析了流域管理與河湖長(zhǎng)制結(jié)合方面存在的問(wèn)題。

2.1? ?河湖長(zhǎng)制流域統(tǒng)籌有待明確

水法中規(guī)定“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，并賦予流域管理機(jī)構(gòu)在流域規(guī)劃編制、水資源管理保護(hù)等方面的職責(zé)。目前，河湖長(zhǎng)制已寫入水污染防治法、長(zhǎng)江保護(hù)法等法律，但相關(guān)規(guī)定尚不夠細(xì)化，也未明確流域管理機(jī)構(gòu)相關(guān)職責(zé)。水利部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合出臺(tái)的《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》中指出“流域管理機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)等作用”，但具體職責(zé)與工作內(nèi)容尚未明確。

目前，流域內(nèi)各省份一般按照所轄范圍內(nèi)各自的管護(hù)目標(biāo)制定“一河（湖）一策”，由于缺乏流域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，流域治理保護(hù)總體目標(biāo)任務(wù)未能有效分解到各省份的“一河（湖）一策”之中，從而易于形成實(shí)際上的“一河（湖）多策”，未能充分體現(xiàn)流域治理保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。

2.2? ?流域河湖長(zhǎng)制協(xié)商協(xié)作有待加強(qiáng)

目前，河湖長(zhǎng)制工作任務(wù)主要在省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)行政區(qū)域組織實(shí)施，盡管部分省份建立了跨省河湖的協(xié)作機(jī)制，但對(duì)于大江大河而言，區(qū)域的分片治理、屬地治理、包干治理與流域的整體治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理之間存在一些矛盾，可能產(chǎn)生上下游保護(hù)與開發(fā)不協(xié)調(diào)、跨省跨部門聯(lián)防聯(lián)控不充分、橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償困難等問(wèn)題，亟待建立和完善跨區(qū)域跨部門的協(xié)作機(jī)制。

2.3? ?河湖長(zhǎng)監(jiān)督考核機(jī)制有待完善

目前，河湖長(zhǎng)制監(jiān)督考核多以行政區(qū)域?yàn)閱卧_展，省級(jí)為最高層級(jí)，并以內(nèi)部監(jiān)督考核為主，缺乏充分有效的外部監(jiān)督，亟待建立完善國(guó)家或流域?qū)用娴谋O(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，流域管理機(jī)構(gòu)在監(jiān)督地方河湖長(zhǎng)履行職責(zé)過(guò)程中，尚缺乏強(qiáng)有力的考核激勵(lì)手段。

2.4? ?流域監(jiān)測(cè)監(jiān)控與信息共享有待提高

目前，流域治理保護(hù)涉及的氣象、水文、水資源、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間等基礎(chǔ)信息由不同部門進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)控，部分河湖監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力不足，跨界河湖缺乏權(quán)威監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域間信息共享不足，部分地區(qū)存在“信息孤島”現(xiàn)象，不能滿足流域治理保護(hù)任務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同實(shí)施的需要，亟待建立健全流域全覆蓋監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系，并完善信息共享機(jī)制。

3? ?完善河湖長(zhǎng)制的相關(guān)建議

依托河湖長(zhǎng)制平臺(tái)，開展大江大河的治理保護(hù)，應(yīng)充分考慮流域的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。根據(jù)文獻(xiàn)分析并結(jié)合實(shí)地調(diào)研，提出了強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制流域統(tǒng)籌、推進(jìn)河湖協(xié)同治理的相關(guān)建議。

3.1? ?強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制流域統(tǒng)籌

流域是以水系為紐帶的有機(jī)整體，決定了流域的治理保護(hù)需要頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃、分工合作和有序推進(jìn)。需充分發(fā)揮國(guó)家流域協(xié)調(diào)機(jī)制等機(jī)構(gòu)作用，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域治理保護(hù)工作，協(xié)調(diào)督促有關(guān)部門加快編制流域發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上修編流域綜合規(guī)劃、水資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、岸線保護(hù)與利用規(guī)劃等規(guī)劃。強(qiáng)化流域相關(guān)規(guī)劃的約束引領(lǐng)作用，根據(jù)流域治理保護(hù)總體要求，科學(xué)分解區(qū)域治理保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，合理制定“一河（湖）一策”方案，實(shí)現(xiàn)流域治理保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃和分區(qū)域分部門實(shí)施，推進(jìn)流域整體治理、系統(tǒng)治理和協(xié)同治理。

