建立健全生態產品價值實現機制的路徑探索

張麗佳,周 妍

1 中國礦業大學(北京), 北京 100083 2 自然資源部國土整治中心, 北京 100035

人類文明的發展高度依賴自然給予我們的資源和空間,飛躍式的工業化、城鎮化進程為人類進步貢獻力量,與此同時,對資源的不合理利用愈演愈烈,個人利益最大化和對“免費”公共產品的過度使用造成“公地悲劇”[1],導致越來越多的生物多樣性損失、氣候變化、空氣和水污染等,逐漸威脅生態系統安全[2]。生態文明是在新發展階段辯證反思人與自然關系的理論創舉,是人類社會進步的重大成果,實現人與自然和諧發展的必然要求[3]。近年來,黨中央高度重視生態文明,提出深化生態文明體制改革,建設生態文明制度的“四梁八柱”。生態產品價值實現是對生態文明理念的呼應,其實踐與路徑的探索是生態文明理念落地的關鍵[4]。

習近平主席指出：“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山。”生態產品價值實現便是搭建“綠水青山”與“金山銀山”的橋梁[5- 6]。2018年,《深化黨和國家機構改革方案》出臺,賦予自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責[7]。自然資源是生態產品的自然本底和供給主體,自然資源部門成為生態產品價值實現的制度供給者和重要管理者[8]。當前,我國資源要素管理部門化、分散化現象普遍存在,生態產品由于所依托的自然資源要素特征、管理轉變等現實情況,其價值實現受多種因素限制。本文擬從自然資源管理整體角度出發,探索分析政府、市場主導及社會參與不同實現路徑遇到的問題與障礙,提出有關政策建議,推進生態產品價值實現機制的發展與完善。

1 生態產品價值實現的政策背景及理論依據

1.1 政策背景

2010年發布的《全國主體功能區規劃》(國發〔2010〕46號)中首次提出生態產品的概念,即維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素,包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。黨的十八大、十九大報告提出增強生態產品生產能力、提供更多優質生態產品等要求。2016 年,國務院辦公廳印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》,要求完善生態產品價格形成機制,使保護者通過生態產品的交易獲得收益,發揮市場機制促進生態保護的積極作用。2017年,中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》,明確提出對生態功能區縣地方政府考核生態產品價值,并將貴州、江西、浙江、青海列為國家生態產品價值實現機制試點。2018年,習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上強調探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。2020年4—11月,自然資源部發布生態產品價值實現典型案例2批、社會資本參與國土空間生態修復典型案例1批。2021年3月,“十四五規劃”提出“建立生態產品價值實現機制,在長江流域和三江源國家公園等開展試點”。2021年4月,中辦 國辦印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》,提出建設生態產品調查監測機制、價值評價機制、經營開發機制、補償機制、價值實現保障機制和價值實現推進機制。同月,自然資源部批復福建南平、重慶2個自然資源領域生態產品價值實現機制試點。

1.2 理論依據

1.2.1生態產品概念界定

生態產品是我國特有的概念,狹義的生態產品概念與生態系統服務中的調節服務類似[9- 10]。廣義的生態產品概念,還包括生態農產品、生態旅游服務等[11]。政府官方文件將生態產品概念界定為維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素[4]。學界對生態產品概念的內涵、外延討論繁多,尚未統一[12- 13]。自然資源部權益司發布案例將生態產品歸納為自然生態產品與人類共同作用,所產生的能夠增進人類福祉的產品和服務[8]；李忠等[6]認為生態產品是生態標識產品、綠色產品的上位類產品,綠色產品、生態標識產品是生態產品產業鏈的下游產品,概念界定上沿用《全國主體功能區規劃》中的定義；張林波等[14]認為生態產品是生態系統生物生產和人類社會生產共同作用提供給人類社會使用和消費的終端產品或服務,分為公共性生態產品、準公共生態產品和經營性生態產品三類；靳樂山和朱凱寧[15]、譚榮[12]等在研究生態產品價值實現機制過程中沿用了《全國主體功能區規劃》中對于生態產品概念的界定,在如何實現生態產品價值的機制路徑闡述中,實際采用了廣義的生態產品概念；馬曉妍等[3]認為生態產品是指生態系統生產或由人類勞動共同參與生產,當前或者將來比較稀缺的,且能夠進入人類經濟活動的,具有使用價值或交換價值的產品、功能和效益等；曾賢剛等[11]從生態產品市場化供給機制建設等方面對生態產品概念進行分析。

