高校實施預算績效管理存在的問題及對策研究

周花

摘 要：全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代化財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。高校作為一個財政預算單位，以全面預算績效管理為導向，積極實施財會制度改革，推動高校健康穩定發展。本文以高校全面預算績效管理存在的問題為突破點，對目前存在的問題進行深入探討，從績效目標、組織機構、績效評價體系、信息化系統等四個方面提出優化建議。

關鍵詞：高校;全面預算管理;預算績效

中圖分類號：F23 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.051

0 引言

2012年財政部發布了《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》的通知，確立了預算績效管理目標 “講績效、重績效、用績效”“用錢必問效、無效必問責”。2014年十二屆全國人大常委會第10次會議修訂了《預算法》，首次以法來制定財政預算收支中的績效管理，為我國的預算績效管理奠定了法律基礎。2016年為了進一步推動財稅體制改革，完善預算管理體系，提高資金使用效率，財政部印發了《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》。2017年習近平在黨的十九大報告中指出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，為我國預算績效管理指明了前進的方向。2018年為落實黨的十九大報告中提出的新要求，國家出臺了《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，并于未來3-5年的時間內基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。2019年，教育部也根據國家要求，出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，意見中強調“到2020年底，基本建成覆蓋部門預算的全面預算績效管理制度體系，進一步優化預算績效管理模式，不斷提高預算管理科學化水平”，這是教育部對高校實施預算績效管理提出的新要求，并為高校未來績效管理開啟了導航。

1 高校實施預算績效管理的現實意義

預算績效管理是高校預算管理不可缺少的一部分，是一支以產出結果為目標的管理模式。重點關注資金使用的實際效率和主要責任，明確預算編制、執行、監督、評價的全過程，強調高校要不斷提高服務水平和服務質量，盡量花最少的錢，辦更多的實事，向社會提供更優質的服務，促進高校治理能力現代化。

1.1 有利于優化資源配置方式

大多數高校規模龐大，組成結構復雜多變，學校在維持其日常運轉的過程中，需創新工作思路，擴大辦學規模，而預算績效管理作為一種獨特的財務管理模式，通過資源的優化配置來推動高校穩步向前發展。其次，預算管理統籌兼顧學校各方需求，在考慮結果和效益的同時，充分衡量資金使用情況，積極協調內外部各項因素，不斷優化資源配置，進一步提升了財務管理水平。

1.2 有利于提高資金使用效率

由于國內經濟形式日益嚴峻和不可抗力的負面影響，學校收入情況不容樂觀，而支出盤子逐漸增大，這兩種不利情形造成了財務收支矛盾。而預算績效管理將高校財務收支業務全部納入預算管理體系中，考慮各部門項目預算的同時兼顧項目績效申報情況，在資金安排時重點強調績效導向和結果應用，為減少不必要的財產浪費和閑置，采用數據分析、實地考察、人員走訪等方式對學校資源進行合理分配，統籌安排學校的各類籌資項目，使有限的資金發揮最大的效益。

1.3 有利于提升預算管理水平

目前高校預算管理比較脫節單一，學校預算主要由財務部門牽頭，通過向各部門收集相關資料，進行數據整合匯總，最終形成了學校的預算。而財務部門只對本部門特別了解，在編制預算時對其他部門往往考慮的不太周全，僅從各部門收集的少量資料難以全面了解其具體工作內容。而全面實施預算績效管理在預算編制時緊緊圍繞學校事業發展的目標，綜合考慮資金分配方案與資金使用效益，將各部門的工作計劃、工作內容、工作效益緊密地結合在一起，使預算編制更全面更有意義，有利于提升學校預算管理水平。

2 高校實施預算績效管理存在問題

2.1 績效目標不明確

學校尚未形成以預算績效管理為目標的管理觀念，許多高校在預算績效目標設置上還不夠明確，除了對需要申報預算的部分項目支出進行預算績效管理外，對其他項目并未做嚴格要求;預算管理部門制定的績效目標往往缺乏合理性，不能有足夠的標準來支撐。學校在設立預算績效目標時，憑空想象，缺乏指導性和可行性，績效目標設定太籠統，只簡單描述總目標，沒具體到各明細項目，使績效目標導向性不夠明確，績效管理長期缺乏合理規劃。

2.2 組織機構不完善

高校作為一個事業單位，承載著教書育人、科學研究、人才培養、社會服務等多種培養方式，經費來源形式多樣，主要有：財政撥款、非稅收入、科研來款、附屬單位上繳、其他收入等，多渠道的收入必然會發生不同形式的支出，龐大的收支業務需要設立專門的預算績效管理機構來進行管理。但是目前很多高校都未設立專門的組織機構，僅靠單一部門來完成預算績效管理工作有點不太妥當。目前學校預算績效工作基本上都歸口到財務預算科來完成，其他部門一直以為預算績效管理就是財務處的工作，與本部門沒有直接關系，本部門只負責讓自己的項目經費在規定的時間內用完即可。這樣既不能配合財務部門完成預算績效管理工作，也缺乏實施預算績效管理的主動性和積極性，使預算績效工作難以深入開展。其次許多高校預算績效管理只停留在完成上級管理部門布置的硬性任務上，對績效管理存在著敷衍了事盲目應付的行為。

