經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究

陸江源

摘 要：健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制是黨的十九大報(bào)告提出的重要改革事項(xiàng)，也是完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要舉措。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)政策種類繁多，并且執(zhí)行部門交叉錯(cuò)綜，財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策很容易造成政策的不協(xié)調(diào)和順周期性。因此，高效的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制保障。從經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)體系、政策體系、決策支持和政策協(xié)調(diào)體系四個(gè)方面來考察主要國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)、歐盟、日本、印度基于其自身經(jīng)濟(jì)政治特色都構(gòu)建了風(fēng)格迥異的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)體系。這些國(guó)家協(xié)調(diào)體系中不乏有效的制度安排，對(duì)于中國(guó)改進(jìn)政策協(xié)調(diào)機(jī)制具有可借鑒的意義。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)調(diào);國(guó)際經(jīng)驗(yàn);政策體系;機(jī)制設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.010

0 引言

健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制是黨的十九大報(bào)告提出的重要改革事項(xiàng)，也是完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要舉措。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)政策的種類繁多，既有長(zhǎng)期目標(biāo)性的發(fā)展規(guī)劃，也有短期總量調(diào)控式的財(cái)政、貨幣政策，還有中期差別化配置資源的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、金融、就業(yè)、價(jià)格等政策，政策的期限特點(diǎn)和主體定位既有重疊又各有區(qū)別，政策的制定部門和執(zhí)行部門也涉及廣泛。建立服務(wù)于國(guó)家總體戰(zhàn)略、部門權(quán)責(zé)明確、配合有效的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制保障。

現(xiàn)階段中國(guó)已建立以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，但各主管經(jīng)濟(jì)部門之間條塊分割、本位主義嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施過程中的部門矛盾和摩擦嚴(yán)重降低了經(jīng)濟(jì)政策的效率，多部門博弈成為經(jīng)濟(jì)政策有效協(xié)調(diào)的重要障礙。多個(gè)經(jīng)濟(jì)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)和摩擦一方面很容易形成政策的順周期現(xiàn)象，增大經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn);另一方面也會(huì)導(dǎo)致政策之間的配套性較差，企業(yè)和居民無法獲得真正的政策紅利。因此加快構(gòu)建經(jīng)濟(jì)政策有效協(xié)調(diào)的機(jī)制，推動(dòng)政策部門之間的有效銜接和工作協(xié)同力，是中國(guó)下一步深化改革的重大任務(wù)。

經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)機(jī)制既有經(jīng)濟(jì)政策自身的共性，也有各國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的特性。就經(jīng)濟(jì)政策的共性而言，經(jīng)濟(jì)政策都具有目標(biāo)體系、政策體系、決策支持和政策協(xié)調(diào)體系四大方面。就經(jīng)濟(jì)政策的國(guó)別特征而言，美國(guó)、歐盟、日本作為世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，印度作為除中國(guó)以外的最大發(fā)展中國(guó)家，都形成各自特色的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，這其中不乏優(yōu)秀的制度設(shè)計(jì)。如美國(guó)靈活的經(jīng)濟(jì)決策和法制化的政策實(shí)施相結(jié)合，兼顧了經(jīng)濟(jì)政策的彈性和執(zhí)行力。歐盟以機(jī)制化委員會(huì)的模式協(xié)調(diào)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)政策。日本依靠深度融合的政府部門和智囊機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的政策協(xié)調(diào)。印度則是依靠嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃推動(dòng)政策的協(xié)調(diào)。這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策和協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于中國(guó)改進(jìn)政策協(xié)調(diào)具有可借鑒的意義。

1 美國(guó)：依靠經(jīng)濟(jì)智囊和高級(jí)別會(huì)議進(jìn)行靈活和法制化的宏觀經(jīng)濟(jì)管理

1.1 美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)體系與政策體系

美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的總體目標(biāo)可以歸納為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)就業(yè)和反通貨膨脹。撫平經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的最主要特征。

