后扶貧時代教育扶貧長效機制探析

李 佳 葛新斌

到2020年底，我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現行標準下農村貧困群體全部脫貧，消滅了絕對貧困和區域性整體貧困。我國扶貧工作進入一個以轉型性的相對貧困和城市貧困為特點的新周期，即后扶貧時代[1]。后扶貧時代以“精準型”扶貧為主要特征，以常規化和制度化治理為主要手段。教育扶貧是我國扶貧開發事業的重要組成部分，因其是拔除窮根、阻斷貧困代際傳遞的治本之策，所以探索教育扶貧長效機制成為后扶貧時代的必然選擇。目前，對教育扶貧的研究較多集中在對教育扶貧政策的文本分析和基于個案研究而提出的教育扶貧政策建議，本文旨在簡述教育扶貧政策發展歷程，厘清扶貧機制內涵之基礎上，對教育扶貧長效機制的建立作出積極的探索。

一、我國的教育扶貧政策發展歷程

脫貧攻堅事業是一項系統工程，我國將其納入國民經濟和社會發展總體規劃之中，并制定和實施了一系列促進和保障貧困地區發展的政策，為大規模減貧提供了必要條件。教育扶貧領域政策的形成是一個不斷演變的過程。隨著相關政策的演變，扶貧政策和教育扶貧政策已形成政策體系，對促進貧困地區經濟社會穩定與可持續發展，貧困人口自力更生艱苦奮斗具有重要的理論價值和現實意義。2011年，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》，這是很長一段時期以來中國扶貧開發工作的綱領性文件。《綱要》指出了扶貧開發形勢已發生了重大變化，并提出“我國扶貧開發已經從以解決溫飽問題為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。”[2]41自從2013年習近平總書記在湘西考察時首次提出“精準扶貧”概念，我國扶貧開發事業轉向了“精準扶貧”階段。

為了進一步消除體制機制障礙，增強扶貧開發內生動力和發展活力，2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，努力構建政府、市場、社會協同推進的“大扶貧”格局，以期在全國范圍內整合配置扶貧開發資源，形成扶貧開發合力。其中，對建立精準扶貧工作機制以及全面實施教育扶貧工程的工作部署，標志著教育扶貧理念作為精準扶貧思想的戰略重點被納入了國家扶貧開發戰略的核心序位[3]。

2016年，我國首個教育扶貧規劃《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》出臺，明確了“阻斷貧困代際傳遞”和“促進教育公平發展”是教育扶貧的價值訴求[4]，對實現農村地區扶貧開發的可持續發展具有重要現實意義。2018年，為貫徹落實“精準扶貧”戰略思想，教育部、國務院扶貧辦印發了《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020年）》，聚焦深度貧困地區，明確了教育扶貧的重點區域及實踐措施，為切實打好深度貧困地區教育脫貧攻堅戰提供政策支持[5]。在此期間，中央政府還頒布實施了《關于建立貧困退出機制的意見》《關于進一步落實高等教育學生資助政策的通知》《職業教育東西協作行動計劃（2016—2020年）》等一系列政策，形成高位協調機制，樹立了堅定的脫貧攻堅決心。由此，在政府主導下，依托龐大的科層體制構建的扶貧工程，形成了中國式的扶貧模式。扶貧戰略和政策體系間具有聯動性、傳導性和定向性，共同構建了中國“大扶貧”制度體系。

