“最多跑一次”改革的哲學思維

卞學勤 戴大新

(1.紹興市行政學院 教務二處，浙江 紹興 312000； 2.中共紹興市委改革辦公室，浙江 紹興 312000)

“最多跑一次”改革不僅是浙江響應中央實施全面深化改革戰略部署、推動當代中國行政體制改革的一項重大改革舉措，而且是扎根浙江地方社會歷史特色、創新政府管理體制改革的浙江實踐。它作為中央“放管服”改革地方實踐經驗，已經在全國推廣并形成示范效應。“最多跑一次”改革始終堅持以人民為中心的政治立場，以人民和企業的需求為導向，轉變管理思維，以互聯網和大數據技術為支撐，探索行政管理服務平臺建設，逐步完善政務服務模式，不斷推進政府治理體系和治理能力現代化建設取得突破。哲學是時代精神的精華，從哲學視域闡釋“最多跑一次”改革對理解與推動全面深化改革有著重大的理論與實踐意義。

一、從改革的原因來看，“最多跑一次”改革體現了生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間基本矛盾運動的規律

首先，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑。其一，勞動者是生產力中最具決定性的核心要素，它從根本上決定影響著人類社會的發展趨勢。“最多跑一次”改革的觸發歸根到底是由浙江人這一社會主體決定的。浙江人特立獨行、奮發有為的創業與變革精神不斷推動著生產關系與上層建筑的變革。浙江人民具有獨特的市民社會特性，民營經濟與個體經濟在浙江經濟社會發展中占據著主導地位，它創造了全省約60%的稅收，約70%的地區生產總值，約80%的外貿出口，約90%的就業崗位。2018年度全省注冊市場主體數為724.5萬戶，民營經濟與個體經濟占比達到90%[1]。2019年中國民營企業500強中，浙江占92席。民營經濟與個體經濟主導的市場與社會主體成為推動浙江轉型創新發展的排頭兵與主力軍。其二，科學技術是第一生產力，它是生產力的集中體現與重要標志。浙江科技創新能力水平位居全國第6，特別是以互聯網為特征的大數據、云計算技術在全國占有優勢。互聯網技術拓展了人的生活空間，加快了物質信息的流動與配置，改變著人類社會的思維方式、交往方式與生活方式，所以順應生產力發展時代潮流，實現國家治理能力與治理體系現代化成為歷史的必然。其三，勞動對象是生產力的客體要素，它反映了社會主體的生產力發展水平。浙江山地丘陵居多，自然資源匱乏，決定了浙江勞動對象多以非初級產品為主，這也為生產關系的變革增加了動力支撐。“民營經濟興，則浙江興；民營經濟強，則浙江強。”舊的生產關系及其上層建筑不是凝固不變的，隨著生產力的集聚與發展，必然會引起生產關系及其上層建筑的變化。當日益活躍的社會生產力積累到一定階段，上層建筑就無法表現出足夠的包容性，生產力就會與生產關系以及上層建筑發生摩擦與矛盾，上層建筑的變革就在所難免，因此，政府機構的管理與服務改革就會成為大勢所趨。這構成了“最多跑一次”改革的根本動力之源。