國外無生態產品術語,與之類似的是生態服務或環境產品和服務。聯合國千年生態評估的首個研究成果《生態系統與人類福利：評估框架》將生態服務定義為人類從生態系統中獲取的效益[16],將生態服務視為自然產出物,不受人類活動影響[17]。筆者認為,應從現有研究與實踐出發,采用廣義生態產品的概念,即自然生態系統與人類共同作用,所產生的能夠增進人類福祉的產品和服務[8]。據此,可從兩個維度探討生態產品的價值,一是生態產品提供的有形產品,如生態農產品等,二是生態產品提供無形的直接、間接的服務。對于有形產品和業已進入一般經濟循環的生態康養、旅游等直接服務,已經具有相對成熟的需求方、供給方及相應的市場運行機制；對于生態產品提供的無形的維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境等服務功能的需求方、供給方及定價交易機制方面,雖然已有一定的理論和實踐探索,現實中仍面臨諸多困境,對政府的依賴程度較高。應認識到,自然資源與生態產品是一種共生關系,生態產品來源并依托自然資源這一載體。從分類來看,根據人類勞動參與程度,生態產品可分為公共性生態產品和經營性生態產品。公共性生態產品,包括人居環境產品和生態安全產品；經營性生態產品包括物質原料產品和精神文化產品[18]。

1.2.2生態產品價值實現的理論依據

生態產品價值實現問題,涉及新理念的樹立、新價值觀的形成、新產業鏈的構造、新制度的建立,以及經濟利益和社會財富的重新分配、價值鏈的調整、定價機制的調整等[6]。目前,關于生態產品價值實現的理論研究遠滯后于實踐探索。因此,應對生態文明理念下的生態產品價值實現學理基礎進行探討。

(1)產權理論為生態產品所有者兌現價值提供了依據

人口與資源的矛盾導致了資源的稀缺性,在利用資源上的競爭會加劇矛盾,產權理論的建立和發展指明了所有者對于資源占有和使用的權利,使稀缺性的資源達到最優化配置成為可能。隨著人們日益增長的對美好生態環境的需要,生態產品的稀缺性越來越得以體現,也為優質生態產品和服務參與市場分配、開展市場化機制建立創造了條件[19- 20]。

(2)公共物品理論解釋了為什么要顯化生態產品提供的無形服務的價值

在法律上,“公地悲劇”可歸因于：任何使用人都對物不享有排他性權利,而均可自由使用物。因此,每個使用人對其他使用人而言均構成負外部性,在無法通過統一決策內部化時,資源的所有凈值將被完全消耗,這也是經濟學上所謂的“租值耗散理論”[1]。因此,要實現保護生態環境的剛性約束,就要顯化、量化生態產品的價值,確定恰當的付費使用主體,消除濫用公共物品產生的負外部性[21]。

(3)市場失靈理論解釋了為什么生態產品價值實現的過程需要政府發揮一定作用

世界銀行在其1997年的《世界發展報告》中指出“每一個政府的核心使命”都包含了五種基本職能,其中之一就是保護環境。市場無法以最令人們滿意的方式提供的商品或服務包括：教育、法律與秩序、環境保護、國防、道路和橋梁、醫療衛生與健康、福利服務、公共交通等[22]。市場講求效率,僅僅依靠競爭的力量來防止資源浪費、保護自然環境免遭惡化常常出現問題,政府的行動是防止環境惡化的主要途徑。除此之外,馬克思勞動價值理論、效用價值理論等也為生態產品屬性分析和價值構成提供了有力支撐[3]。

2 生態產品價值實現實踐探索

生態產品的經濟價值被市場認可、生態價值充分顯現、社會價值穩步提升,需要政府和市場共同發力已成為共識[23]。實踐探索證明,厘清政府和市場的關系,充分利用政府的權威、公信特征,輔以市場活力,發動全社會多維度廣泛參與,是生態產品價值實現機制可持續發展的關鍵。

2.1 政府主導型

2.1.1政府全部購買服務

我國實行生產資料公有制,人民整體地永久保留自然資源資產所有權,授予政府代表人民行使所有權和實際上的管理權[24]。生態產品承載了維持國家生態安全、產出公共物品(水質凈化、水土保持、生物多樣性、氣候調節等)等多種功能,因此,政府根據人民的委托,對提供資產保值增值管理的對象購買服務成為生態產品價值實現不可或缺的途徑之一。面對關乎國家或區域性生態安全戰略的生態產品,政府通過縱向、橫向生態補償來“兌現”生態產品價值。縱向生態補償的實質是基于主體功能區考量的轉移支付或專項生態投資建設,橫向生態補償的實質是基于地方發展權轉移的生態產品交易,前者購買服務的主體通常是中央政府,后者購買服務的主體通常是地方政府。