隨著經濟的發展和扶貧政策體系的完善，我國扶貧開發戰略已取得了顯著效果。但我們仍可以清晰地看到，致貧原因和貧困對象已經發生了重大變化，需要進一步完善已有扶貧機制。這些變化主要體現在以下方面。首先，貧困特點從絕對貧困向相對貧困轉變。我國以絕對的最低生存水平線為基礎的貧困，即絕對貧困[2]42。隨著經濟的發展，貧困線呈逐年上升趨勢。國際經驗表明，當貧困人口比例下降到10%以下時，扶貧方式就必須向微觀層面轉變。目前國際上已經在度量貧困程度的標準中加入了社會指標，諸如健康、居住、教育等特定狀況，用以識別相對貧困。基于貧困問題的復雜性、貧困信息的多樣性，以及貧困對象需求的差異性，需要對貧困識別標準作出相應調整，對教育扶貧對象作出“靶向性”瞄準，對其需求更具敏感性和回應性。其次，后扶貧時代關注的重點是精準扶貧、防止返貧以及經濟脫貧轉向精神脫貧。教育扶貧政策與其他專項扶貧政策最大的區別就在于脫貧動機激發難度大，貧困人群觀念和認知的僵化很難被打破。就貧困人口而言，他們擺脫貧困的動力主要受兩種因素的影響：一是外部因素，主要指涉及人所處的環境；二是內部因素，主要指人的態度、價值觀念和感情[6]77。從貧困人口生存的外部環境來看，惡劣的自然環境、社會文化環境等因素是阻礙或推動其脫貧的原因。此外，從貧困人口的個人主觀因素來看，他們普遍表現出認知有限、家庭本位主義、缺少革新精神、宿命論等特點。國家雖然投入大量扶貧資源，但并不能從根本上幫助長期處于貧困生活狀態的個體獲得自信的文化價值觀念，以致陷入“扶貧—返貧—再扶貧—再返貧”的惡性循環之中，貧困主體脫貧信心不足，脫貧意愿不強。埃米爾·迪爾凱姆認為，在貧困地區普及教育是一種有助于“削弱傳統觀念和由此產生的道德個人主義狀態”的因素[6]305。假設一個人對其所接觸到的事物能夠兼容并蓄，那么他需要與社會環境相互作用而逐漸形成自己的價值觀念。通過可持續發展的教育活動，可以使貧困人口更好地了解和處理他們的內在問題，進而使他們更有效地對待社會環境和自然環境。

二、教育扶貧機制的分析框架

我們討論教育扶貧機制，首先需要理清機制的內涵，進而分析教育扶貧的機制內核及明確教育扶貧的價值目標。具體而言，主要從如下三個方面展開論述。

（一）機制的內涵

“機制”原意是指機器構造及其制動原理和運行規則[7]。進一步分析，“機制”包含兩方面的內容：一是機器或機體由哪些部分組成和為什么由這些部分組成；二是機器或機體是怎樣工作和為什么要這樣工作。一般而言，一部結構完整的機器或機體由動力部分、傳動部分和工作部分構成，它是按照這樣一種運行的方式把其各個不同功能的部分連接起來而完成工作的[8]。簡而言之，機制即指機器或機體各個部分之間的相互關系及其運行方式。通常所說的機制和運行機制其含義是等同的[9]。

將機制的原意引申到不同的領域，就形成了不同的機制。根據機制的內涵，扶貧機制是指在我國扶貧開發系統中，構成系統的各個要素之間的相互關系及其運行方式。它包括兩層含義：從本體論出發，扶貧機制的第一層含義是指扶貧系統內各個要素之間相互影響和相互作用的關系；從方法論出發，扶貧機制的第二層含義是指扶貧系統中各個要素之間的運行方式和運行過程的制度化、系統化方法。我國扶貧機制主要由主體要素、支持要素和反饋要素三個部分構成，各個要素在扶貧系統中發揮著不同作用，同時各個要素之間發生一定的關聯，這種關聯就使這些要素之間形成一定的運行方式，即扶貧機制把這些部分聯系起來，使扶貧系統得以運行和發展。

（二）教育扶貧的機制內核

教育扶貧機制的構建與創新既有來自于國家權力機構主導建立的法律、制度和政策的外部推動和約束，也有來自于教育系統外部的經濟和科技發展的支持力度的制約，同時又不可避免地受到來自教育系統內部，諸如貧困地區的教育觀念、教育傳統等方面的制約和影響。因此，我們應該在把握教育扶貧機制運行內核的同時，將教育扶貧機制運行放到一個更宏觀的背景中加以審視和討論，進而整體認知教育扶貧機制障礙與把握貧困地區教育發展方向。

