云南生物多樣性法治建設之路

文 陳 悅 西南林業大學文法學院副教授

云南省40多年的生物多樣性法治建設體現了“良法和善治結合”，包括建立生物多樣性的良法體系、創新流域綜合執法機制、專門的環境司法審判機制、廣泛的公眾參與與國際合作機制。云南的成功經驗，對于推動我國生物多樣性法治建設乃至提升我國在《生物多樣性公約》履約目標制定中的影響力和國際形象具有重要意義和價值。

生物多樣性的特點、面臨挑戰與保護現狀

云南省是全球34個物種最豐富的地區之一，擁有中國近50%的高等植物物種，有脊椎動物種類占全國總數的55.35%，重點保護野生動物物種達到全國總數的72.5%，生物豐富度、特有性和特有率均居中國首位，是名副其實的“動物王國”和“植物王國”。

云南省也是生物多樣性受到威脅最大、全球200個最急需得到保護的生態區之一，面臨著自然條件、經濟發展、民族文化差異、違法犯罪、邊境外來物種入侵等多方的壓力和挑戰。

如今，云南省生物多樣性保護取得了顯著成績，根據最新官方統計，全省自然保護地體系日趨完善，全省共建有各級各類自然保護地362個，保護面積占全省國土面積的14.32%。全省90%的典型生態系統和85%的重要物種得到有效保護。一大批珍稀、瀕危、極小種群物種得到保護和恢復，生物資源可持續利用水平明顯提升。

生物多樣性是建設生態文明的物質基礎，良法善治是維護生物多樣性的重要保障。習近平法治思想明確提出“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性”。生物多樣性涉及范圍廣泛，任何一個單獨的部門無法獨立完成保護職責，需要由多個相關部門協同治理。云南省生物多樣性尤其特殊，豐富性和脆弱性并存，多元的民族文化背景、落后的經濟基礎和復雜的邊境環境下，能取得今天的保護成效，與完善的生物多樣性法治保障密切相關。

生物多樣性法治發展歷程

基本建立云南省生物多樣性法律制度。1979年我國正式啟動改革開放，1979年—2005年期間，我國經濟高速增長，同時我國環境法治也取得很大進步。這一時期我國制定了包括《環境保護法》《水法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《土地管理法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《植物檢疫條例》等在內的自然資源和生態環境法律體系，環境保護作為我國一項基本國策得以確立。1992年我國正式加入《生物多樣性公約》，通過國際履約機制推動我國生物多樣性法治進程。云南省依照上位法規定，結合云南省實際情況，制定《云南省自然保護區管理條例》《云南省陸生野生動物保護條例》《云南省珍貴樹種保護條例》《云南省西雙版納傣族自治州野生動物保護條例》等地方性法規和條例。這一階段，為了控制云南高原湖泊快速污染趨勢，云南省采取“一湖一策”，為九大高原湖泊制定專門地方性法規，確立了湖泊流域治理機制。

確立“生態立省”戰略，加強環境執法和司法。2006年國務院發布了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，提出要實現三個方面的轉變，包括環境保護與經濟關系、環境保護的投入和環境保護手段。云南省委、省政府高度重視生物多樣性保護的制度建設，從高位推動全省生物多樣性法治建設，2007年啟動“七彩云南保護計劃”，確立“生態立省”戰略。2008年云南省政府出臺了《云南省人民政府關于加強滇西北生物多樣性保護的若干意見》《滇西北生物多樣性保護行動計劃（2008－2012年）》《滇西北生物多樣性保護規劃綱要（2008－2020年）》等文件。2012年4月，云南省生物多樣性保護聯席會議發布《云南省生物多樣性保護西雙版納約定》，2013年5月，省政府批準實施的《云南省生物多樣性保護戰略與行動計劃（2012－2030年）》。為了摸清家底，明確生物多樣性保護對象，云南省率先發布《云南省生物物種名錄（2016版）》《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》。這一階段云南省加大對九大高原湖泊流域行政管理體制改革，創新性推出流域行政托管機制，并首先在滇池流域實行“河長制”；在昆明市法院設立環境保護審判庭、試點環境公益訴訟等舉措。