財(cái)政政策、貨幣政策和細(xì)分的產(chǎn)業(yè)政策組成了美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的政策體系。一是以美國(guó)財(cái)政部為主，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施國(guó)家的財(cái)政政策，主要是通過國(guó)家財(cái)政預(yù)算的管理及其他財(cái)政稅收政策來調(diào)控經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二是以美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)的金融貨幣政策，其獨(dú)立于政府，卻與政府形成緊密的合作關(guān)系，它只對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，但總統(tǒng)和政府對(duì)其仍有一定的影響力。三是以行業(yè)性法律法規(guī)和部門規(guī)章為指導(dǎo)的各類產(chǎn)業(yè)政策。

1.2 美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的決策支持

美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的決策支持體系可以概括為：以總統(tǒng)及其背后利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)思想為指導(dǎo)，依靠經(jīng)濟(jì)智囊和高級(jí)官員形成《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》等一系列施政綱領(lǐng)，與國(guó)會(huì)的各類委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)政策的法制化貫徹實(shí)施。

以總統(tǒng)和利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)思維為指導(dǎo)。從羅斯福、杜魯門到奧巴馬、特朗普，歷任美國(guó)總統(tǒng)由于出身背景、代表政黨和利益集團(tuán)、取悅選民群體和方式的不同，分別具有迥異的經(jīng)濟(jì)施政思想。這些施政思想集中體現(xiàn)在每年的《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》和相應(yīng)的規(guī)劃綱要中。

經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)成為政府重要的決策支持機(jī)構(gòu)。《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》等一系列施政綱領(lǐng)由經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)進(jìn)行起草，對(duì)經(jīng)濟(jì)政策決策具有舉足輕重的作用。此外，總統(tǒng)每年一度的預(yù)算咨文要對(duì)政府的活動(dòng)、收支做出規(guī)劃。這種規(guī)劃要以對(duì)下年度的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)也是要由經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)最后拍板定案。

經(jīng)濟(jì)政策決策和執(zhí)行的依靠法制化。為了使經(jīng)濟(jì)政策得以最終貫徹實(shí)施，總統(tǒng)及其顧問需要與國(guó)會(huì)的各類委員會(huì)進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)政策最終以法律法規(guī)的形式頒布實(shí)施。美國(guó)法制化的經(jīng)濟(jì)政策貫徹執(zhí)行力較強(qiáng)。

1.3 美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的政策協(xié)調(diào)體系

非機(jī)構(gòu)化的高層協(xié)商成為主要方式。經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)需要從財(cái)政金融部門獲取信息，并與這些部門協(xié)調(diào)立場(chǎng)。所以自艾森豪威爾時(shí)代開始，在經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)與財(cái)政金融機(jī)構(gòu)之間就有“三駕馬車”和“四人會(huì)”的協(xié)調(diào)形式。“三駕馬車”是指經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席，財(cái)政部長(zhǎng)和預(yù)算局長(zhǎng)之間的經(jīng)常碰頭會(huì)。“四人會(huì)”是在上述三巨頭之外再加聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席。“四人會(huì)”的作用是交換情報(bào)協(xié)調(diào)彼此的觀點(diǎn)和行動(dòng)。

跨部門委員會(huì)也成為重要協(xié)調(diào)機(jī)制。除去“三駕馬車”“四人會(huì)”之外，還有一種由經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席主持或參加的跨部門委員會(huì)的組織形式。比如，在杜魯門時(shí)期建立過跨部門的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定委員會(huì)。在肯尼迪時(shí)代建立過內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)委員會(huì)，由預(yù)算局長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)和勞工部長(zhǎng)參加。這些跨部門委員會(huì)使經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)的觸角伸展到更廣闊的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，便于它較快地獲得信息，因而能使它更好地發(fā)揮智囊機(jī)構(gòu)的作用。

以機(jī)構(gòu)化的“經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)”的形式加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)。福特時(shí)期建立了機(jī)構(gòu)化的“經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)”。他認(rèn)為一大堆的各種部際委員會(huì)實(shí)際上很少能起到全面協(xié)調(diào)的作用，不如將這些委員會(huì)都放進(jìn)一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)中。經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)作為一個(gè)大權(quán)統(tǒng)攬的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，被賦予三項(xiàng)廣泛的職責(zé)：一、就國(guó)際國(guó)內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)政策向總統(tǒng)提供意見;二、監(jiān)督美國(guó)所有經(jīng)濟(jì)政策的制定、協(xié)調(diào)和執(zhí)行;三、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)決策核心的作用。

