川渝跨區合作工業園區運行制度研究

李海燕

（1.四川職業技術學院，四川遂寧 629000；2.四川文理學院，四川達州 635000）

區域經濟一體化是未來我國經濟發展的必然趨勢，然而，無論何種形式的區域合作都不是一帆風順的，存在著許多的障礙和壁壘，其中最大的阻礙當屬我國傳統的行政區劃，如何消除行政區劃給區域經濟帶來的消極影響早已成為學者和政府關注的熱點。我國東部三大城市群的跨區合作發展成果豐碩，經濟發展相對落后的西部地區的跨區合作則較為遲緩。目前，川渝兩地已經建成的跨區合作工業園區正是西部地區打破行政區劃、實現區域產業一體化的實踐成果。盡管仍然存在著這樣那樣的問題，但打破行政區劃本身就具有非凡的意義。如何讓跨區產業合作園區實現可持續發展，如何更好地使跨區產業合作園區能實現真正意義上的產業縱深合作，發揮其對區域經濟的帶動作用，是當前跨區產業合作園區發展中的焦點問題，跨區工業園區運行制度的優化則是焦點中的焦點。

有關跨區、縣、市工業園區運行制度方面的研究文獻相對比較少，甚至專門研究珠三角、長三角、京津唐等跨區合作運行制度的文獻都不多見。目前掌握的資料中，只有胡碧玉教授（2020）在其專著《跨區域產業創新體系一體化建設研究》中對此有部分論述，但沒有專門研究。本文意在胡教授調查和研究的基礎上進行更進一步的梳理和分析。

一、川渝跨區合作工業園區合作模式簡介

跨區合作工業園區是打破行政區劃、實現區域產業一體化的實踐成果，指的是不同行政區域合作建立的工業園區，川渝兩地多數跨區合作工業園區都是相鄰地市合建的，如重慶兩江新區、成資工業園、成眉工業園、成德工業園等，也有少部分非相鄰地市合建的工業園區，如成阿工業園、中國（四川）自由貿易試驗區。

調查發現，在運行模式方面，根據政府參與程度的不同，分為三類：

第一類是政府主導型，包括成阿工業園區和成德工業園區。這類型的跨區合作工業園區在建設和發展過程中完全由政府主導，在政府的要求或督促下建成，依靠政府政策支撐發展。

成阿工業園區是成都與阿壩共建園區，是限制發展區域與允許發展區域合作園區，屬于政府主導的、具有援建意義的園區。成都市金堂縣園區所在地的土地屬于鹽堿地，適宜建設工業園區；阿壩作為限制經濟發展區域，不宜發展工業。為此，在經濟發展方面，上級政府出臺了不少特殊政策。因此，成阿工業園可以充分利用阿壩這些特殊政策，同時利用成都市金堂縣的土地、資金、人才等資源。可以說，成阿工業園主要是靠政府特殊政策在支撐，依照政府的意志進行發展。成德工業園區是由成都市與綿陽市中江縣合建的園區，是主要由政府促成合作的，之后也隨著政府官員變動而處于終止合作狀態。

第二類是政府促進型，包括成資工業園區和成眉工業園區。這類型的跨區合作工業園區建設和發展的原動力來源于區域經濟一體化發展的需要，具體而言是成都出于城市發展和產業轉移需要所促成的跨區合作工業園區。

成資工業園，由成都和資陽合作共建，簡陽（資陽市）負責土地利用、土地整理及社會保障事宜；龍泉（成都市）負責投資資金；成眉工業園區由成都與眉山合作共建，土地籌措及整理由彭山（眉山市）負責，成都市負責產業轉移和搬遷。這兩個工業園具有比較明顯的市場推動特征：成都需要擴展土地，簡陽和彭山需要發展工業，二者具有良好的合作基礎。實質上，成資工業園和成眉工業園的設立源于成都市對外擴張的需要，簡陽和眉山承擔了成都市產業轉移任務，跨區合作的最終目的是實現同城化。2017 年之后，簡陽劃歸成都代管，基本實現了同城化。四川省委十一屆三次全會也把成眉同城化寫進了《關于全面推動高質量發展的決定》，其中產業同城是成眉同城的重要途徑。