其次，生產關系對生產力有著巨大的反作用，它起著阻礙或推動生產力發展的作用。盡管生產關系的變革歸根到底是由生產力決定的，但當生產關系由推動生產力的發展逐漸變成生產力的發展的桎梏時，生產關系的變革就會變得日益突出，它對生產力的發展就會具有決定性的意義。舊的生產關系及其上層建筑雖然在其成立之初曾發揮過繁榮發展生產力的積極作用，但隨著改革開放的繼續與深入，隨著民營經濟與個體經濟的繁榮與發展，舊的生產關系與上層建筑逐漸喪失其歷史合理性，那些不適合新時代經濟社會發展的舊的生產關系與上層建筑必然成為改革的對象。社會主義的根本任務就是變革陳舊的生產關系，解放和發展生產力。“要大幅度地改變目前落后的生產力，就必然要多方面地改變生產關系，改變上層建筑，改變工農業企業的管理方式和國家對工農業企業的管理方式，使之適應于現代化大經濟的需要。”[2]通過改革生產關系及其上層建筑，來解放人、發展人這一生產力主體核心要素，完善資源配置的市場化競爭，優化資源的配置方式，激發和繁榮浙江民營經濟與個體經濟為浙江轉型創新發展提供根本性動力支持。“最多跑一次”改革實施以來取得了良好的經濟與社會效益。“2019年浙江全省生產總值增長6.8%，財政總收入增長4.8%，企業家信心指數連續6個季度上揚，民間投資占投資總額的比重達到58.3%，……黨風廉政建設群眾滿意度達到94.8%。”[3]生產關系及其上層建筑的變革有效地推動了社會生產力的發展繁榮。

最后，新舊生產關系的更替不是一帆風順的，改革不是一蹴而就的，舊的生產關系與上層建筑一旦形成就具有一定的穩定性與滯后性，它決定了政府改革的循序漸進性，所以需要我們以一種一張藍圖繪到底的工匠精神來變革上層建筑。計劃經濟體制下，以行政審批為中心的政府管理模式，審批事項繁多，審批部門多，審批周期長，容易異化為復雜的部門利益格局，形成了巨大權力尋租空間，成為制約與束縛經濟發展、社會進步的陳規陋習與制度藩籬。過去多輪改革都沒有從根本上觸動權力審批機制與部門利益結構，流于審批事項的數量增減，流程的規范，舊的審批體制遲遲滯留在場。“最多跑一次”改革之前，浙江省就已經先后推出“政府權力清單”“企業項目投資負而清單”“政府責任清單”“省級部門專項資金管理清單”“在線服務大廳”等政府改革措施，來規范政府權力，優化政商環境，滿足人民群眾對改革的訴求，所以，“最多跑一次”改革是對浙江“四張清單一張網”改革的繼續與深化，我們只有持續改革、全面深化改革才能把陳舊的生產關系及其上層建筑送進歷史的墳墓。

二、從改革的目的來看，“最多跑一次”改革體現了以人民為中心的思想

首先，人民是改革的推動者。人民是國家的主體，政府的權力來源于人民。以往的政府改革是政府作為改革的唯一主體，以政府的內在感知尺度來決定改革的步伐與進度，只有被政府意識到了的弊端才能成為改革的內容；沒有被政府意識到的弊端，即使人民群眾提出改革的要求，政府也總會以自身作為衡量改革有無必要的標尺。實踐證明，脫離人民群眾的改革是一種低效、無效的改革。隨著發展模式從唯GDP的單一主體發展向共享發展的轉變，不管是科學發展觀，還是五大發展理念都強調發展的以人為本的理念，都突出發展的人民主體性地位。新時代中國特色社會主義的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間的矛盾。人民群眾在政府行政審批的道路上疲于奔走，他們共同的訴求就是“少跑幾次”，那么我們改革的目標就是“最多跑一次”。浙江作為民營經濟的搖籃，其龐大的個體經濟與私營經濟體量背后是數以萬計的獨立個體法人及艱苦創業的奮斗者，他們意氣風發、開拓創新的創業精神構成了浙江改革發展的最直接動力，主導了浙江改革發展的步伐與趨勢。

