新時(shí)代海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度的完善

江文森 陳宥廷

摘要：我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理工作已取得巨大進(jìn)步，應(yīng)急管理體系已初步建立。但是海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度仍待完善，尚未有針對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的專門法律，而且在現(xiàn)有的災(zāi)害應(yīng)急救助機(jī)制下，各級(jí)政府及政府各部門之間的職能劃分不清，相關(guān)法律制度不能符合新時(shí)代海洋治理的新形勢(shì)，文章致力于完善我國(guó)現(xiàn)階段海洋應(yīng)急管理法律制度，通過(guò)科學(xué)地構(gòu)建法制化、系統(tǒng)化以符合新時(shí)代發(fā)展的歷史要求。

關(guān)鍵詞：海洋災(zāi)害;應(yīng)急管理;法律制度;體系

隨著2019年《中國(guó)海洋災(zāi)害公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱公報(bào)）和《中國(guó)海平面公報(bào)》的發(fā)布，使得各級(jí)政府和社會(huì)公眾提供了全面了解我國(guó)海洋災(zāi)害及海平面變化的影響情況。同時(shí)也有利于將來(lái)積極采取有效措施，保障沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。公報(bào)統(tǒng)計(jì)：2019年中國(guó)海洋災(zāi)害主要是風(fēng)暴潮、海浪和赤潮。各類海洋災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟(jì)損失117.03億元，死亡22人（包括失蹤在內(nèi)）。其中，風(fēng)暴潮災(zāi)害最為嚴(yán)重，占總直接經(jīng)濟(jì)損失的99%。并且，所有的死亡（包括失蹤）都是由海浪災(zāi)害造成的。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，2019年海洋災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失高于往年的平均值，呈不斷上升的趨勢(shì)，對(duì)沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有著直接的影響。

習(xí)近平總書(shū)記曾指出，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。要充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化。高頻出現(xiàn)的海洋災(zāi)害對(duì)國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響使得社會(huì)對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的要求逐漸提高。在致力于加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的新時(shí)代，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度作為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系的重要組成部分，其發(fā)展與完善顯得尤為重要。本文從新時(shí)代海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度的完善為目的，從我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，結(jié)合海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系中法律制度的現(xiàn)狀分析，為新時(shí)代海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系的貢獻(xiàn)力量。

一、海洋災(zāi)害對(duì)我國(guó)的影響及特征

海洋災(zāi)害是人類不得不面對(duì)的眾多災(zāi)害之一。根據(jù)公報(bào)顯示，2019年我國(guó)海洋災(zāi)害以風(fēng)暴潮、海浪和赤潮等災(zāi)害為主，海冰、綠潮等災(zāi)害也有不同程度發(fā)生。中國(guó)是世界上受海洋災(zāi)害影響最嚴(yán)重的國(guó)家之一，由于海洋經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，沿海地區(qū)面臨的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，這部分地區(qū)對(duì)于當(dāng)下面臨的防災(zāi)減災(zāi)形式依然十分嚴(yán)峻。

海洋災(zāi)害的主要特征表現(xiàn)在以下四個(gè)層面：第一，突發(fā)性。海洋災(zāi)害由于發(fā)生突然、發(fā)展極快，因此難以即使防控反應(yīng)。第二，不確定性。由于海洋災(zāi)害同其他突發(fā)自然災(zāi)害一樣，難以確定其何時(shí)何地且以何種規(guī)模發(fā)生，而且對(duì)于海洋災(zāi)害在發(fā)生后是否會(huì)繼續(xù)發(fā)生變化均不可控，因此存在著極大地不確定性。第三，破壞性。在公報(bào)中顯示，2010～2019年，由于海洋災(zāi)害對(duì)我國(guó)直接造成的經(jīng)濟(jì)損失年平均達(dá)到100.16億元，死亡（含失蹤）更是達(dá)到年平均63人，產(chǎn)生了極大的破壞性。第四，衍生性和擴(kuò)散性。海洋災(zāi)害的致災(zāi)因子雖然大部分分布在海洋區(qū)域，但其承災(zāi)體卻分布的十分廣泛，由于海洋災(zāi)害帶來(lái)的破壞性極大，因此衍生出的二次災(zāi)害以及對(duì)其他區(qū)域的擴(kuò)散，造成的損失也越來(lái)越大。

二、我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系及法律制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系主要由防災(zāi)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)、災(zāi)后評(píng)估系統(tǒng)以及災(zāi)害應(yīng)急保障系統(tǒng)等部分組成，而災(zāi)害應(yīng)急保障系統(tǒng)中就包含了相關(guān)法律制度。完善海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律體系更是當(dāng)下推進(jìn)應(yīng)急管理體制改革的重中之重。