以生態文明法治理論為指導，全面建設生態文明排頭兵。黨的十九大報告對生態文明建設有了更進一步的論述，明確提出“堅持人與自然和諧共生”，要“像對待生命一樣對待生態環境”“實行最嚴格的生態環境保護制度”等重要論斷。云南省通過法治建設踐行生態文明建設排頭兵的重要定位。2018年以來云南省頒布了《云南省生物多樣性保護條例》《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》及《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例實施細則》等法規，在全國其他省份還沒有這樣的立法先例，彰顯云南省保護生物多樣性、建設生態文明的決心和能力。

以良法體系構筑生物多樣性法治屏障

以一條例、一戰略，統攝生物多樣性法規體系。在國家沒有制定專門的生物多樣性上位法的前提下，云南省采取“規劃+地方立法”模式，探索建立生物多樣性法規體系。為了遏制云南省遺傳種質資源流失、生物多樣性快速下降的趨勢，2013年2月云南省政府頒布了《云南省生物多樣性保護戰略與行動計劃（2012—2030）》（以下簡稱《戰略與計劃》），確定未來二十年云南省生物多樣性保護戰略目標，明確了生物多樣性保護的優先區域和行動，成為云南省生物多樣性保護的指導性文件。云南省成為我國頒布國家層面生物多樣性保護行動規劃后，最先制定省級生物多樣性保護戰略與行動計劃的省份之一。隨后云南省內多個州（市），如大理白族自治州、玉溪市、怒江傈僳族自治州等生物多樣性豐富地區也制定了市縣一級的保護規劃，全面落實云南省生物多樣性保護目標。與此同時，2011年原云南省環境保護廳開始籌備起草《云南省生物多樣性保護條例》（以下簡稱《條例》），歷時7年，2018年9月《條例》正式由云南省人大常委會審議通過。這是我國第一部專門的生物多樣性保護地方性法規。它將云南省長期堅持“生態立省”戰略、生物多樣性保護措施及成功經驗轉化為具體法律制度，構建生物多樣性保護行政監管體系，加強法律責任制度，填補國內遺傳資源惠益分享制度空白，完善我國生態文明法律體系。以《條例》和《戰略與計劃》為統領，依照國家《環境保護法》《森林法》《水法》等上位法，結合《云南省自然保護區管理條例》《云南省野生動物保護條例》《云南省珍貴樹種保護條例》《云南省森林條例》《云南省環境保護條例》《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》等地方性法規，共同構建起云南省生物多樣性保護法治屏障。

因地制宜，創新立法理念。云南省獨特的生物多樣性狀況和特殊的經濟社會背景，決定了云南省必須探索一條適合自身特點的生物多樣性保護道路。早在20世紀80年代，云南已經率先將“流域”的科學定義引入地方性法規，將湖泊源頭、湖泊周邊、周邊森林、湖泊水體統一納入管理范圍，實行整體性保護。如今云南九大高原湖泊，都采用了相同的方法，將湖泊水面和入湖河道在內的流域都納入治理范圍。云南省也是最早實行湖泊綜合執法體制改革的省份，運用了綜合生態系統管理理念，以流域范圍確立公共治理范圍，將湖泊水面的多項執法權集中授予了湖泊管理機構，打破傳統的行政管轄范圍和單一要素管理，這符合山水林田湖草沙冰統籌治理的生態系統觀。云南省也是最早引入國家公園保護模式的省份。2008年經原國家林業局批準，2008年云南首批試點建設八個國家公園，經過試點建設后，2013年云南省迪慶藏族自治州人大通過《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》、2015年云南省人大頒布《云南省國家公園管理條例》，首先邁出了地方建設國家公園的先例。