其次，人民是改革的受益者。社會主義的宗旨為人民服務。“在許多以往的政府改革創新項目中，政府官員和專家是改革的倡導者和評價者，大量市民游離于政府改革之外，不僅無法參加改革過程，從公共服務或社會治理中獲益，甚至未必充分知曉這些政府改革。”[4]浙江政務服務網是以政府為中心按照政府部門設置的網絡服務窗口，人民群眾按照部門設置的逐步進行上門辦理。人民群眾必須上門面對多個行政部門，才能夠完成事項的審批。“互聯網+政務服務網”以人民為中心，變政務服務網的部門設置為按事項類別設置的綜合服務窗口，人民群眾只要通過一個窗口就可以完成事項的審批，即“一窗受理、集成服務”模式。政府各部門針對人民群眾提出的問題借助互聯網+的手段，采取分工合作、協商共治的方式給予快捷高效的辦理解決，省去人民群眾穿梭于各部門間的往返審批，降低了企業、社會、人民成本，增強了人民的獲得感。習近平總書記指出“我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與、平等發展權利。”[5]“最多跑一次”直接把人民群眾的感同身受作為改革的著眼點與落腳點，把人民群眾的辦事體驗作為評判改革成效的標準，體現了人民政府為人民，人民政府服務人民的黨的宗旨。

最后，形成了多元主體間“主—客—主”思維方式。高度集中的計劃經濟條件下，政府體制更多的是片面性的，行政命令性的，大包大攬性的，是單一的主客思維。隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，雖然政府行政管理已經得到了極大的改觀，但在某些領域部門仍存在著審批事項不清、審批程序不一、重復審批、無效審批、無法審批等問題，這根本上是一種唯我論的主客二元思維。政府改革主要是以完善自身、圍繞自身的改革來命名，是一種自我反思性的改革。改革的必要與方向往往是以政府自身需要來進行的改革與管理，改革的目標是便于自身的統治與行政，所以是一種倒逼性的改革，是改革的不得已而為之，是社會生產力的發展浪潮推動政府去改革，自身缺乏改革的動力，缺乏一種歷史意識與思維。往往是通過一些國內外的突發性食品安全事故、環境污染事件來倒逼自身，被迫進行的改革。“最多跑一次”改革是一種他者思維的改革，改革的視角已由自我主動轉向他人，以一種“主—客—主”的交往思維來看待改革的歷程及其必要性。改革的目標不再是僅僅局限于自身，更多的著眼點是他人，改革的目標實現了“階級意識”的覺醒，應該是為人民服務，而不再把政府自身作為衡量改革的唯一尺度。“一窗受理、集成服務”，強調政府機關部門之間的協商合作，體現了協商民主的“主—客—主”思維，充分體現政府各部門、人民群眾多元主體之間的協商共治理念，把公眾事項作為共同客體對象來對待，通過政府各部門主體以及人民群眾的交往互動來提升政府的公共服務水平與治理能力。

三、從改革的內容來看，“最多跑一次”改革體現出現代性的科層制思想

首先，信息數據庫建設、數據共享都表明了后現代符號社會這一特征。符號社會學認為，人是符號的創造者與使用者，社會是一個巨大的符號結構體，人們通過符號的聚合重組實現物質交換與情感交流，符號的聚合與組合關系結構反映了人的社會存在狀況。互聯網改變了人的生活方式，為人類打造了一個新的符號世界。信息數據庫建設把人、行政審批事項、物以符號化的形態再現出來，克服了行政審批過程中地域性、差序性等因素的干擾，完成了人的存在方式再造。沒有完成數字化、符號化的行政事務無法順利進行電子行政審批，所以信息數據庫建設推動了現代行政審批制度的改革與發展。浙江政務服務網的實施是以大數據的形式、形式化的模式再現了現代行政管理的在場形態，使現代政治通過后現代的符號政治得以展現，它使現代政治變得更加公開化、透明化，讓“數據跑路”代替“人民群眾跑路”，是現代科層制政治的升級與再造。浙江省市縣鄉村互聯網+政務服務加速了現代政府管理事項的標準化、數字化建設，并把這一科層制公開化、陽光化。“截至2017年10月，省市縣可網上申請辦理事項的開通率已分別達到79.9%、61.5%、55.9%。這些事項通過政務服務網便可實現網上查詢、網上申請、網上辦理、網上反饋，使群眾享受到全天候、零距離便捷服務。”[6]其次，“最多跑一次”改革是一個系統性工程。從程序理性的角度來看，“權力清單”是從消極權力角度進一步為政府行政劃定了權力底線；“責任清單”是從積極權力的角度為政府確立了基本的職責范圍，強化了政府“必須做什么、不能做什么”的權力邊界；“投資負面清單”為企業設立權力邊界，規范企業行為；設定財政專項資金管理清單，防范政府與企業對資金的挪用與濫用。以上“四張清單”就是一個典型的現代科層制管理模式，通過權力邊界的分工設定來保障現代政府這架緊密機器能夠有序運轉，改革的目的在于通過政府內部管理與職能優化，來完善政府運行機制，達到政府管理系統化、精細化的目標，從而使政令暢通。同時，“最多跑一次”改革是深化中央簡政放權、放管結合、優化服務改革的繼續。深化“放管服”改革，轉變政府職能是全面深化改革的重要主題。國務院已經取消、下放500多項行政審批管理事項，“最多跑一次”改革實施以來，浙江下放取消審批事項1300多項，精簡行政許可事項，清理非行政審批事項，清理重復審批事項，優化了政府行政審批程序，激發了個體潛力，釋放了企業發展活力，滿足了人民群眾的改革期許，重塑了政府部門形象。