2.3 績效評價體系不全面

近幾年，國家加強對預算績效進行管理，許多高校也經構建了績效評價體系，但評價指標尚不健全，評價體系只包含部分項目經費，對那些需要上報省教育廳的預算項目設立評價指標，其他不需要上報的項目不參與評價;由于每個學校的項目經費復雜繁多，各具特色，沒有統一的考核標準，很難對其進行科學的分類，導致了績效評價指標的設計不能全方位的覆蓋。另外每個地方的高校采用的會計核算方式不一致，記賬的軟件也不一樣，因此各高校的預算績效評價的基礎也不同，績效評價無法按標準進行衡量。

2.4 預算績效管理信息化進展緩慢

目前大部分高校預算績效管理信息化滯后，預算績效管理過程中績效基礎信息、績效目標、績效監控、績效評價和結果應用等環節都通過靜態軟件完成，人為主觀性操作，耗時長、成本高，并且容易出錯。隨著近幾年高校預算績效管理的穩步推進，將會陸續呈現出更多環節，比如績效目標填報、項目審批、監控流程、績效審計等都漸漸融入預算績效管理的流程中，這就要求財務人員具有更專業的信息化知識和業務水準，然而現階段各高校所具有的信息化水平難以為精細化的預算績效管理提供技術保障。

3 高校實施預算績效管理優化對策

3.1 制定完善的績效目標管理體系

高校預算績效目標是對預算項目進行提前規劃，分析一個預算年度內的經費投入能否產生預先期望的效果。高校預算績效目標是績效評價的前提，是實施監控的前期保障。因此，制定完善的績效目標管理體系是高校必不可少的工作。在設定預算績效目標時必須從以下兩方面進行考慮：第一，預算績效目標應與各相關部門的預算管理目標緊密結合。從時間順序上來看，績效目標應當與預算編制同步進行，在編制預算時就應把績效目標考慮進去，這樣就可以事先規劃好各部門的職責范圍，對財務經濟活動進行整個預算期內的把控。第二，預算績效目標應與學校全面發展戰略緊密結合。預算績效目標是高校事業發展的引路人，是預算管理部門工作的重點內容，其是否完善，直接關系到各部門的整體考核情況。從預算管理分析得出，預算績效目標貫穿于預算管理的整個過程，因此，高校各部門應構建完善的績效目標管理體系，不斷強化預算績效管理思路，加強績效管理服務意識，落實負責人主要責任。

3.2 優化預算績效組織機構

預算績效管理成為當今一個熱門話題，與預算管理不可分割，在預算管理工作中的作用也越來越重要，那么擁有高效的預算績效組織機構是學校做好績效管理工作必不可少的一部分。由于目前預算績效工作才剛起步，大部分工作由預算科完成，學校未能成立一個專門的預算績效組織機構。高校為了把預算績效工作做得更完美，首先應該成立專業的預算績效管理工作委員會，充分發揮組織機構的團隊作用，統籌推進全面預算績效管理工作。其次努力培養績效管理方面的優秀人才，定期開展業務培訓，豐富培訓內容，充實預算績效管理機構和人員力量，助推學校預算績效穩步向前。最后高校還需加強預算績效管理制度建設，出臺與預算績效相關的管理辦法和規章制度，使其在實施過程中有制度可參照。

3.3 構建全面的績效評價指標體系

科學全面的績效評價指標體系是實施預算績效管理工作的一個最重要方式，高校既可以用其來判斷績效目標的完成率，也可以方便各預算部門之間進行指標比較。在構建科學完整的績效評價指標體系時，需要特別關注全過程的預算管理，也就是說在預算的編制、執行、監督關鍵環節都要建立合理的多維指標來進行評價。高校首先要建立一套完整的績效評價體系，包含評價標準、評價方法、評價組織、評價指標等內容，通過分析預算績效目標和績效評價方式，對學校發展性項目支出情況進行深入研究，既要運用財務指標評價，又要關注非財務指標，使該項目的績效指標與參考標準進行比較，構建一套科學、合理的項目支出績效評價指標體系。其次高校應建議財政部門與各高校專家多交流探討，對同類型項目制定一套具有指導意義的指標體系和標準規范，這樣既可以便于高校操作，也有利于財政部門對同類型項目的績效情況進行比較分析。

3.4 建立科學的預算績效管理信息化系統

信息化是預算績效管理的一個重要手段，實現高效、規范的績效管理離不開信息化系統，高?？梢愿鶕∝斦块T所需模式，搭建符合高校實際情形的預算績效管理信息系統。該信息系統包括學校所有部門，業務范圍廣，涉及面寬，為了使學校內部管理更全面，績效管理更科學，通過將績效基礎信息、目標規劃、監控評價和結果應用等融入信息系統中，利用信息網絡平臺，連接各種績效評價指標體系等資源，充分發揮當地主要部門確定的中介機構庫和專家庫，提高績效管理效率，大大節約成本，減少不必要的開支。如果條件允許時機成熟，還可將預算績效管理系統與省國庫管理系統同步動態聯網，從一開始就運用財務知識和技術手法科學規范的管理預算資金。

4 結論

研究表明，隨著國家、教育部對全面實施預算績效管理的重視及推進，高校應該創新全面預算管理方式。基于目前績效管理實施的實際情況，本文從制定完善的績效目標管理體系、優化預算績效組織機構、構建全面的績效評價指標體系、建立有效的預算績效管理信息化系統等五個方面提出了詳細的對策建議，對高校預算績效管理起了推動作用，有利于提升高校財務管理水平，促進高校穩步向前發展。

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