2018年4月，應(yīng)急管理部正式組建，其作為國(guó)務(wù)院重要組成部分，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理工作打開(kāi)了新的局面。隨著機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，原國(guó)家海洋局的相關(guān)海洋預(yù)警和監(jiān)測(cè)職能已納入新成立的自然資源部，并新設(shè)立了海洋預(yù)警監(jiān)測(cè)司。由此，中國(guó)的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理也迎來(lái)了一個(gè)全新的發(fā)展模式和發(fā)展格局。現(xiàn)階段，國(guó)務(wù)院自然資源部海洋預(yù)警監(jiān)測(cè)司主要負(fù)責(zé)制定海洋觀測(cè)和預(yù)報(bào)以及海洋科學(xué)調(diào)查的政策和制度，并監(jiān)督其執(zhí)行。同時(shí)，還包括開(kāi)展海洋生態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)、災(zāi)害預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查治理，發(fā)布預(yù)警和公告，并且還參與建設(shè)和管理國(guó)家全球海洋立體觀測(cè)網(wǎng)，組織海洋科學(xué)考察和調(diào)查，參與重大海洋災(zāi)害的應(yīng)急處置等工作。

三、新時(shí)代海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度的不足

由于當(dāng)下復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、日益強(qiáng)烈的安全需求以及制度變革帶來(lái)的各項(xiàng)壓力，致使海洋災(zāi)害應(yīng)急管理亟需變革。在中國(guó)，由于應(yīng)急管理法制工作起步較緩，直到2003年國(guó)內(nèi)才出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以應(yīng)對(duì)突發(fā)的非典疫情。隨后我國(guó)的應(yīng)急管理才真正逐步進(jìn)入法治化的軌道。隨著《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在2007年頒布，我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域缺乏綜合性法律的空白得到了填補(bǔ)，該法規(guī)定了應(yīng)急管理的基本法律規(guī)則和程序，并針對(duì)應(yīng)急管理工作作出了普遍適用的一般規(guī)定。而在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理層面，雖然在《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《氣象法》等法律法規(guī)有所提及，初步形成了法律制度框架，但是仍然不能滿足新時(shí)代海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的迫切需求。這種缺失主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，上位法功能缺失。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的上位法對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急的規(guī)定不足，不能充分發(fā)揮其作為上位法應(yīng)有的統(tǒng)領(lǐng)作用。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的適用范圍難以涵蓋海洋災(zāi)害應(yīng)急管理。

第二，缺乏海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的專門綜合性法律法規(guī)。在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革應(yīng)急管理涉及的相關(guān)部門較多，而且各部門之間職責(zé)的界定尚未明晰。而且現(xiàn)有的相關(guān)海洋災(zāi)害的應(yīng)急法律法規(guī)未經(jīng)整合，各方面法律法規(guī)亟待修改補(bǔ)充、解釋說(shuō)明或者廢止，同時(shí)在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理亦急需一部專門法填補(bǔ)立法空白。

第三，立法模式缺乏合理性。從我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性自然災(zāi)害的立法現(xiàn)狀來(lái)看，當(dāng)前主要采取的立法模式是一事一法和混合型的立法模式。現(xiàn)實(shí)情況下，此類立法模式創(chuàng)設(shè)的法律難以與社會(huì)相協(xié)調(diào)。同時(shí)，這種無(wú)序的立法也導(dǎo)致了各種法律之間的重疊和沖突，極大地削弱了法律的穩(wěn)定性。在面對(duì)自然災(zāi)害尤其是海洋災(zāi)害這類型突發(fā)和不確定性極大的事件時(shí)，僅憑借遇事則立和彌補(bǔ)性立法，難以形成規(guī)范的法律制度。

第四，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)作。目前我國(guó)部分沿海地區(qū)為應(yīng)對(duì)海洋均從省一級(jí)開(kāi)始設(shè)置應(yīng)急指揮部，協(xié)調(diào)各職能部門加強(qiáng)海洋災(zāi)害應(yīng)急處置能力，提升重大海洋災(zāi)害防御水平。但是就實(shí)際情況而言，由于海洋災(zāi)害帶來(lái)的影響大，范圍廣，導(dǎo)致了各職能部門之間各行其是，工作推諉，對(duì)于處置海洋災(zāi)害極其不利。不僅如此，由于應(yīng)急管理工作專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)難度高，各部門缺乏協(xié)同應(yīng)對(duì)的能力，導(dǎo)致面對(duì)災(zāi)害時(shí)更為復(fù)雜的工作局面。