最后，從價值理性的角度來看，政府部門存在著“門難進、臉難看、事難辦”的現象，以前的政府行政管理改革側重于從程序理性的角度偏重于調整行政審批程序，優化政府服務模式，而“最多跑一次”改革這一命題的提出使改革的主語所指發生了根本性的主體轉換，從政府的四張清單改革，到企業的“投資負面清單”“財政專項資金管理清單”改革，再到政務服務大廳的改革，再到人民群眾“最多跑一次”改革，改革的主體從以政府為中心的主客二元思維結構轉換為一個“主—客—主”的交互主體性思維結構。通過主體轉換來克服程序理性與價值理性之間的危機，重新彰顯了以人民為中心的現代化發展目標，踐行了“人是目的，不是工具”這一理念。這種思維的轉換正像是從笛卡爾經由胡塞爾到海德格爾主體性思維的轉變，這對于政府體制改革、國家治理體系與治理能力現代化的建設有著重大的現實意義與理論意義。

四、從改革的手段來看，互聯網+思維體現了后現代的空間正義

首先，“最多跑一次”改革具有一種后現代思維，它是用后現代引領現代的互聯網+的否定性批判思維。后現代是對現代的批判與改造。“最多跑一次”改革中強調用“互聯網+政務服務”來完成對現代性的重構，從政府角度來看，通過后現代的信息化建設，初步建立起省市數據資源管理中心，謀劃市鄉村數據共享中心，奠定了行政審批集中化、規模化、標準化的基礎，選取人民群眾審批事項的111個公共服務項目，優化了行政審批程序，解決了重復審批等問題，突破了政府各部門之間審批的時空限制，實現了審批的無縫對接，提高了行政管理效能；從人民群眾角度來看，倒逼政府簡政放權，減少了辦事審批程序的證明材料，減少了行政審批的舟車勞頓，化解了官民矛盾，節約了社會成本，達到了現代性的人本主義目的。

其次，互聯網+思維實現了政府行政管理公共空間的場域再造。中國的政治現代化道路已不可能是西方啟蒙現代性、經典現代性、后現代的循序漸進，而是這三次現代性綜合創新的新現代道路。新時代中國特色社會主義就是立足中國立場，面對全球現代性發展趨勢，提出中國方案。新型工業化道路就是以信息化帶動工業化，實現現代工業的信息化、智能化后現代轉型升級，工業4.0是在工業3.0基礎上的集成化與智能化。中國政治民主化建設本來是沿著西方啟蒙現代性、經典現代性的路線深入進行的，政治體制結構是按照韋伯科層制理論進行的。科層制強調政府部門崗位職能分明、分工嚴密、程序標準統一。改革開放以來，浙江省行政管理體制已經初步建立起相對完整的科層制管理制度，“最多跑一次”改革是以互聯網+為技術支撐的新公共管理改革，它對公共管理服務的依據、內容、名稱、材料、流程、圖表等事項提出更加精細化、標準化的要求，以便開展“互聯網+政務服務”的信息化管理服務模式。“最多跑一次”改革謀劃建立起“省市縣鄉村”五級資源大數據中心，這是一種典型的用后現代引領現代的政治民主化模式，通過后現代的信息化互聯網技術來加速現代性的政治建構，從而實現新現代的意義。