流域管理機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)資料、流域規(guī)劃、科技創(chuàng)新、工程實(shí)踐、綜合管理等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可在推進(jìn)河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)與改革創(chuàng)新中發(fā)揮更大作用。下一步，需進(jìn)一步明確和加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)在河湖長(zhǎng)制中的職責(zé)和作用，同時(shí)流域管理機(jī)構(gòu)還可作為國(guó)家流域協(xié)調(diào)機(jī)制的支撐機(jī)構(gòu)，協(xié)助開展流域治理保護(hù)具體工作。

3.2? ?建立流域河湖長(zhǎng)制協(xié)作機(jī)制

盡快建立健全流域河湖長(zhǎng)制協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)流域管理與河湖長(zhǎng)制工作深度融合，推動(dòng)流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域間的協(xié)作配合，凝聚形成流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)的河湖管理保護(hù)格局，推進(jìn)解決流域治理保護(hù)重難點(diǎn)問(wèn)題。協(xié)作機(jī)制可由流域管理機(jī)構(gòu)牽頭，各省級(jí)河長(zhǎng)制辦公室及相關(guān)部門參加，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)防聯(lián)治、信息共享等機(jī)制，協(xié)商流域規(guī)劃、考核評(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償、信息共享等重大事項(xiàng)，組織開展跨省河湖聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合治理，推進(jìn)省際間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

3.3? ?完善河湖長(zhǎng)制監(jiān)督考核機(jī)制

根據(jù)流域監(jiān)測(cè)監(jiān)控、河湖管理監(jiān)督檢查、河湖健康評(píng)價(jià)等成果和各省份“一河（湖）一策”實(shí)施情況，將流域治理保護(hù)總體任務(wù)完成情況作為重要考核內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)河湖長(zhǎng)的監(jiān)督考核，將考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)和自然資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)，以有效監(jiān)督考核促進(jìn)河湖長(zhǎng)責(zé)任全面落實(shí)，形成“一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”的工作格局。

3.4? ?推進(jìn)流域監(jiān)測(cè)監(jiān)控與信息共享

組織編制流域全覆蓋水監(jiān)控規(guī)劃，在充分整合現(xiàn)有臺(tái)站和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分工建設(shè)、信息共享的原則，建立健全氣象、水文、水資源、水質(zhì)、水生態(tài)、岸線等監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系，強(qiáng)化流域重要控制斷面和跨省河湖斷面的監(jiān)測(cè)。建立流域監(jiān)測(cè)監(jiān)控與信息共享管理制度，推進(jìn)流域信息共享系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域跨部門的信息互聯(lián)互通、共建共享。

4? ?結(jié)語(yǔ)

本文分析了目前流域管理與河湖長(zhǎng)制結(jié)合方面存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了相關(guān)建議，主要包括強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制流域統(tǒng)籌、建立流域河湖長(zhǎng)制協(xié)作機(jī)制、完善河湖長(zhǎng)制監(jiān)督考核機(jī)制、推進(jìn)流域監(jiān)測(cè)監(jiān)控與信息共享等，促進(jìn)河湖長(zhǎng)制“有名”“有實(shí)”“有能”，從而推進(jìn)大江大河協(xié)同治理保護(hù)，持續(xù)改善河湖面貌，不斷恢復(fù)河湖生態(tài)功能，努力打造人民滿意的幸福河湖。

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收稿日期：2021-03-27

基金項(xiàng)目：世界銀行貸款中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革促進(jìn)與能力加強(qiáng)技術(shù)援助項(xiàng)目（TCC6）子項(xiàng)目“流域河湖長(zhǎng)制協(xié)作機(jī)制研究”“河湖長(zhǎng)

制下跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控制度研究”

作者簡(jiǎn)介：張細(xì)兵，男，正高級(jí)工程師，主要從事河湖管理工作。E-mail：813928798@qq.com

Countermeasures and Suggestions on Giving Full Play to the Overall Function of the River Basin in Strengthening the Chief System of Rivers and Lakes

Zhang Xibing? ? Feng Zhaoyang? ? Li Shande

（River and Lake Administration of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Through literature analysis，field investigation and research，this paper summarizes and analyzes the experience and existing problems of river and lake chief system work in various places，and proposes to strengthen the overall planning of river and lake chief system and basin，establish a river and lake chief system cooperation mechanism，Opinions and suggestions on improving the supervision and assessment mechanism of the river and lake chief system，and promoting river basin monitoring，monitoring and information sharing.

Keywords：river and lake chief system;river basin planning;big rivers;collaborative governance