定額內農業用水精準補貼機制研究

摘 要：建立健全農業用水精準補貼機制對促進我國水資源可持續利用和農業可持續發展具有重要意義。在總結各地農業用水精準補貼經驗基礎上，對如何建立健全農業用水精準補貼機制進行了分析和思考。研究認為可以通過加大政府投入和從非農供水、超定額用水累進加價、水權交易等收入中計提一定比例資金等途徑籌集農業用水精準補貼資金，以工程管護主體和終端用水戶為主要補貼對象。一方面發揮政府作用，直接對水管單位農業供水運行維護費進行補貼;另一方面通過市場機制，采取對種糧農戶定額內用水實行優惠水價等方式，實現對終端用水戶的直接補貼。

關鍵詞：農業用水;精準補貼;兩手發力;農業水價;節水補貼

中圖法分類號：TV-9;F812.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0602

1? 農業用水精準補貼經驗做法

1.1? ?遼寧盤山縣實行分類定價，實現以經補農

遼寧省盤山縣建立以經補農機制，通過合理分配養蟹水費收入分擔工程運行維護成本。盤山縣對種植水稻和稻田養蟹實行分類水價，合理利用養蟹等水費收入充實獎補資金，將超定額累進加價水費收入中計提30%的資金和部分養蟹水費收入納入精準補貼資金，對采用高效節水灌溉的種糧用戶、種植大戶進行補貼，保護種糧積極性。

1.2? ?湖南長沙縣骨干工程財政補助，終端水費反哺于民

湖南長沙縣結合當地實際，由縣級財政對骨干工程運行維護費進行補貼，并利用水費收入建立補貼基金，通過補貼工程維修養護經費、回購節約水權等方式對用水戶協會進行補貼，全部用于支渠以下農田水利工程維修養護、節水獎勵和精準補貼，實現了促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行“三大目標”。

1.3? ?河北衡水市桃城區實施“一提一補”，實現“節獎超罰”

河北衡水市桃城區為控制地下水超采，建立了“一提一補”農業水價改革模式，采用“提價+補貼”的形式，根據不同水源的重要程度和水資源稀缺程度適當提高用水價格，將因提高價格而籌集的資金用于精準補貼，促使群眾轉變用水觀念。系列措施促進了節約用水，優化了用水結構，取得了顯著成效。

1.4? ?江蘇宿豫區實施分區定價，落實精準補貼

江蘇宿豫區“合理提價、精準補貼、節水獎勵”多項措施多管齊下，以財政為主落實獎補資金，通過完善節水獎勵和精準補貼機制對節水種糧農戶進行精準補貼，保證農民定額內用水水費支出不增加，實現多用水多出錢，少用水少出錢，省用水得補貼。

綜合分析典型地區經驗做法發現，各地通過財政資金、水費收入等多重渠道籌措獎補資金，綜合采取以經補農、“一提一補”、節獎超罰、補助骨干工程等多種措施對定額內農業用水進行精準補貼，既促進了節約用水又保障了農民種糧的積極性。

2? 農業用水精準補貼方案設計

2.1? ?指導思想

以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”十六字治水思路為指導，堅持政府和市場“兩手發力”，以提高農業綜合生產能力、保障國家糧食安全為目標，以促進節約用水、降低農民水費支出、保障工程良性運行為重點，建立促進節水、渠道多樣、導向明確、補貼精準的農業用水精準補貼機制。

2.2? ?基本原則

（1）節水優先。在農業用水精準補貼機制設計過程中，提高補貼精準性、指向性，著重對節水用水戶和定額內用水給予補貼，通過節水獎勵和補貼機制促進節約用水。

（2）合理分攤。科學核定農業供水成本，充分利用政府和市場“兩只手”，合理分攤農業供水成本，針對難以承擔用水成本的種糧農戶建立補償機制。

（3）區別對待。綜合考慮地區特點、灌溉方式、經營方式、作物類型、對國家糧食生產的貢獻等因素合理分類，采取有差別的補貼政策，提高補貼效率。

（4）簡潔高效。農業用水精準補貼機制涉及工程管護主體、農民用水戶等廣大群體，需綜合考慮實施成本、監督成本、補貼效果等多方面因素，采取簡單易行、令補貼對象滿意的補貼方式。