四、完善海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度的建議

海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度的建立可以使整個(gè)應(yīng)急管理受到法律的約束和規(guī)范，保證在緊急情況下，有很大的權(quán)利調(diào)動(dòng)和整合應(yīng)急資源，可以確保應(yīng)急管理流程的標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)部門能夠按規(guī)定進(jìn)行運(yùn)行，并且能對(duì)政府在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中合理行政權(quán)力進(jìn)行制約，保護(hù)了公民的合法權(quán)益。除此之外，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度也是為將來(lái)善后責(zé)任追究提供了充足法律保障，使得有法可依。

完善海洋應(yīng)急管理法律制度，要把習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)方面的重要論述和中央決策部署轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法律制度體系。為了適應(yīng)新時(shí)代，必須追求最大程度的自我完善、自我進(jìn)步。實(shí)施中央應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵在于如何做好細(xì)化和實(shí)施工作。應(yīng)急管理部等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善一整套著眼當(dāng)前、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度體系。要做到以下方面。

（一）建立符合新時(shí)代發(fā)展的綜合法律法規(guī)體系

由于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的影響，參與海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的相關(guān)部門發(fā)生了很大變化。目前，各級(jí)相關(guān)部門的職責(zé)亟待理順。海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律法規(guī)需要系統(tǒng)梳理，特別是不符合當(dāng)前實(shí)際需要的法律法規(guī)需要修改、補(bǔ)充、解釋或廢止，以追求從根本上保障體系完善。建議應(yīng)當(dāng)將《中華人民共和國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)對(duì)法》的制定列入議程，以填補(bǔ)立法空白。通過(guò)專門立法，可以為針對(duì)不同海洋災(zāi)害類型的應(yīng)急管理法律法規(guī)的制定提供指導(dǎo)，還能更明確地界定各級(jí)各部門和政府在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中的職責(zé)，并為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中的失職瀆職行為的責(zé)任追究提供法律依據(jù)。

（二）借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善地方法規(guī)

我國(guó)的海洋災(zāi)害種類繁多，不同的地區(qū)和不同的海域有不同的特點(diǎn)。海洋災(zāi)害應(yīng)急管理采用分級(jí)管理體制，造成了許多區(qū)域性問(wèn)題。綜合性法律法規(guī)橫向覆蓋面窄，無(wú)法覆蓋所有管理領(lǐng)域。因此，應(yīng)在海洋災(zāi)害綜合管理法律法規(guī)的指導(dǎo)下，督促地方各級(jí)政府加快制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際海洋災(zāi)害特點(diǎn)的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理規(guī)定，完善結(jié)構(gòu)清晰、功能完善、覆蓋面廣的海洋應(yīng)急管理法律體系，致力于更好的指導(dǎo)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理。地方可以借鑒美國(guó)沿海各州海洋災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)法律規(guī)定，其中不僅涵蓋的海洋災(zāi)害類型多，而且對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的所有方面都有所涉及，其建立起的法律法規(guī)不僅規(guī)范了政府和其他機(jī)構(gòu)在應(yīng)急管理中的決策和行動(dòng)，而且對(duì)減少災(zāi)害損失起到了積極的作用。

（三）完善我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系

提高海洋災(zāi)害應(yīng)急管理能力，應(yīng)急預(yù)案是重要手段之一。確立應(yīng)急預(yù)案首先應(yīng)建立國(guó)家海洋災(zāi)害總體應(yīng)急預(yù)案，在此基礎(chǔ)上，設(shè)立海洋災(zāi)害專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、海洋災(zāi)害部門應(yīng)急預(yù)案、海洋災(zāi)害地方應(yīng)急預(yù)案以及企事業(yè)單位海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案。在當(dāng)?shù)貞?yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，設(shè)立地方專項(xiàng)、地方部門、地方企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案，為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理預(yù)案體系設(shè)置完成的工作支撐。在完善的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理預(yù)案體系的支持下，在處理應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害時(shí)，才能夠保證有章可循，有矩可依，從而確保應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害的效率。

五、結(jié)語(yǔ)

海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度的完善，是面對(duì)新時(shí)代、新形勢(shì)、新戰(zhàn)略的新要求。現(xiàn)階段如何加強(qiáng)海洋災(zāi)害的災(zāi)害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)控制，如何最大限度地降低海洋災(zāi)害的影響，是各級(jí)有關(guān)部門和政府的新的歷史責(zé)任。筆者認(rèn)為，新時(shí)代海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度的完善只有堅(jiān)持構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法律制度體系，只有認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)具體措施，全面提高應(yīng)急管理能力，才能在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)中發(fā)揮更大作用。新時(shí)代提升海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法制建設(shè)必須充分尊重自然規(guī)律和我國(guó)海洋災(zāi)害的實(shí)際情況，將遵守自然規(guī)律與各種措施結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理，從法制建設(shè)中存在的突出問(wèn)題出發(fā)，加快法制建設(shè)，使之盡快滿足和適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的新形勢(shì)和新要求。

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（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）