第三類是政府協調型，包括重慶兩江新區和中國（四川）自由貿易試驗區（以下簡稱四川自貿區）。這兩個跨區合作工業園區均屬國家級工業園區，其建立基于國家對區域經濟的宏觀布局，相對獨立于原屬行政區，但其內部不同片區之間的合作則主要基于分工協作的需要。

重慶兩江新區轄江北區、渝北區、北碚區3 個行政區部分區域，由兩江新區管委會直管區域內經濟發展和開發建設，除此以外的其他行政管理工作，由所在地的“三北”區人民政府（江北、渝北和北碚）負責。四川自貿區涵蓋三個片區：成都天府新區片區（含成都高新綜合保稅區區塊四〔雙流園區〕、成都空港保稅物流中心〔B 型〕），成都青白江鐵路港片區（含成都鐵路保稅物流中心〔B 型〕），川南臨港片區（含瀘州港保稅物流中心〔B 型〕）。“三大片區”相對獨立、互補錯位發展，擬實現“青白江—雙流—瀘州”海陸空三位一體的貿易布局，形成三大區域內部補臺不拆臺、分工不分家的優勢互補格局。這兩個工業園區雖然也是政府為主著手建立的，但在日常運行中，上級政府負責宏觀協調，園區內部各片區自行發展、相對獨立，與原屬行政區也相對獨立，有明確的分工，合作僅限于非經濟層面。在所調查的幾個跨區合作工業園區中發展障礙相對較少，協調難度較小，對原屬地方政府和上級政府依賴較小，發展是最快最好的。

二、川渝跨區合作工業園區運行制度調查

（一）財稅政策

跨區合作工業園區一體化發展首先要厘清的，就是財政收入和稅收歸屬問題。為此，所調查的幾個跨區工業園區都制定了統一的財稅政策，但不同跨區合作工業園區具有不同的產業發展重點和資源稟賦，因而財稅政策內容有所區別。成阿工業園單獨設立了稅務機構，稅收管理采用屬地管理方式。稅收留成方面兩地政策不同，稅收留成也不同，開兩張稅票。成資工業園區方面則采用統一財稅政策、公司化運作、按比例分成的辦法。成都與資陽按7∶3 比例投入資金，經濟指標按5∶5 比例分成，稅收按7∶3 分成。成眉工業園與成資工業園類似，實行公司化運作，成立了開發公司，作為園區基礎設施建設的項目業主和投融資平臺。資金投入方面新津（成都市）與彭山（眉山市）按6∶4 投入，利稅分成則按5∶5 分成。兩江新區和四川自貿區有相對獨立的財稅政策，不受所在地政府管轄和限制，而是直接接受上級政府管轄。四川自貿區川南臨港片區的財稅政策則分為兩種，跨區遷移的企業，原有稅收關系不變；新招商引資的企業，引進區縣在前4年分享稅收收入的50%，新增企業稅收37%不再歸原行政區，由自貿區留存。財稅政策直接關系到跨區各地的經濟利益，且各地原有財稅政策不完全相同，制定跨區一體化的財稅政策是非常有必要的。

（二）土地政策

建立跨區一體化工業園區所需土地來自哪個地方，占用土地后該怎樣補償，是跨區政府要慎重考慮的問題。不同的跨區合作工業園區往往具有不同的土地政策。成阿工業園區屬援建性質，資金和土地均以成都方面為主，即金堂縣負責征地、拆遷補償、土地整理等事宜。成資工業園區和成眉工業園區，主要由成都出錢，彭山和簡陽出地，并負責土地拆遷、土地利用、土地整理。中國（四川）自由貿易試驗區川南臨港片區需要占用的土地，經省國土局審批后，調整土地總體規劃，為適應自貿區發展，保障自貿區土地供應，土地審批和征用均占用瀘州市指標。可見，跨區一體化的土地政策要根據合作目的、合作方式等決定，不存在一刀切的土地政策。