1.4 美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的利弊

美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)具有兩大優(yōu)點(diǎn)：一是靈活性便于政策調(diào)整。經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)配合“三駕馬車”和“四人會(huì)”的非機(jī)構(gòu)化的經(jīng)濟(jì)決策模式，方便了歷任美國(guó)總統(tǒng)組建符合自己經(jīng)濟(jì)哲學(xué)的智囊決策機(jī)構(gòu)，也有利于根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)決策人員配置和決策動(dòng)向。二是法制化利于政策實(shí)施。美國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策基本都要以法律的形式確定，依靠法律法規(guī)的進(jìn)行執(zhí)行，使得政策的貫徹力較強(qiáng)。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)也具有兩大弊端：一是政府和美聯(lián)儲(chǔ)的配合具有較大不確定性。在格林斯潘時(shí)代，格林斯潘和歷屆美國(guó)政府保持了較好的私人關(guān)系，使得政策協(xié)調(diào)比較順暢。但是一旦出現(xiàn)了政府和美聯(lián)儲(chǔ)之間扯皮和爭(zhēng)斗，這種建立在私人關(guān)系上的協(xié)調(diào)機(jī)制就很容易破裂。二是宏觀決策機(jī)構(gòu)容易被利益集團(tuán)游說。決策機(jī)構(gòu)的非機(jī)制化和決策人員的“大權(quán)獨(dú)攬”，很容易導(dǎo)致利益集團(tuán)對(duì)于決策個(gè)人的游說、籠絡(luò)和收買。

2 歐盟：以機(jī)制化委員會(huì)的模式協(xié)調(diào)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)政策

2.1 歐盟經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)體系與政策體系

歐盟作為一個(gè)超國(guó)家的組織，其宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的總體目標(biāo)是維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，激發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力并推動(dòng)歐洲一體化進(jìn)程。

出于這樣的政策目標(biāo)，歐盟建立了統(tǒng)一的貨幣聯(lián)盟，約束性的財(cái)政紀(jì)律以及包括一體化地區(qū)、競(jìng)爭(zhēng)、研發(fā)、產(chǎn)業(yè)和對(duì)外貿(mào)易政策在內(nèi)的一攬子宏觀政策體系。歐盟經(jīng)濟(jì)政策的基本框架可以由三個(gè)方面來概括，一是統(tǒng)一的貨幣政策，由歐盟層面負(fù)責(zé)制訂和實(shí)施;二是有統(tǒng)一規(guī)則協(xié)調(diào)的分散的財(cái)政政策，由各成員國(guó)政府按照統(tǒng)一規(guī)則自行訂制實(shí)施;三是其他經(jīng)濟(jì)政策，沒有明確的統(tǒng)一規(guī)則，但成員國(guó)間可以通過各種方式進(jìn)行相互協(xié)調(diào)。

2.2 歐盟調(diào)控的決策支持

歐盟經(jīng)濟(jì)政策的決策依托于五大機(jī)構(gòu)：歐盟委員會(huì)、理事會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院和歐洲審計(jì)院，但經(jīng)濟(jì)政策的決策權(quán)主要集中于歐盟委員和理事會(huì)。歐盟委員會(huì)實(shí)施成員國(guó)讓渡出來的那部分主權(quán)，是歐盟主要的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu);歐洲理事會(huì)是政府間機(jī)構(gòu)，實(shí)施成員國(guó)未上交的那部分權(quán)力。

歐盟委員會(huì)是歐盟核心的決策機(jī)構(gòu)，實(shí)施重大的政治、執(zhí)行、立法、行政和監(jiān)督任務(wù)。歐盟委員會(huì)政策實(shí)施的職能表現(xiàn)在制定規(guī)則，監(jiān)督政策的實(shí)施和協(xié)調(diào)政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題。每年歐盟委員會(huì)起草一份共同體預(yù)算草案，并參加財(cái)政預(yù)算的過程。