教育扶貧機制是由教育系統內、外部以及扶貧系統中的社會要素和教育要素，在與教育密切聯系、相互作用的原則下，有機結合成的一種多維度、多層面的社會與教育互動系統和關系結構。其中，教育扶貧機制要與教育體制一脈相承，教育扶貧機制涵蓋了包括國家權力機構與相應制度在內的教育制度體系、一切與教育發展有關的法律法規體系以及教育系統內部各要素互動形成的多種教育活動形態。另外，教育扶貧機制要順應國家扶貧機制的總體部署和安排，與扶貧系統中的機制形成良性互動和協調運行。我們將教育扶貧機制運行看成主體要素、支持要素和反饋要素的互動關系和運行方式，在三大要素的共同作用下，完成教育扶貧機制的有效運行。其中，主體要素是指制定和執行教育扶貧機制的主體，它包含中央政府、地方政府、學校以及貧困人口；支持要素包含教育扶貧機制運行過程及其執行效果，這需要得到貧困人口、社會組織、信息傳媒等方面的共同參與；反饋要素是連接教育扶貧機制主體與作用客體、教育扶貧系統與外部環境的特殊要素，主要包括來自教育系統內部和扶貧系統內部對教育扶貧機制運行的評估與監督。三大要素相互作用、運行，形成教育扶貧機制體系的閉環回路，構成評價教育扶貧機制運行成效的重要指標。

（三）教育扶貧機制的價值目標

教育扶貧機制的價值目標，可以從國家扶貧總體目標和教育目標兩個維度進行闡述。

第一，教育扶貧機制的價值目標應與國家扶貧事業總體目標相一致。中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》中明確提出，到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房[10]。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢這一總體目標。黨的十八大以來，習近平總書記在關于扶貧工作的重要論述中多次提到：到2020年如期實現我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的脫貧攻堅目標[2]102。上述扶貧目標，在其本質上體現了“以人民為中心”“消除貧困、改善民生、實現共同富裕”的價值追求，同時決定了教育扶貧機制的價值方向。

第二，教育扶貧機制的價值目標應根植于教育內部，遵循教育本質，符合教育發展的邏輯理路。如果將教育中的個人價值和社會價值看成對立統一的兩種教育價值，那么，教育扶貧機制要能夠阻斷貧困代際傳遞，促進人的全面發展。從一個家庭內部來看，貧困從父輩傳遞給子輩，這種跨代貧困中的一代一般間隔是15年，因此貧困的代際傳遞過程一般在15年內完成[11]。對于個體發展而言，從出生到15歲正是個體接受家庭教育、學前教育及基礎教育的關鍵階段，教育扶貧機制更應該從微觀層面著手，立足于義務教育，關注對貧困人口教育過程的幫扶。此外，教育扶貧機制應從“促進教育公平發展”的社會價值出發，瞄準教育最薄弱領域和最貧困群體，實施差異性扶貧措施。建立起以人的發展為終極目標，以尊重教育規律為基礎，以堅持教育公平為根本原則的教育扶貧機制是實現教育個人價值，增進公共利益，促進全人類相互之間更自由、更充分和更有成效的交往和聯合的價值目標。

三、后扶貧時代教育扶貧長效機制的建立

后扶貧時代的教育扶貧環境已然發生了細微的變化，其機制運行應以內生化和穩健性為基本立足點，通過厘清教育系統與扶貧系統的關系，調整教育扶貧機制內部各要素之間的互動和運行方式，以形成協調、有效運行的合力為目標，構建常規性和制度化的教育扶貧長效機制。

（一）以城鄉協調發展為目標的精準識別機制

城鄉教育統籌發展是新時代教育發展的必然選擇，也是國家發展戰略目標對教育發展方式轉變的價值要求。教育扶貧子系統機制運行方式要對國家總體戰略部署和教育系統的發展戰略作出積極回應，并在教育扶貧行動中，通過精準識別貧困對象，為統籌城鄉教育發展，保證教育資源的有效利用，促進教育的全面、協調和可持續發展。

第一，有效識別農村貧困與城市貧困。由于我國貧困人口呈現集中連片分布的特點，教育扶貧形成了重點縣、重點村和貧困戶的工作層次。同時，在城市化進程與有關政策的雙重推力下，農村貧困人口大量向城市流動，加之城市中的貧困工薪家庭存量，使得城市貧困問題日益突出，并亟待關注與回應。從相對的地理空間來看，通過對人口出生率、入學率、退學率、升學率、返鄉率等指標的考察，摸清受教育人口底數，進一步瞄準教育扶貧對象。與此同時，通過制定、完善相關政策對象范圍，有助于在識別教育扶貧對象的同時，調整農村貧困人口和城市貧困人口的利益分配格局，縮小城鄉差距。