（三）招商引資政策

成阿工業園區的招商引資由金堂縣負責，園區主導產業為節能環保產業，占比遠超過80%。為此，園區招商門檻一提再提，同時鼓勵原有駐入企業加大技改力度，擴大生產規模。成資工業園區招商由管委會下屬的投資促進局負責，常駐人員40 余人。簡陽歸成都市代管之前，成資工業園入園的企業有兩個來源，一是承接成都市的產業轉移，二是招商引資。但其產業發展方向一直不甚明確，所征用土地也長期處于荒廢狀態，招大引強難以突破，發展情況不太好。成眉工業園區與成資工業園區類似，承接成都市產業轉移也是其主要功能之一。園區簽約引進的工業項目中，由成都及周邊地區遷移入園的項目約占70%。所不同的是，該園區最初就有比較明確的定位，招商引資以石油化工、精細化工等企業為主，取得了一定成效，是四川省規劃的僅有的三大石化基地之一。但在現實招商引資過程中，也有諸多方面不盡人意，無法完全按照規劃進行。重慶兩江新區在招商引資方面，實行兩江新區統一招商，再根據園區的優勢產業和特色產業進行分配。

跨區合作工業園區招商引資政策各有特點，其中成阿工業園區和重慶兩江新區是比較成功的。成阿工業園區招商引資成功有兩個原因：一是園區的產業發展方向明確，二是有國家特殊政策的支持。兩江新區的做法更值得稱道。實行“統一招商、按需分配”政策，不但能夠利用兩江新區這個平臺招大引強，而且能夠依照各區縣工業園區的產業發展重點推薦入園，既避免了各區縣單獨招商的勢單力薄，也避免了各園區之間的惡性競爭和產業趨同。

跨區合作工業園區具有“打破行政區劃”的特點，因此在選擇和培育優勢產業、招商引資、構建產業集群過程中，要設立特定的市場準入程序，企業達到了工業園區的條件或標準才能引進和培育。有的工業園區雖然設立了市場準入制度，但往往流于形式，一旦有大型企業、大型項目有意向入駐園區，就會放棄入駐標準和條件，只管產值、GDP。跨區合作工業園區的市場準入制度需要科學設定標準和條件并嚴格執行。退出機制方面也同樣要設立標準和條件。若所引進項目在發展過程中與最初的經營目標相去甚遠，不符合環保標準，或經營不善，則應當按規定果斷要求其退出園區。

（四）人力資源政策

跨區合作工業園區的人力資源由兩部分組成，一是園區的管理人員及工作人員，包括園區管委會及其他直屬部門；二是駐園企業所需的創新型、管理型、技術型人才。園區的管理人員和工作人員，一般采取屬地管理模式，人員來自于跨區合作各方。比如，初始人力資源管理方面，成阿工業園、成資工業園均采取屬地管理模式，人員均由兩地抽調。后續管理和運營所需人才則由工業園區管委會對外招聘。對于駐園企業所需的創新型、技術型人才，跨區合作工業園區都制定了相應的人才引進政策。如：中國（四川）自由貿易試驗區川南臨港片區成立了專門的人力資源服務平臺——酒城人才網，允許外籍留學生兼職創業。并建立了人力資源產業園，另外正在籌建東盟青年創新創業園。未來，中國（四川）自由貿易試驗區還要開展人才訂制計劃，誠信計劃，黑馬計劃等項目，切實為駐園企業引進和培養科技人才。成資工業園區和成眉工業園區人才引進則統一適用于天府新區的人才政策，只是由于這兩個園區發展相對滯后，且又距離成都市區有一定距離，對人才缺乏足夠的吸引力。重慶兩江新區與天府新區做法類似，具有園區內統一的人才政策。2019 年11 月，兩江新區發布了人才新政，在人才發展機制、政策、方式、平臺、服務上創新、用力，努力營造“近悅遠來”的人才生態環境。