理事會(huì)分為歐洲理事會(huì)和歐盟理事會(huì)。歐洲理事會(huì)是歐盟各國(guó)政府首腦的會(huì)議，關(guān)注和確定歐盟的目標(biāo)和戰(zhàn)略方向。歐盟理事會(huì)是成員國(guó)部長(zhǎng)級(jí)的會(huì)議，負(fù)責(zé)將歐洲理事會(huì)制定的指導(dǎo)方針付諸實(shí)施。

2.3 歐盟經(jīng)濟(jì)政策的政策協(xié)調(diào)體系

對(duì)成員國(guó)實(shí)施財(cái)政政策的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督成員國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和公共債務(wù)的變化情況，監(jiān)測(cè)赤字的變動(dòng)。如果某一成員國(guó)的財(cái)政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的限制，歐盟委員會(huì)就會(huì)著手整理起草有關(guān)該國(guó)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算的報(bào)告，提交歐盟理事會(huì)和該成員國(guó)政府。歐盟理事會(huì)在接到歐盟委員會(huì)有關(guān)成員國(guó)財(cái)政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的報(bào)告后，必須在三個(gè)月內(nèi)就該成員國(guó)是否已經(jīng)存在過度財(cái)政赤字做出決定。一般情況下，成員國(guó)必須在四個(gè)月內(nèi)采取有效措施，消除過度赤字，歐盟理事會(huì)的建議不對(duì)外公開。

對(duì)違反財(cái)政規(guī)則的懲罰。一旦確定某國(guó)出現(xiàn)過度財(cái)政赤字，該國(guó)需要在一年內(nèi)糾正，再加上審議和決策時(shí)間，就可以達(dá)到兩年。如果兩年后仍存在赤字，就要面對(duì)懲罰。罰金由固定部分和附加部分兩部分組成。固定部分相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.2%。附加部分則按當(dāng)年財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例超出3%的部分的1/10，最高罰金不超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.5%。

2.4 歐盟宏觀政策協(xié)調(diào)的利弊

機(jī)制化和規(guī)范化是歐盟宏觀經(jīng)濟(jì)政策的最大優(yōu)點(diǎn)。通過建立歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐盟理事會(huì)等機(jī)構(gòu)，歐盟將成員國(guó)上交的經(jīng)濟(jì)權(quán)限和未上交的經(jīng)濟(jì)權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)和議事流程規(guī)范化和法制化。歐盟的這些機(jī)制化的協(xié)調(diào)會(huì)議定期召開，極大地推動(dòng)了歐盟的機(jī)制化運(yùn)作和一體化進(jìn)程。

協(xié)調(diào)成本過高和靈活性差是歐盟政策的最大問題。無論是歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)還是歐盟理事會(huì)，協(xié)調(diào)成本十分高。首先，語言溝通成為較大障礙。重要文件要翻譯成所有成員國(guó)的語言，光是文件的閱讀、修改和溝通就構(gòu)成了極大的成本。其次，達(dá)成一致的難度較大。在重要的議題事項(xiàng)中，隨著成員國(guó)數(shù)量的增長(zhǎng)和內(nèi)部國(guó)家差異性的增大，歐盟各大會(huì)議達(dá)成一致的可能性不斷降低。

3 日本：以積極的部門和社會(huì)協(xié)調(diào)進(jìn)行階段性經(jīng)濟(jì)管理

3.1 日本經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)體系與政策體系

日本經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同而發(fā)生了極大的調(diào)整，因而采用不同的政策體系和決策支持。這種變化的經(jīng)濟(jì)政策與中國(guó)具有很大的相似性。總體而言，日本的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)可以分為恢復(fù)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入倍增、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、內(nèi)外經(jīng)濟(jì)平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)振興多個(gè)階段。