2.1.2政府部分購買服務

指政府通過規劃布局重要生態系統功能地區項目,或安排生態建設投資項目等方式,根據中央、地方事權劃分等采取部分金額的財政補貼、補助、獎補資金,或各種“以獎代補”措施等,推動區域性、流域性生態保護修復推動生態產品價值實現的方式。例如,2016—2018年,財政部、自然資源部、生態環境部分四批共支持了25個山水林田湖草生態保護修復工程試點。計劃總投資2000多億,其中中央獎補資金近500億[25]。工程試點在較大空間范圍內實施整體性、系統性、綜合性生態保護修復活動,通過系統性、全流域、大尺度的工程實施,提升了工程范圍內整體生態產品數量、質量。中央對地方的獎補資金是基于中央事權的財政補貼方式,是中央政府代表人民購買各工程項目對生態系統整體保護修復、提供優質生態產品的服務。探索出了與生態系統難以分割的生態產品的價值實現多種模式,依托土地政策、金融工具、產業發展等,多渠道拓寬了生態產品價值實現的路徑,不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境的需要和對優美生態產品的需要[26]。

2.1.3問題與障礙

政府主導的生態產品價值實現路徑中,也需要引入市場的競爭、效率作用,來提升生態產品價值實現水平。政府主導的方式直接、高效,但是,面臨財政資金缺口大、財政資金利用效率不高、“公地悲劇”愈演愈烈等經濟、社會風險。長期依靠單方政府投入,無法全面激勵社會樹立保護生態環境、積極維護生態系統安全的普遍意識和行為方式,保障生態產品價值實現機制的可持續性。

2.2 市場主導型。

生態產品實現計價和交易才能有效遏制人力對自然環境無節制的消耗,從而實現生態環境的可持續性發展[27]。因此,充分發揮市場作用,探索多元化、社會化投入推進生態保護修復,能夠激發市場主體內生動力,提升保護修復效率。依市場交易客體,可分類公共性生態產品交易和經營性生態產品交易。

2.2.1公共性生態產品交易

該類生態產品具有公共物品屬性和特征,容易出現“搭便車”現象。因此,需要政府創造先導條件,包括：出臺法律法規或強制性政策、根據市場發展制定和調整交易規則以保證公平、對市場交易活動及主體進行監管等。

(1)以環境權益交易為代表的交易模式。在政府確定的配額制度及排放量標準范圍內,允許在一定地區總體保護目標范圍內產生環境權益的合理交易流動。例如用能權、用水權交易、碳排放權交易等。在實踐中,配額量交易類市場存在初始分配合理性不夠、定價方法不統一、一二級市場不活躍等問題,排放權交易類市場存在缺乏法律基礎、市場活躍度不足、價格波動較大、市場信息透明度不高和數據準確率等問題和障礙。

(2)以與后續產業相結合為代表的產業化發展模式。生態產業化(利用優質生態資源聚集效應形成產業規模,突進資源優勢轉化)和產業生態化(產業發展走綠色化、環保化、可持續化發展道路),都是在產業發展過程中,體現對生態系統功能與作用的保護和利用,目的都是通過將資源優勢轉化成經濟優勢,激發生態環境保護內生動力,推動“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉化。

(3)與金融結合的各類補償或交易模式。金融手段本身無法成為推動生態產品價值實現的路徑,只有通過與產業等其他模式的結合,拓展出不同于傳統產業發展的新路徑,才能在新時代開創生態產品價值實現的新路徑。應認識到,金融手段不僅僅是解決融資、資金鏈的問題,還能夠衍生其他相關產業和交易方式,多樣化拓展生態產品價值實現路徑。比如廣東省肇慶市高要區“綠色信貸+生態補償”創新模式、天津寧河區發行綠色生態債券,支持七里海濕地生態保護修復工程、綠色基金千島湖水基金建立等,都是金融手段參與的生態產品價值實現路徑。但是,在此類模式中,普遍存在規模拓展限制、管理風險、基金設計與運行合理性探討等問題。