（五）商業和產業服務平臺配套政策

商業和產業服務平臺的建設是跨區合作工業園區留住企業、留住人才的關鍵。但跨區合作工業園區往往遠離市區，必須自行配套商業和產業服務設施。有些跨區合作工業園區的物流、商業等生產/生活配套項目滯后，甚至缺乏配套的土地指標。目前，跨區合作工業園區商業和產業服務平臺的配套方式主要有兩種：第一種是完全自行配套商業和產業服務設施。做的比較好的是成阿工業園，集中配套了企業所需的一切設施，不再給每個企業配套商業用地，配套不足的，根據企業需要，由成阿公司配套。成阿工業園的這一做法是非常值得借鑒的。成資工業園則在相當長的一段時間內存在生產/生活配套項目滯后（含物流、商業等），缺乏配套的土地指標的問題，這也是導致其發展相對滯后的原因之一。第二種是借助附近城鎮綜合配套區域的教育、商業、金融和休閑功能，為園區提供配套服務。成眉工業園區、重慶兩江新區和中國（四川）自貿區川南臨港片區均屬此類。這種配套方式的缺點是，園區距離生活/商業服務區往往比較遠，公交設施匱乏，具有諸多不便。但中國（四川）自貿區川南臨港片區的產業服務平臺是比較齊全的。不但為駐園企業建立了專門的中介超市，該中介超市采用線上交易方式，線上中介企業已經有177 家，重點領域是勘察、評估、評價等，除了信息發布、宣傳推廣等業務外，還會進一步拓展到簽約等相關業務，極大地推動了駐園企業的科技創新工作。

三、川渝跨區合作工業園區運行制度存在的問題

（一）對政府依賴比較嚴重，缺乏自主發展理念

若無上級政府參與，制度完善、審批、配套方面進展極慢，甚至只管引進，不管配套，不管環境營造。如果失去了政府推動，則園區發展不具有可持續性。川渝地區發展情況比較好的跨區合作工業園區如重慶兩江新區、四川自貿區、成阿工業園區，上級政府都給予了高度關注，制定了運行制度，出臺了特殊政策。而發展較差的園區如成德工業園區、成資工業園區等，上級政府未深度參與園區制度和政策構建，是地方自主區域合作的成果，往往存在利益協調、資源匹配、配套缺失等先天不足。因此，成資工業園區、成眉工業園區、成德工業園區都希望園區能歸上級政府直管，解決資源、資金、政策、體制等問題。然而這樣一來，真正的跨區合作也就不存在了。

（二）體制機制創新不夠，利益協調機制存在漏洞

離開了上級政府直管，跨區合作工業園區為什么會存在上述問題呢？關鍵原因是利益協調機制存在漏洞。跨區合作工業園區內部外部要協調的地方很多，投資比例、利稅分成比例、管理職責、招商引資職責、商業和產業配套職責都需要明確。這些問題在合作之初考慮不周，或在合作協議中語焉不詳，就會導致后期合作難以持續。比如，利益分成不公，合作中一方責任過重等，會導致利益受損的一方缺乏發展的積極性和主動性。成資工業園、成眉工業園都存在這些問題。資陽和眉山在跨區合作中明顯處于弱勢，承擔了產業轉移責任，若沒有足夠的政策、資金等支持，往往發展受限。另外，在體制機制方面創新力度仍然不夠，尤其表現為審批、土地利用等機制不完善；雙方溝通協調機制不暢通等；商業服務業配套機制不健全等[1-2]。

（三）招商引資重量不重質，導致產業升級阻礙重重，產業發展后勁不足

幾乎所有跨區合作工業園區在招商引資中都提出了“招大引強”的方針，希望引進大項目、500 強企業，快速帶動園區發展。但在實際招商引資過程中，往往演變成了盲目引進大企業大項目。一來忽視了園區原有規劃和愿景，二來忽視了環境保護和綠色發展理念，三來忽視了產業集群的培育和自主發展。