第二，調整貧困線標準，制定相對貧困標準與區域貧困標準。我國幅員遼闊，區域之間經濟發展不均衡，區域人口的貧困程度也不盡相同，需要我們對“全國一盤棋”的貧困線標準作出調整。首先，按照國家統一劃定以“貨幣收入”為準的衡量標準，低于貧困線以下25%的收入水平的家庭為相對貧困家庭，高于貧困線以上25%的收入水平的家庭為“近貧”家庭或低收入家庭[12]；其次，允許在以國家貧困標準作為一般性標準之基礎上，各個省份測算本省經濟發展、薪酬及整體生活水平，制定省級貧困標準，這樣有助于衡量由于經濟變化所引起的生活在貧困線以下的家庭和人口數目的變化，也有助于考核地方政府扶貧工作成效。

第三，精準識別教育貧困系統內的利益相關者。教育扶貧機制的長效運作有賴于特定利益相關者的參與方式，除上述對扶貧對象的識別之外，還需要對貧困地區的教師群體等特殊群體，以及參與教育扶貧的社會組織團體等精準識別，并建立相應的準入和退出機制。即在培養和援引服務于貧困地區的師資方面，嚴格按照國家對教師隊伍的培養標準進行選擇，不能降低標準或無標準任用。另外，對社會組織團體參與的教育扶貧項目，在確保不偏離教育扶貧價值目標之基礎上，做好監管工作，尤其是項目后續管理工作。

（二）以人的發展為終極價值的驅動機制

根據驅動力對事物運動與發展的作用強度，可以將驅動力分為主導動力和輔助動力。在后扶貧時代的教育扶貧機制運行中，主導動力應該來自于貧困人口本身，只有通過激發和培育貧困人口的內在驅動力，才能從根本上決定教育扶貧機制的運行與發展方向。而中央政府應從主導動力角色向輔助動力角色轉變，形塑新型政府角色。

驅動機制的建立需要考慮從以下兩種要素出發，搭建這兩種要素之間的互動及運行方式。第一，挖掘和培育貧困地區、人口的內生動力。教育扶貧內生動力的培植主要通過改變貧困個體思想觀念，提高個體能力來實現。可以將社會文化、傳統文化和教育文化有機融合，通過文化的熏陶，使貧困個體的思想觀念逐步得到轉變。通過對個體核心價值體系的糾偏、重構和激活，為貧困個體挖掘自身潛力、實現個體價值提供動力源泉，從而實現教育扶貧的良性運轉[13]。此外，貧困地區應認清自身的優勢與不足，制定區域內教育發展規劃，盤活域內發展動力，著眼于融入周邊和大區域發展，培育出符合地方人口特色、具有區域優勢、符合可持續要求的內生發展教育產業。第二，形成“外推”與“內生”合力。合力的形成是建立在以加強貧困人群的權力和自主性基礎上的。對于深度貧困地區，要努力搭建教育扶貧工作聯盟，統籌東西部扶貧協作，整合各方面幫扶力量，形成教育脫貧攻堅的合力。為實現教育扶貧的長效性和貧困人口的可持續發展性，教育扶貧驅動機制應依照各動力主體需求來決定，在“自愿主義”及“本土參與”的原則之下，在教育扶貧主體利益、戰略，以及規則和行動價值方面達成共識，進而提升整體參與教育扶貧的活力，形成具有開放性、互動性的良好驅動力量。