2.3? ?補貼對象

從各地實踐來看，農業用水精準補貼對象主要有“補貼工程管護主體”和“補貼終端用水戶”兩類。

“補貼工程管護主體”即將農業用水精準補貼資金直接撥付給工程管護主體，農民按照扣除水費補貼后的供水成本繳納水費。這種方式可以將補貼資金直接用于彌補農業供水成本，為降低農民水費支出提供價格空間，實現保障工程良性運行、降低農民水費支出的目標。直接撥付給如灌區管理單位等工程管護主體，使資金下達、使用和管理更加直接、簡潔、高效，具備實施成本低、易于監管等優點。但這一方式未將補貼資金直接撥付給終端用水戶，補貼資金未與終端用水戶的節約用水行為建立直接關系，在強化終端用水戶節水激勵方面具有一定劣勢。

“補貼終端用水戶”即將農業用水精準補貼資金直接轉給終端用水戶，用水戶按照批復水價繳納水費。這一方式能夠直接降低農民水費支出，在實現計量收費的情況下，尤其是在著重對節約用水終端用水戶給予精準補貼的情況下，終端用水戶節約用水后，節省的水費等同于用水戶的實際收益，將直接激勵用水戶節水，能在一定程度上強化節水動力。但也面臨一定問題，一是我國目前農業水費實收率仍不夠高，如果將農業用水精準補貼資金直接發放給終端用水戶，同時又無法實現100%農業水費實收率，農業供水將面臨一定的成本缺口，導致農業用水精準補貼機制對保障工程良性運行的作用大打折扣;二是受終端用水戶數量眾多、對用水戶監督難度大等因素影響，水費補貼實施成本較高，監管難度較大。

綜合分析比較兩種不同補貼方式的特點和優劣勢，結合我國灌區管理體制特點，建議按照促進節水、實施高效的原則，根據工程管護主體和用水戶特點分別確定農業用水精準補貼對象。

對于國有大中型灌區骨干工程，建議在嚴格用水總量控制和用水定額管理的前提下，以灌區管理單位為農業用水精準補貼對象，對灌區管理單位工程運行維護費用進行補貼，補貼資金用于降低供水成本，對定額內用水執行補貼后水價，對超定額用水執行累進加價。

對由用水戶自管自用的小型農田水利工程，可以根據實際情況以工程維修養護主體或終端用水戶為農業用水精準補貼對象，具體包括用水合作組織（農業生產合作組織）、村組集體、農民、種糧大戶等農業經營主體，以及農田水利專業服務組織等。

2.4? 補貼方式

農業用水精準補貼需要實現促進節約用水、保障工程良性運行、促進農業綜合生產能力穩步提高、保護農民種糧積極性等多重目標，農業用水補貼機制設計要切實提高補貼精準性、指向性，同時考慮補貼機制的高效性、可控性。

對于補貼工程管護主體的情況，建議重點對工程運行維護過程中實際消耗的原材料、原水、輔助材料、備品備件、燃料、動力以及其他直接材料的費用支出進行補貼，不得用于補貼人工費用，確保補貼資金透明性、可監控性。也可以由工程管護主體通過以非農供水收入直接分攤部分農業供水成本的方式，適當補貼農業供水成本。

對于補貼終端用水戶的情況，建議以節約用水為前提，對用水戶定額內用水進行適當補貼，考慮保障糧食安全、水費承受力等因素，精準補貼范圍應聚焦在小麥、水稻、玉米等糧食作物和大豆、油菜等油料作物。具體補貼方式可以是對種糧農戶定額內用水實行優惠水價、實施節水獎勵、回購農戶水權等方式，通過市場機制將補貼資金轉給終端用水戶，一方面激勵農業節水，另一方面，將節約出來的農業用水轉移到高附加值農業或非農業領域，既精準補貼種糧農戶，保護種糧積極性，又進一步強化節水激勵，優化水資源配置。