經(jīng)濟(jì)政策的政策體系也與宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)演變相適應(yīng)。日本戰(zhàn)后恢復(fù)期和高速增長(zhǎng)期的宏觀政策體系主要以經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)，配合以財(cái)政投資的區(qū)域開發(fā)政策。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)和內(nèi)外均衡時(shí)期，則主要采用立法加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)和增加企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，并且配套匯率和貨幣政策降低內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的失衡。在結(jié)構(gòu)改革和產(chǎn)業(yè)復(fù)興階段，大規(guī)模政府投資、寬松的貨幣政策成為政策組合的首選。

3.2 日本經(jīng)濟(jì)政策的決策支持

政治內(nèi)閣和職業(yè)次官雙層制保障經(jīng)濟(jì)決策的有效制定。日本內(nèi)閣的首相和各省主官主要是政黨選舉和任命的政治家，根據(jù)內(nèi)閣集體負(fù)責(zé)的原則，內(nèi)閣會(huì)議的意見也就是所有部門主官的意見，從而在內(nèi)閣會(huì)議層面進(jìn)行了政策的政治性協(xié)商。而各省的次官則屬于職業(yè)官僚體系，是各省工作的實(shí)際協(xié)調(diào)和執(zhí)行人。次官會(huì)議一般在內(nèi)閣會(huì)議前一天舉行，由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官（總理辦公廳主任）主持。次官會(huì)議主要討論業(yè)務(wù)性、技術(shù)性的工作，對(duì)于政策進(jìn)行技術(shù)可行性的協(xié)商。內(nèi)閣會(huì)議與次官會(huì)議的模式，分別對(duì)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行技術(shù)可行、政治肯定的保障，有利于政策的科學(xué)決策。

以強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)部門主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策制定。日本政府內(nèi)部以經(jīng)濟(jì)企劃廳、大藏省、通產(chǎn)省為主力，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政金融、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的部門主導(dǎo)式協(xié)調(diào)機(jī)制，并形成一批對(duì)經(jīng)濟(jì)決策具有影響力的官廳經(jīng)濟(jì)學(xué)家團(tuán)體。經(jīng)濟(jì)企劃廳曾先后參與制定了經(jīng)濟(jì)自立五年計(jì)劃、新長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國(guó)民所得倍增計(jì)劃等，在日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中發(fā)揮了重要作用。經(jīng)濟(jì)企劃廳與各個(gè)政府部門進(jìn)行整體的協(xié)調(diào)磋商，并最終形成總領(lǐng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的《經(jīng)濟(jì)白皮書》。大藏省則是對(duì)財(cái)政、金融體系進(jìn)行管理。通產(chǎn)省建立系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策。在各部門的協(xié)調(diào)中，這些部門成為主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的主力。

3.3 日本經(jīng)濟(jì)政策的政策協(xié)調(diào)體系

國(guó)會(huì)與政府以委員會(huì)形式進(jìn)行銜接。在日本國(guó)會(huì)中設(shè)有各類常任委員會(huì)，主要有內(nèi)閣、地方、法務(wù)、外務(wù)、大藏、文教、社會(huì)勞動(dòng)、農(nóng)林水產(chǎn)、商工、運(yùn)輸、遞信、建設(shè)等多個(gè)與內(nèi)閣各省對(duì)口的委員會(huì)。各省次官也會(huì)經(jīng)常出席常任委員會(huì)中進(jìn)行政策溝通與協(xié)商。

綜合經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的政治支持。綜合經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)需要一定的權(quán)限，無論是安定本部、審議廳還是企劃廳都擁有一定的協(xié)調(diào)權(quán)限。這就需要政治力量的支持。日本政治家中不少人主張強(qiáng)勢(shì)政治，都為審議廳和企劃廳撐腰。

部門人員借調(diào)和交叉任職。比如在統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)階段時(shí)期，安定本部計(jì)劃室的綜合組組長(zhǎng)來自日本銀行，交通組組長(zhǎng)來自交通省，農(nóng)業(yè)組組長(zhǎng)來自農(nóng)林省，財(cái)政金融組組長(zhǎng)來自大藏省。在統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)結(jié)束以后，這些部門的人員盡管回歸原本的崗位，但是部門之間的借調(diào)和交叉任職制度一直保留。比如在一個(gè)重要文件審議時(shí)，遇到文部省的質(zhì)疑，經(jīng)濟(jì)企劃廳就會(huì)從文部省借調(diào)人員參與文件起草。