2.2.2經營性生態產品交易

該類產品是業已進入一般商品經濟循環的,物質原料產品和精神文化產品中生態效益顯著的經營性商品。在經營性生態產品交易中,需要政府營造公平的營商環境,在綠色標識認證、反壟斷、維護市場秩序等方面發揮政府的公信力背書和監督管理作用。經營性生態產品價值實現的路徑較多,也較成熟規范,價值載體通常是可以附著的農產品、工業品或者服務業產品,生態產品的價值能夠直接進入市場進行交易,并由市場自發調節價格,也更合理。經營性生態產品交易能夠利用優質生態資源優化社會經濟結構,甚至改變原有的傳統生產生活方式,帶動其他服務業等一系列相關產業發展。如生態資源豐厚的地區居民通過自主經營、提供導游服務、受聘為景區工作人員等途徑參與旅游發展,促進產業發展,分享旅游發展紅利,改善人居環境,守護“綠水青山”,實現經濟、社會、生態三大效益的相得益彰。

2.3 社會廣泛參與型。

社會廣泛參與生態產品價值實現需要政府和市場發揮合力,尤其是政府的法規政策指引。一是通過法規政策等強制性規定,形成自然資源生態監管法律體系,在《環境保護法》《海洋環境保護法》《森林法》《水法》《民法典》等中,對環境保護正向激勵、損害賠償等進行細化規定與嚴格執行,引導形成全社會保護生態環境的強烈意識。二是通過績效引導和自然資源資產離任審計制度的完善,轉變地方增長掛帥績效考核機制和追求當期經濟利益最大化的目標導向[28],扭轉開發-破壞-巨額成本修復-新一輪破壞-再更巨額成本修復的惡性循環[29]。三是不斷完善重點生態功能區產業準入負面清單制度。四是在社會各領域積極探索開展生態產品價值實現試點,賦予試點地區試錯可能,形成規模和示范效應。例如,自然資源領域首批2個生態產品價值實現試點獲批。福建南平試點將提升優質生態產品供給能力、形成“生態銀行”“誰沒經濟”“武夷山水”和森林碳匯等一批生態產品價值實現路徑和配套政策,建立生態產品價值核算方法、價值實現程度評估方法、交易平臺等支撐機制和制度框架等作為工作目標,明確了夯實生態產品價值實現基礎、提高生態產品供給能力、推進“生態銀行”市場化建設等10項重點任務。重慶市試點設定到2022年,初步建立以森林覆蓋率橫向補償、“林票”、生態“地票”等為主的生態資源指標市場化交易機制,完善“森林+N”生態產業發展模式,爭取廣陽島片區、渝北銅鑼山礦山生態修復區成為示范點,試點區域生態產品價值供給能力有效提升等目標。并制定了推進“林票”制度改革、推動廣陽島片區生態產品價值實現綜合試點、完善森林覆蓋率橫向補償制度等7項重點任務。在法規政策的強制性規定、地方官員績效考核和離任審計引導和試點試行等多方舉措共同影響下,逐步形成了社會廣泛參與生態產品價值實現的價值導向和路徑探索。

3 促進生態產品價值實現的啟示與討論

人與自然的關系是人類社會最基本的關系。作為自然的一部分,在開發、利用自然的過程中,人類的行為方式必須符合自然規律。生態產品價值實現機制的設計,意圖通過顯化自然資源價值,搭建保護者受益、使用者付費框架,強化保護生態環境的價值導向。實踐探索中,生態產品價值實現面臨很多體制、機制的問題與障礙,需要不斷的探索、求證、實踐、總結。但是,應認識到自然資源及其他領域開展的諸多關于生態產品價值實現的探索,以及對生態損害賠償制度的設計、生態補償政策的制定,無論是政府主導模式、市場主導模式還是社會主導模式[30],目的都是將資源、環境的保護作為前提,平衡發展與保護的關系。

3.1 持續深化落實自然資源產權制度改革,為生態產品價值實現奠定堅實基礎。

自然資源是人類賴以生存和發展的重要空間和物質條件,也是生態產品的載體,生態產品價值實現與自然資源產權制度體系的完善、發展息息相關,健全自然資源資產產權制度是我國生態文明制度建設的重要內容[31]。因此,可探索在第三次全國國土調查確定底數的基礎上,明確各類自然資源的存量、位置及權屬等,依托自然資源確權情況明確生態產品品類和權責歸屬,分區域建立生態產品目錄清單。其次,進一步理順自然資源所有權權能及委托代理機制,在所有者權益受保護的前提下,豐富完善用益物權內涵,通過生態產品價值實現路徑探索,創新產權實現形式,促進資源權益的保護與利用。