科學立法，民主參與。云南省生物多樣性法治發展離不開扎實的科學研究和翔實的調查數據。云南省生物多樣性立法建立在科學依據上，從20世紀50年代我國就開始大規模的生物資源調查，90年代對重點區域、重要類型資源開展調查。《國家重點保護野生動物名錄》（1989）、《國家重點保護野生植物名錄》（1999）是職能部門開展執法的重要依據，但該名錄首次頒布后一直未及時更新，已遠遠落后于實際情況。為了摸清省內野生動植物資源家底，云南省率先發布《云南省生物物種名錄（2016版）》《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》《云南省生態系統名錄（2018版）》等重要規范。

以善治實現生物多樣性法治目標

整合流域綜合執法體制，加強執法力度。云南省九大高原湖泊是云南省最為重要的經濟生態區域。由于流域范圍要大于行政管轄范圍，云南省不斷調整流域管理機制。早在1988年的《滇池保護條例》《洱海管理條例》中，通過地方立法授權，滇池和洱海成立專門的湖泊管理機構，隨著“一湖一策”政策實施，九大高原湖泊都分別成立了市縣級湖泊管理局。為了避免以往“九龍治水”的困境，湖泊管理局被授予了綜合執法權，有權在其流域范圍內集中行使水政、漁政、航政、水環境保護、土地、規劃等方面的部分行政處罰權，下設專業行政執法隊伍創新環境司法審判制度，探索預防性環境公益訴訟審判規則。2008年12月經云南省高級人民法院批準，率先成立昆明中院環境保護審判庭，制定了《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》《昆明市環境公益訴訟救濟資金管理暫行辦法》，在當時尚無法律、法規規定的情況下，對環境民事公益訴訟原告人、環境公益訴訟程序、訴訟利益歸屬、證據效力等作出了積極探索和實踐。云南省高院還在九大高原湖泊所在的州市均設立了環境資源審判庭，設立了普達措國家公園法庭、赤水河源頭環保法庭等特色法庭。云南法院遵循山水林田湖草沙冰的整體系統觀和綠色發展理念，對環境資源類案件采取“民、刑、行政”多審合一。

建立廣泛的公眾參與國際合作機制

對外開放，引進國際合作。20世紀80年代，云南省政府采取“引進來”“走出去”策略，加強生態保護國際合作，學習國際先進的保護經驗。同時努力挖掘少數民族傳統文化，建立環保與當地傳統文化傳承、資源開發利用和山區居民民生相協調的多種模式，開創了在經濟落后地區環境保護與生物多樣性資源可持續利用的成功案例。

獨立發展，環境公益組織發揮法治監督作用。進入20世紀后，隨著我國環境教育的普及，中國民間環境公益組織逐步發展起來，運用法律手段推動生態環境問題解決，極大地促進了我國環境法治發展。尤其是《環境保護法》（2015）和《民事訴訟法》（2013）賦予了環境保護組織提起環境公益訴訟的資格，使公眾參與環境保護增加了司法途徑。2017年由自然之友提起的綠孔雀保護環境公益訴訟案件，成功地保護了綠孔雀棲息地，更成為全國環境公益訴訟典型案例。

“走出去”，對周邊國家提供環境援助。隨著我國“走出去”戰略實施，我國對云南省周邊“一帶一路”沿線國家的投資增加，與自然資源開發利用相關的環境問題愈加引起關注。我國更加重視參與國際環境治理、推動中國企業承擔社會環境責任。云南省境內有五條重要的國際河流，云南與越南、緬甸、老撾等國家接壤，作為面向南亞東南亞輻射中心，云南省肩負著與周邊國家積極合作的任務。2018年瀾滄江—湄公河環境合作云南中心正式啟動，推動瀾滄江—湄公河國家在環境政策對話、能力建設、示范項目等領域的合作，形成區域、國家和地方層次的多維度合作模式。2012年亞太森林恢復與可持續管理組織昆明中心成立后，為亞太地區各經濟體森林恢復與林業可持續發展能力水平提高、經驗總結推廣、交流合作深化、人才交流培養等搭建了平臺。