（三）以統籌多元主體參與為促進的協同機制

后扶貧時代需要充分鼓勵社會力量廣泛參與扶貧開發，對于深度貧困地區，努力搭建教育扶貧工作聯盟，統籌東西部扶貧協作，整合各方面幫扶力量，形成教育脫貧攻堅的合力。

教育扶貧協同機制是基于“共同體”理念而提出的。我們認為貧困人口、各級行政機構和農村社區，以及參與到教育扶貧行動中的社會力量共同構成了教育扶貧協同主體。各主體擁有各自的權力、責任和資源，他們通過民主協商進行全通道式溝通，形成行動共識。從各級政府層面來說，第一，要不斷增加教育扶貧政策的透明性和實施過程的可視性，即政策更容易被貧困人群接觸到；第二，確保扶貧有關政策及政策執行評估手段具有可說明性，易于扶貧對象理解；第三，形成教育扶貧對象對扶貧過程的反饋機制；第四，構建一個靈活的親民的政策運行氛圍，使貧困個體、各級行政機構和社會組織逐步形成共同話語、共同發展的合力。從社會組織層面來說，充分開發和拓寬參與教育扶貧的各類組織的功能，也就是在教育扶貧的同時，可以將多個目標結合起來，找到新的地方層面對話者和鼓勵市場精神，以實現教育扶貧領域的現代化。此外，各類基金組織已廣泛參與到教育扶貧事業之中，其中兒童基金組織，除了提供傳統的兒童福利服務之外，可以增加以農村社區為基礎的教育扶貧干預，結合當地的情況，提供學前教育、營養計劃、婦女發展計劃等措施消除貧困。

（四）以有效行政調控為杠桿的問責機制

教育扶貧的不斷深化使更多的貧困地區兒童有機會進入各級各類教育體系，這呼喚新的管理體制以確保關鍵投入落實到位和預防腐敗。因此，教育扶貧領域的問責體現了更廣泛的社會和文化趨勢。地方政府在教育供給和教育經費方面加強控制，而國家則保留監管的職責，同時允許民間組織提供證據、表達關切，并就政府、學校、教師履行職責情況提出質詢[14]。與此同時，教育扶貧的成果，特別是與可持續發展目標相關的成果是由許多教育扶貧行動者的努力所達成的復雜結果。雖然我們普遍認為直接提供教育的人應該負有更多責任，但地方教育行政人員、學校和教師的工作并不獨立地存在于政府決策或社會環境之外，他們之間相互依存的關系是限制教育扶貧問責機制效力的因素之一。另外，對共同責任的界定常常與關于問責的公眾輿論形成鮮明的對比，后者往往過于簡單，因此，外部獎勵和懲罰的形式，或選擇量化指標進行衡量的方式，并不能實現教育扶貧對個體和社會所產生的長期影響。此外，何種問責機制在教育扶貧的背景下起作用，既實現有效問責，還需要選擇適切的問責工具，使其在激勵或者阻礙教育扶貧行動者轉變，實現可持續發展目標方面發揮作用。

有鑒于此，教育扶貧問責機制的建立需從以下方面著手。第一，明確問責包含的要素，即明確界定的責任、關于責任如何履行的說明，以及說明義務的法律、政治、社會或道德依據。第二，適當選擇不同的問責方法。如由教育扶貧對象投票決定的地方行政人員的去留；以法律或監管為基礎的，通過法律法規建立正式的檢查和平衡機制，政府發布檢查或審計報告；以績效為基礎的，教育評估過程、產出或結果的績效信息；以市場為基礎的，學生和家長評估公開的、可比較的信息，并作出教育選擇；以社會為基礎的，由個人或團體向教育扶貧行動者施加壓力，要求其遵守相應的政策要求和行為規范等。第三，信任是問責和實現教育扶貧目標的基礎。要想使教育扶貧問責機制發揮作用，社會、政治、經濟和文化因素必須協調一致。參與各方之間的信任對扶貧目標的實現至關重要，這些目標要求合作、溝通，并相信可以依靠其他各方履行責任。如通過提高貧困地區教師的職業地位，提高學校領導的能力，可以建立起對教育扶貧政策的信任；通過明確責任、定位角色，也可以建立信任等。第四，支持性環境有助于教育扶貧行動者履行責任。教育扶貧行動者必須知道、理解和認同自己的責任以及外界評價其工作成效的方式，能夠獲取明確的信息；教育扶貧行動者必須擁有完成任務所需的資源并具備履行責任的相應的能力。

上述四種教育扶貧機制是以充分認識教育扶貧工作價值取向，通過考察教育扶貧主體要素、支持要素和反饋要素之間的相互作用及運行方式而得出的機制。四種機制聯動，共同構成一個較為完整的教育扶貧機制體系，使后扶貧時代的教育扶貧工作在系統化和制度化的治理軌道上運行，形成解決教育扶貧問題的長效機制。