再次，互聯網+思維重塑了行政管理的空間正義。從空間生產理論來看，行政管理服務是局限于一個固定、僵化、有限的行政管理空間，行政管理服務必須在行政管理主體、管理事項以及服務主體三者的時空統一在場的情況下才能發生效力，其公共管理服務的廣泛性沒有達到應有的空間正義，沒有形成有效的行政張力。互聯網創出一種新的空間生產時空模式，為空間正義營造出一個虛擬并且持續在場的空間場域。在互聯網這樣一個空間，行政管理系統要素都得到了信息化的集聚與重組，多元主體以自媒體的形式實現了持續在場的可能，在行政管理服務過程中，政府、企業、個人等多元主體的利益訴求都得到表達，行政網絡空間為公共服務和基本保障提供均等自由的發展機會，它是行政管理改革的制度安排與正義表達。經典現代性政治強調標準統一，便民服務事項網上審批辦理，必須對審批事項名稱、審批條件、審批材料、審批依據、審批時限等事項做出統一的規范標準，便于網上申報高效辦理。經典現代科層制建設不僅在管理服務項目方面實現了量的重組，而且其管理服務模式也實現了質的飛躍。數字經濟、信息化社會是一個物質信息交往日益頻繁的社會樣態，所以現代性是流動的，不再是僵化的、刻板的、拘泥而一成不變的。互聯網政務服務平臺是一種流動的現代性，它不再局限于傳統、現代的時空界限，實現了空間重組，通過信息化的后現代空間重構，達到了空間正義。“互聯網+政務服務”的實施，一方面減少了政府與人民群眾的無效溝通，減輕甚至消滅了部分政府行政審批事項，實現了政府職能的轉換，使政府機構與人民群眾的信息溝通得到進一步優化與重組；另一方面“最多跑一次”搭建的便民服務平臺是一個公共場域，政府、市場、人民群眾等多元主體在服務平臺展開對話交流合作，通過多元主體對交往主題真實性、真誠性、正確性的表達與溝通，實現了程序理性與價值理性的有效融合，達到了現代性在后現代境遇中的空間正義重建。

最后，體現了后現代民主政治。四個清單是一種精細化的科層制管理，樹立了邊界意識，強調分工明確，職責分明。互聯網+政府服務網一方面用信息化的后現代引領了現代化的科層制建設，它克服了部門分散、各自為政、標準不一、重復辦理的政府行政管理缺陷，通過異地辦理、全域通辦、同城同辦等方式，節約了社會成本，提高了政府辦事效率，重塑了政府形象。另一方面互聯網+深化了人民群眾監督職能的發揮，體現了人民賦權，推動了現代行政管理建設公開化、透明化。“一窗受理，集成服務”模式審批窗口只負責受理提交，具體審批過程都置于網絡公共平臺空間之內，受理過程、環節都公開化于政府整個科層制、人民群眾視野之下，行政審批監管過程實行流水審批、留痕模式，有效防止權力濫用。互聯網+政務服務網使得現代政治更加精細，便于政府、市場、人民群眾的監督，提高了政治的科學化、民主化，切實提升了國家治理體系與治理能力現代化的水平。

此外，互聯網+政務服務平臺是一種開放性思維，它加快了區域化、全球化進程，通過政治現代性的重建來實現經濟現代性、社會現代性等各領域的重建。總之，信息化、網絡化為基礎的后現代使現代管理體系更加簡潔高效，實現了現代性要素的重組，實現了經典現代性的更新，完成了后現代對經典現代性的批判與回應，重新建立了以人為主體的新現代人的根基。