四、川渝跨區合作工業園區運行制度優化策略

（一）樹立自主發展理念，積極培植中小企業

跨區合作工業園區主導產業選擇和培育無需一味追求高大上，要樹立自主發展理念，重視培育小微企業，不能只靠招商引資。跨區合作工業園區的發展不等于一味發展主導產業，不能過分追求某些產業的地理集中，整合跨區域內的各種發展主體和創新要素才是關鍵，中小企業和地方特色產業才應是其主體。跨區合作工業園區的競爭力主要表現為集合競爭力，是一群相關企業緊密分工協作聚合力量而產生的競爭力，這些企業不一定非要是大企業、名牌企業，而是區域內極具活力的中小企業、地方特色產業。隨著中小企業的迅速成長壯大，園區中的大企業自然越來越多，競爭力自然越來越強。這里的中小企業一般是指規模較小的或處于創業階段和成長階段的企業，特色產業是以“特”致勝的企業，“人無我有，人有我優”是其優勢，這兩種企業地域性較強，本地化程度較高，是我國最具活力的企業形式，只要有所選擇的加以培育，就能成長為極具創新力和競爭力的產業或產業集群[3-4]。

（二）加大體制機制創新力度，建立健全利益補償機制

跨區產業合作是以跨區各地整體利益為原則，以提高跨區各地資源配置的整體效率為目的的。因此，當跨區合作某地或某主體個別利益與跨區整體利益相沖突時，一般情況下要以犧牲個別利益為代價向跨區整體利益妥協。這時就需要對利益受損方進行適當的補償。若受損方沒有得到適當補償，或補償不及時，就會極大的影響某地或某主體合作的積極性，對整個跨區產業合作產生消極影響。所以跨區各地除了通過合作協議、政府政策、合作制度等規定的方式得到補償外，跨區政府還應當牽頭建立公平、公正、科學的核算體制，方便受損方通過談判、仲裁、復議、訴訟等多種形式進行利益補償。各受益方應該以誠信、平等、法制為原則主動及時的對受損方進行利益補償，保障利益受損方的合法權利，維護合作各方的積極性，形成長期合作的有效機制[5]。

（三）招商引資與產業培育相結合，以供應鏈布局代替產業鏈布局

跨區合作工業園區應以供應鏈而不是產業鏈作為管理的重點。供應鏈管理指的是跨企業的物流管理。從采購角度入手，優化供應鏈管理，實行戰略采購，能最大限度的降低整體供應成本，提高企業核心競爭力。企業對市場需求的預測要以供應鏈上核心企業的終端市場需求為準則，不能以下級企業的市場需求為準則進行生產和供應。園區主導產業或產業集群的形成主要有三種途徑，一是內部培育，二是外部引進，三是內部培育與外部引進相結合。內部培育需要比較好的產業發展基礎，外部引進則需要對產業進行篩選，內部培育與外部引進相結合則是要求以現有產業基礎為原則進行產業培育，然后從外部引進相關產業“補鏈強鏈”。采用內部培育與外部引進相結合的途徑構建主導產業和產業集群，更符合我國大部分地區產業發展實際。相應的，也應當構建產業培育、產業篩選和產業布局機制，促進園區主導產業和產業集群的形成和可持續發展。這里所說的“補鏈強鏈”，是以核心企業供應鏈總成本最低為原則進行招商引資，不一味貪大求強。所選擇的核心企業可以是極具活力的中小企業和地方特色產業，招商引資的主要目的是為這些核心企業降低供應鏈總成本，協助企業發展壯大。

總之，跨區合作工業園區雖然打破了我國傳統行政區劃，也創新了體制機制，但未來發展仍然任重道遠，需要改革的地方還很多，許多問題都是值得深入研究的。