政府智囊的居中協(xié)調(diào)。日本的政府經(jīng)濟(jì)智囊往往是離退休的政府高官，與現(xiàn)屆日本各經(jīng)濟(jì)部門都存在著千絲萬縷的聯(lián)系。以校友、同事網(wǎng)絡(luò)建立起來的日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政策界時(shí)常進(jìn)行各種形式、各種主題的經(jīng)濟(jì)懇談會(huì)。這些經(jīng)濟(jì)會(huì)議不同于一般的學(xué)術(shù)探討會(huì)，對(duì)于部門之間經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)具有十分重要的意義。

3.4 日本經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的利弊

日本宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式與自身經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)。日本經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)和模式隨著不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的要求而發(fā)生變化，體現(xiàn)了符合日本國(guó)情的經(jīng)濟(jì)政策體系，并且衍生出了獨(dú)具日本特色的經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)政策哲學(xué)——日本官廳經(jīng)濟(jì)學(xué)。這是一種以日本政府官員為主導(dǎo)的，廣泛借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，并結(jié)合日本經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)管理思路。

日本經(jīng)濟(jì)政策中的政府本位主義嚴(yán)重。日本的政府機(jī)構(gòu)，時(shí)常爭(zhēng)奪法定權(quán)限和財(cái)政預(yù)算權(quán)限，以及操縱這些權(quán)力資源的人事權(quán)限，中央和地方的關(guān)系中也存在同樣的現(xiàn)象。各政府機(jī)構(gòu)首先維護(hù)的是本位利益，隨著機(jī)構(gòu)的演進(jìn)，各省廳之間乃至各省廳內(nèi)的廳局的爭(zhēng)斗愈演愈烈，嚴(yán)重削弱了日本政策的協(xié)調(diào)能力。

4 印度：以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃貫徹國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略

4.1 印度經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)體系與政策體系

長(zhǎng)期以來印度的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是建設(shè)現(xiàn)代工業(yè)化強(qiáng)國(guó)。為此，印度實(shí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃，形成市場(chǎng)調(diào)節(jié)與計(jì)劃調(diào)節(jié)相結(jié)合的宏觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制，但更強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)管理中的作用，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的作用施加諸多限制。

1991年以來，印度政府實(shí)施“私有化、自由化、市場(chǎng)化、國(guó)際化”為主基調(diào)的政策組合，對(duì)印度經(jīng)濟(jì)體制及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了相應(yīng)的變革和調(diào)整，從而使傳統(tǒng)的“尼赫魯模式”逐漸向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式”演變。

4.2 印度經(jīng)濟(jì)政策的決策支持和政策協(xié)調(diào)

國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)一度長(zhǎng)期主導(dǎo)印度宏觀經(jīng)濟(jì)政策。1950年，印度成立國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，印度國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)主席都由政府總理兼任，使印度實(shí)際上存在一個(gè)具有高度權(quán)威性的計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。改革前的計(jì)劃委員會(huì)不僅綜合平衡國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、主要生產(chǎn)指標(biāo)、積累比例、投資規(guī)模以及資源分配等國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大問題，而且還有權(quán)審批和確定中央各部的規(guī)劃、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及各邦的計(jì)劃規(guī)模和計(jì)劃開支。事實(shí)上，在半管制經(jīng)濟(jì)模式中，印度計(jì)劃委員會(huì)通過制定指標(biāo)和分解指標(biāo)、下達(dá)任務(wù)、分配資金和監(jiān)督執(zhí)行模式成了企業(yè)的指揮者和組織者。