3.2 將用途管制制度拓展到整個國土空間,在環境保護剛性約束框架下顯化生態產品價值。

從國土空間開發保護格局構建角度看,城市化地區的主體功能就是提供工業品和服務產品,農產品主產區的主體功能就是提供農產品,生態功能區的主體功能就是提供生態產品[32]。目前,已經度過了土地用途管制限于農業向城鎮空間轉化的時代,生態文明建設背景下,對自然生態空間的管控逐步納入用途管制管理范疇[33]。隨著自然資源部“兩統一“職責的確認,在生態空間、生產空間、生活空間之間建立轉換規則給管理者提出了更高要求。因此,一方面,在協調考慮區域行政空間、自然地理單元、功能空間和生態保護紅線、耕地保護紅線等底線的基礎上,應將用途管制拓展到整個國土空間的管制規則,逐步建立國土空間用途管制下的空間發展權權利體系。在此基礎上,基于不同國土空間之間產生的約束性轉用指標,有序調控各類指標的市場需求,通過市場機制運行顯化生態產品價值[34]。另一方面,可借助業已成熟的土地儲備、征收等制度,將生態保護任務內化于土地開發成本,通過后期土地綜合開發活動實現生態產品價值的外溢,以國土優化帶動土地溢價實現生態產品價值,助推自然資源領域生態產品價值實現[35]。

3.3 進一步科學開展生態保護修復,提升自然資源生態產品供給能力。

一是明確生態保護修復與生態產品價值實現是接續與互相促進的關系,應構建生態保護修復的長效機制,認識到生態產品價值實現是解決資金問題,建立長效機制的基礎。二是持續開展山水林田湖草生態保護修復、全域土地綜合整治等,開展全流域、大尺度的空間生態修復與系統治理,切實提升自然資源質量和效用,提供更多優質生態產品。三是健全完善生態保護責任目標考核機制,結合領導干部自然資源資產離任審計制度規定,將自然資源損耗、生態環境損害等納入經濟社會發展評價體系,建立導向和約束機制[36]。四是通過完善生態環境損害賠償等制度約束負面開發利用造成的生態環境破壞活動。

3.4 深入開展生態產品價值實現理論研究和價值核算研究。

實踐中,關于生態產品價值實現的學理研究相對實踐工作已經出現顯著滯后。一方面,關于生態產品價值實現的路徑、模式,已得到多部門、多省市的關注和多方位探索,通過調研、歸納、提煉發布的典型案例分別從不同角度對多種類型生態產品及其價值彰顯做出了總結。但是,目前生態產品、生態產品價值、生態產品價值實現、自然資源資產、生態資產等概念繁多,學界各家各言,相關概念間的內涵外延和相互關系尚未達成統一共識[12,37]。且基于生態產品及其價值實現方式的法理依據、經濟學基礎和原理等,學界深入探討不足。另一方面,生態產品價值核算方法和標準研究方面[38- 39],由于認識不統一,部門統計口徑不盡相同、計算方法多樣導致計算結果差距較大,且應用方向不明,一定程度阻礙生態產品價值實現。

因此,建議深化生態產品價值實現基礎理論研究和核算方法研究。一是通過宣傳提高社會各界對生態產品價值的認識。生態產品價值只有得到全社會,尤其是市場中消費者一方的認可,才能讓生態產品價值真正參與國民經濟分配,進入普通的經濟循環。二是在摸清生態產品底數的前提下開展生態產品價值核算,區分生態產品價值與GEP、生態系統服務的差別,運用相對統一的生態產品價值核算方法,制定符合地區間經濟發展水平的差異化計算標準。三是從生態產品的社會屬性、經濟屬性著手,加強有關基礎理論研究。

3.5 對接國際話語體系,讓基于自然的解決方案在生態產品價值實現過程中發揮重要作用。

基于自然的解決方案(NbS)是保護、可持續管理和恢復自然的和改變了的生態系統的行動,能有效和適應性地應對社會挑戰,同時提供人類福祉和生物多樣性效益(IUCN, 2016)[40]。應認識到,基于自然的解決方案是應對全球性問題與挑戰的標準、工具、方法,從自然生態系統本身出發,能夠指導自然資源管理實踐,為生態產品價值實現路徑選擇和可持續發展提供借鑒。