審計決定的類型與區別

◆袁小龍/石首市審計局

審計決定作為審計機關依法行政的重要結果，是審計機關規范公正文明執法的綜合展現，也是審計質量控制的一項關鍵內容。本文重點分析了審計決定的類型及內容，闡明了處理決定和處罰決定的不同點，分析了在審計實務中審計人員作出錯誤審計決定的原因并提出了有關修正建議，從而助于審計人員全面正確認識審計決定并依法準確作出審計決定。

一、審計決定及其內容

審計決定屬于行政決定中的一種，是審計機關依據審計監督權與審計行政管理權，經法定程序依法對被審計單位、相對人的權利義務作單方面處分的行為。

在審計實務中，審計決定一般是指《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）第四十一條規定的對違反財政收支、財務收支行為給予處理、處罰的審計決定，但是從廣義上講，審計決定還包括《審計法》第四十三條對妨害審計執法行為作出的審計處罰決定。審計決定按內容可分為審計處理決定、審計處理處罰決定及審計處罰決定。

（一）審計處理決定。審計處理決定是指審計機關對被審計對象違法行為采取的糾正措施決定。這些糾正措施包括：責令限期繳納應當上繳的款項、限期退還被侵占的國有資產、限期退還違法所得、按照國家統一的會計制度有關規定進行處理以及其他處理措施。按照《審計法》第四十五條、四十六條，處理決定分為針對違反財政收支行為的處理決定和針對違反財務收支行為的審計決定。按照《審計法》第四十五條，違反財政收支的處理決定的對象限定為本級各部門（含直屬單位）、下級政府。而違反財務收支的審計決定適用于所有被審計對象。

（二）審計處罰決定。處罰決定是指審計機關依照《審計法》《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對違反行政管理秩序的行為作出具有懲罰性質的決定。一是單獨實施的審計處罰決定，是指按照《審計法》第四十三條對被審計單位拒絕或者拖延提供與審計事項有關資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的進行的單獨處罰；二是按照《審計法》第四十六條規定作出處理后的附帶處罰。

（三）審計處理處罰決定。審計處理處罰決定是指審計機關作出的審計決定既包含審計處理的內容又包含審計處罰的內容。按照《審計法》第四十六條，被審計單位違反財務收支規定，審計機關在給予處理意見后，對被審計單位違反國家規定的財務收支行為給予處罰，只有被審計對象違反財務收支規定時才可以作出處理處罰決定。

二、不同審計決定的特征

（一）不同審計決定具有不同的法定形式。按照《審計署關于印發主要審計文書種類和參考格式的通知》（審法發〔2011〕24號）審計決定采用《審計決定書》和《審計處罰決定書》兩種文書形式。審計處理決定、審計處理處罰決定適用《審計決定書》，而單獨作出的審計處罰決定適用《審計處罰決定書》。

（二）不同審計決定依據的法規層次不同。按照《審計法》第四十五條，處理決定適用依據的法律層次范圍限定在法律、行政法規。而處罰決定依據層次比較廣，按照《行政處罰法》規定，處罰的依據包括法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章。

（三）不同審計決定采用的救濟途徑不同。《審計法》第四十八條規定，不同類型的審計決定采取兩種不同的救濟途徑。對于處罰決定，被審計單位可以申請行政復議或提起行政訴訟。對于處理決定，被審計單位可以提請本級人民政府裁決，實行一裁終局。審計決定救濟途徑不同是由審計機關行使權能決定。審計處理決定體現了審計機關的內部監督權，內部行政行為是不可訴行為；而審計處罰決定體現了審計機關外部行政管理權，可納入司法審查。

（四）不同審計決定執行措施不同。《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第五十四條，在沒有區分審計處理及審計處罰的情況下規定了審計決定的執行措施。但是從國家法律體系上，不同審計決定有不同執行措施。審計處罰決定執行，一是可以按照《行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》有關強制執行的規定強制執行審計決定；二是申請法院予以強制執行。審計處理決定可以采取通報主管部門采取措施或提出處分建議確保決定的執行。

三、錯誤下達審計決定的表象及其原因

（一）錯誤下達審計決定的表象。

一是超越職權下達決定。其他部門法規未授權審計部門處理處罰的情況，審計人員根據案件事實查找法律法規，強行適用其他部門法規作出處理處罰下達審計決定。如醫院亂收費問題引用價格主管部門才能適用的《價格違法行為處罰規定》作出處罰決定。

二是應當下達審計決定而未下達。審計報告上反映被審計單位違反了《財政違法行為處罰處分條例》，從主觀認識、行為性質及行為后果來看應當下達審計決定，卻沒有向被審計對象下達審計決定書。

三是未區分單位及其違法行為性質下達有錯誤審計決定。如對本級各部門（含直屬單位）、下級政府財政違法行為下達有處理處罰內容的審計決定。按照《審計法》第四十五條規定，對本級各部門（含直屬單位）、下級政府財政違法行為只能作出處理決定而不能作出有處罰內容的決定。

四是救濟途徑告知錯誤。在同一被審計單位同一審計決定中，對其一違法行為采取了處理措施，對其另一違法行為采取了處罰，沒有分別告知提請裁決、申請行政復議或行政訴訟，而是在決定書最后告知一種救濟途徑。如果審計機關只告知一種救濟途徑則該決定視為沒有正確告知被審計單位救濟途徑，被審計單位也無發法維護其正當權益。如被審計單位對該決定都有異議，對處理決定部分可向同級政府申請裁決，對于處罰決定部分可向法制部門申請行政復議或提起訴訟才可對其權利正確救濟。

（二）作出錯誤審計決定的原因

一是審計人員對審計決定認識不清。對審計決定的認識不清包括定義、內涵、審計處理決定與審計處罰決定的區別、存在兩種救濟途徑原因等認識不清。深層原因還是行政法基本理論掌握不足，不能用行政法基本理論去解釋、理解審計法對審計決定、救濟的規定，知其然，不知其所以然。

二是決定適用依據相對空缺。與其他行業法規如《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律法規相比，這些行業法規有系統、明確法律責任專章對處理、處罰進行了規定，而現行審計法條例雖有責任專章，但對具體處理、處罰未做具體系統規定。《實施條例》僅對妨害審計執法行為的處罰作出明確規定，對違反財政收支、財務收支行為的處理、處罰未做明確規定（《實施條例》四十八條、四十九對處理處罰只是指引性規范）。《審計法》及其《實施條例》的具體處理處罰規定相對缺位，某種程度上成為審計人員很難準確作出審計決定的部分原因。

四、依法準確作出審計決定的建議

（一）審計人員要熟識審計決定的內涵和外延。一是熟識行政法基本理論，用行政法基本理論去理解審計法及審計決定規定，用行政法基本理論判斷審計決定的合法性、合理性。二是熟識審計決定的內涵和外延，區分處理決定與處罰決定在內容、性質、救濟途徑上的不同。三是熟識審計決定作出的依據范圍，既不能在法規有規定的情況下對違法行為不作處理處罰，也不能超越法律范圍作出決定。

（二）尊重被審計對象的程序性權利。湖北省委依法治省辦出臺的三項制度（鄂法辦發〔2019〕7號）中把告知救濟方式和救濟渠道作為執法公開的重要內容。審計人員在審計決定中既要告知被審計對象救濟權利，也要區分處理決定、處罰決定的不同才能正確告知其救濟方式途徑及期限。

（三）加強審計立法及其他規范性文件的制定工作。審計法規體系是國家法規體系的有機組成部分，應加快形成較完備系統的審計法規體系，進一步明確審計違法行為的處理、處罰及救濟規定，有助于規范審計人員審計執法。