印度以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃總領(lǐng)各類經(jīng)濟(jì)政策。印度中央政府定期制定全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，各地方政府制訂地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，甚至各經(jīng)濟(jì)部門也制訂部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，形成完整的計(jì)劃體系。全印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃需經(jīng)國(guó)會(huì)審查批準(zhǔn)，還要經(jīng)過由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、中央銀行等中央政府主要部門負(fù)責(zé)人和各邦首席部長(zhǎng)組成的國(guó)家發(fā)展委員會(huì)的批準(zhǔn)。每個(gè)五年規(guī)劃文件都要規(guī)定計(jì)劃期內(nèi)國(guó)家實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、各主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門應(yīng)達(dá)到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以及計(jì)劃期間的投資總額和公私部門、各政府部門、各地方政府的投資額。在印度中央政府，計(jì)劃執(zhí)行部專門處理經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)”改革成為“國(guó)家轉(zhuǎn)型委員會(huì)”。2015年1月，印度政府根據(jù)改革議程建立“國(guó)家轉(zhuǎn)型委員會(huì)”取代1950年建立的“國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)”。國(guó)家轉(zhuǎn)型委員會(huì)的定位是“政府首要智囊機(jī)構(gòu)”，為印度政府提供長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略的政策計(jì)劃。從強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定部門轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略政策咨詢部門，國(guó)家轉(zhuǎn)型委員會(huì)邁出了市場(chǎng)化改革的重大步伐，但改革的成效還有待進(jìn)一步觀察。

4.3 印度經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的利弊

強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃十分利于政策的貫徹。印度的宏觀經(jīng)濟(jì)政策集中體現(xiàn)在一攬子的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中。在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的準(zhǔn)繩下，政策的落實(shí)和部門的協(xié)調(diào)得以有效進(jìn)行。采用國(guó)家計(jì)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效的干預(yù)，也成為印度宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要特點(diǎn)。

但是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃過于僵化。經(jīng)過反復(fù)推敲和廣泛協(xié)商的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，一經(jīng)出臺(tái)，就需要不折不扣地實(shí)施。但一旦遭遇國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的突變或者國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題的爆發(fā)，五年經(jīng)濟(jì)計(jì)劃很少有調(diào)整和回旋的余地，從而不利于有效應(yīng)對(duì)內(nèi)外部沖擊。

5 中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的問題及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示

5.1 中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的問題和挑戰(zhàn)

部門政策協(xié)調(diào)存在一定障礙，政策配套性不足。盡管存在部級(jí)至處級(jí)的各部門非正式政策協(xié)調(diào)機(jī)制，但部門利益和固有的體制機(jī)制約束導(dǎo)致了這些協(xié)調(diào)會(huì)議難以真正形成有效的協(xié)調(diào)。重大經(jīng)濟(jì)問題和政策存在特設(shè)辦公室進(jìn)行協(xié)調(diào)，但重大戰(zhàn)略的覆蓋面有限，大量經(jīng)濟(jì)政策處于協(xié)調(diào)困難的局面。部門之間也嘗試進(jìn)行一次性協(xié)調(diào)，但經(jīng)濟(jì)問題的周期性和反復(fù)性使得一次性協(xié)調(diào)往往難以滿足現(xiàn)實(shí)情況的需要，而組織多次協(xié)調(diào)的部門協(xié)商成本則過高。部門印發(fā)的文件很難要求財(cái)政和金融支持，政策配套性還存在一定不足。聯(lián)合印發(fā)的文件也由于受到各部門既有法規(guī)的約束，而無法最大限度地得到落實(shí)實(shí)施。

部門政策在地方層面難以協(xié)調(diào)落實(shí)。產(chǎn)業(yè)、就業(yè)激勵(lì)政策需要財(cái)政金融性配套，但這受到地方政府部門的制約。部門的政策在地方層面往往存在較大的溝通不暢，很難通過跨系統(tǒng)去引發(fā)，導(dǎo)致理應(yīng)配合的部門沒有起到配套作用。而聯(lián)合引發(fā)的文件推行力度就大打折扣，牽頭部門往往較易落實(shí)，而配合部門則很難配合落實(shí)。