2.5? ?補貼資金來源

農業用水關乎國家糧食安全和供水安全，需建立政府和市場“兩手發力”的農業用水精準補貼機制。

一是發揮政府引導作用，加大農業用水精準補貼投入。綜合考慮灌區區域分布和各區域經濟發展水平等因素，建議建立中央和地方財政共同分擔、共同補貼的投入機制，由中央財政對糧食主產區和中西部地區大中型灌區進行財政補貼，其他地區的灌區由省級及以下財政給予補貼。為保證補貼的公平性、有效性，建議中央財政補貼按糧食主產區和中西部實際情況分片區劃定補貼標準，按標準實行轉移支付，由地方財政落實到相關灌區。中央給予補貼后，灌排工程運行管理費用不足部分由地方財政進行補貼或通過水價改革進行補償，結余部分納入地方補貼資金統籌使用，可以用于其他灌區補貼。

二是發揮市場機制作用，充分利用水權交易、超定額累進加價水費收入、非農供水收入等資金來源。我國許多灌區既承擔農業供水，又承擔非農業供水，既給經濟作物供水，又給糧食作物供水，既有定額內用水實施優惠水價，又有超定額用水累進加價，為通過市場機制籌措農業用水精準補貼資金提供了重要條件。建議推廣相關地區經驗做法，在科學核定用水定額的前提下，從非農供水、超定額用水累進加價和水權交易等收入中，按照一定比例提取農業用水精準補貼資金，對用水戶定額內用水進行補貼或對其節約的水量進行節水獎勵。

3? ?配套措施

為確保精準補貼機制發揮預期作用，建議同步落實相關配套措施。

一是嚴格實施用水總量控制和定額管理，把好水龍頭。能否體現節水優先原則、保障合理用水、鼓勵節約用水、嚴控超標用水，是農業用水補貼是否精準的重要標準。建議嚴格實施用水總量控制和定額管理，將農業用水補貼范圍嚴格控制在節約用水、合理用水的用水戶范圍內。對超定額用水實施累進加價，區別對待。

二是把計量設施配備作為農田水利建設重要內容，為定額內農業用水精準補貼提供硬件支撐。在灌區建設、末級渠系建設等農田水利建設過程中，充分考慮計量收費的需要，做到同步建設、重點傾斜、優先安排。

三是政府積極引導，各級財政共同落實補貼資金。中央財政通過安排部分增量資金、優化現有資金渠道等方式，對糧食主產區、大中型灌區及老少邊窮地區提供農業用水精準補貼資金，同時指導地方財政落實相應資金。為充分調動地方財政投入，中央精準補貼資金可實行“以獎代補”，按照“多補多獎、少補少獎、不補不獎”的原則，與地方補貼資金掛鉤，形成中央地方聯動機制。

4? ?結語

本文在總結各地農業用水精準補貼經驗的基礎上，對如何建立健全農業用水精準補貼機制進行了分析和思考，從補貼資金來源、補貼對象、補貼方式等方面進行了分析和設計，提出了農業用水精準補貼機制建設的一般性框架及相關配套措施。我國各地經濟社會發展狀況、自然地理條件、農業經營方式等方面均有顯著差異，仍需在一般框架下結合各地特點積極探索、完善農業用水精準補貼機制，推動農業精準補貼機制建設的本地化。

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收稿日期：2021-11-02

作者簡介：王健宇，男，博士，高級工程師，主要從事水利經濟、水價改革等相關研究。E-mail：625191965@qq.com

Research on the Precision Subsidy Mechanism of

Agricultural Water Use within the Quota

Wang Jianyu

（Ministry of Water Resources Budget Execution Center，Beijing 100038，China）

Abstract：Establishing and improving the precise subsidy mechanism for agricultural water use is of great significance to promoting the sustainable utilization of water resources and sustainable agricultural development in my country. On the basis of summarizing the experience of precision subsidies for agricultural water use in various places，this paper analyzes and considers how to establish and improve the precision subsidy mechanism for agricultural water use. This paper argues that the precision subsidy funds for agricultural water use can be raised by increasing government investment，accruing a certain proportion of funds from non-agricultural water supply，progressive price increases for over-quota water use，and water rights transactions. The main subsidy object. On the one hand，it plays the role of the government to directly subsidize the operation and maintenance fees for agricultural water supply of water management units;on the other hand，through the market mechanism，it adopts preferential water prices through the market mechanism. Realize direct subsidies to end water users.

Keywords：agricultural water use;precise subsidies;two-handed efforts;agricultural water price;water-saving subsidies