短中長(zhǎng)期政策系統(tǒng)銜接性較弱，政策缺乏退出機(jī)制。長(zhǎng)期規(guī)劃與短中期宏觀調(diào)控，區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力布局政策缺乏有機(jī)銜接。除了發(fā)展規(guī)劃以外，財(cái)政政策和貨幣政策缺乏明確的期限性，導(dǎo)致短中期調(diào)控工具的混用。與此同時(shí)，財(cái)政政策缺乏退出完善的機(jī)制，短期激勵(lì)和長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)政策缺乏明確的界定。

經(jīng)濟(jì)政策的市場(chǎng)預(yù)期引導(dǎo)作用不夠理想。經(jīng)濟(jì)政策類型過于繁多，發(fā)布頻繁，執(zhí)行部門過于分散，各部門之間的政策缺乏系統(tǒng)全面的信息披露平臺(tái)，使得市場(chǎng)需要主動(dòng)收集和整理各類經(jīng)濟(jì)政策信息，從而導(dǎo)致市場(chǎng)產(chǎn)生政策“繁多而變化快”的感覺。經(jīng)濟(jì)政策的預(yù)期引導(dǎo)不足，極大地影響了經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的有效性。

多部門政策集中實(shí)施具有順周期效果，不利于經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。多部門對(duì)某一經(jīng)濟(jì)問題實(shí)施的激勵(lì)或者抑制政策，往往容易導(dǎo)致用力過猛，引發(fā)順周期效果。這一現(xiàn)象在金融領(lǐng)域尤其嚴(yán)重。宏觀調(diào)控應(yīng)具有逆周期調(diào)節(jié)效果，應(yīng)盡量部門競(jìng)爭(zhēng)式行政監(jiān)管導(dǎo)致的順周期效果。

5.2 完善中國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制的政策建議

建立健全經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)組織機(jī)制。在國(guó)務(wù)院內(nèi)部設(shè)立經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)，協(xié)商辦理涉及國(guó)務(wù)院多個(gè)部門職責(zé)的事項(xiàng)，由重要經(jīng)濟(jì)部門負(fù)責(zé)人組成，各成員單位按照共同商定的工作制度，定期舉行會(huì)議。建立經(jīng)濟(jì)政策制定部門首長(zhǎng)定期會(huì)晤機(jī)制。基于當(dāng)前的部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，建立我國(guó)政策制定部門首長(zhǎng)定期會(huì)晤機(jī)制，為部門首長(zhǎng)提供平臺(tái)就各方政策協(xié)調(diào)問題進(jìn)行深入交流。建立經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)政策制定部門內(nèi)部，仿照央行內(nèi)部貨幣政策委員會(huì)組織模式設(shè)立供決策服務(wù)的政策委員會(huì)。各委員會(huì)除了本領(lǐng)域?qū)＜覅⒓油猓€需其他部門有關(guān)負(fù)責(zé)人、其他領(lǐng)域有關(guān)專家參加。

完善一整套經(jīng)濟(jì)政策循環(huán)體系，建立政策退出機(jī)制。建立健全經(jīng)濟(jì)形勢(shì)協(xié)同分析研判機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)分析能力建設(shè)，健全監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)預(yù)警體系。完善經(jīng)濟(jì)政策決策過程的機(jī)制化、規(guī)范化、程序化，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任、強(qiáng)化督查問責(zé)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策的期限特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定明確的退出機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。

重點(diǎn)加強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)政策工具之間的協(xié)調(diào)。加強(qiáng)國(guó)家規(guī)劃以外的各類規(guī)劃與財(cái)政政策工具，貨幣政策工具之間的協(xié)調(diào)。加強(qiáng)多個(gè)部門、多種政策對(duì)戰(zhàn)略、規(guī)劃中的重大政策、重大改革、重大項(xiàng)目的支持力度。完善國(guó)債吞吐等財(cái)政金融交叉領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)則和操作機(jī)制。創(chuàng)新財(cái)政政策對(duì)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、民生、安全等政策的支持保障方式。處理好經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的平衡協(xié)調(diào)，優(yōu)化貨幣政策目標(biāo)體系，處理好兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等多目標(biāo)與價(jià)格穩(wěn)定目標(biāo)的關(guān)系，關(guān)注更廣意義的整體價(jià)格水平穩(wěn)定。

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