區域協同立法機制研究
——以祁連山區域協同立法為例

劉凱威

（中南財經政法大學法學院 湖北 武漢430073）

一、背景介紹

祁連山是坐落在我國西北荒漠與青藏高原之間的一個山脈，并橫跨甘肅與青海兩省，它的冰雪融水自然地形成了河西綠洲與祁連山，兩者共同組成巴丹吉林、騰格里兩個沙漠向南侵蝕的主要屏障。由于前些年對區域環境治理不夠重視，致使祁連山境內出現大規模肆意開采礦石和濫砍濫伐的情形，從而導致當地出現地表植物破壞、水土大量流失以及生物種類多樣性減少等問題，從一定程度上反映了區域環境治理所表現出的緊迫性和必要性，并逐漸演變成我國生態環境治理的一個重要案例。

二、區域協同立法機制概述

（一）區域協同立法機制的內涵和特征

1.區域協同立法機制的內涵

區域協同立法就是要求在社會經濟政治不斷發展的大背景下，針對區域性存在的公共事項進行有效的整理，根據運行中所存在的實際需求，打破政治劃分所造成的局限性，在法制層面進行科學聯合，不斷衍生出區域立法的機制。該種機制要求在特定區域范圍內進行的一種立法，是在中央立法同地方立法之間產生得更為科學、合理的立法形式，會隨著社會發展的需求從而不斷改變立法范圍和使用狀況。協同立法強調對各個立法主體在本區域范圍內的重要立法事項以及立法中存在的立、改、廢等情形進行各區域間友好協商與交流。

2.區域協同立法機制的特征

（1）借助國家力量扶持

祁連山區域立法協同機制的建立健全主要是依靠甘肅省和青海省兩個地區的立法主體，針對祁連山當地的經濟發展、生態環境恢復和一系列問題制定出科學合理的立法文件。由于這兩個省份都是屬于西北內陸地區，經濟發展條件有限且立法程度相對落后，若想要在該地區實施較為前沿的區域協同立法機制，中央的力量不容忽視，必須要在中央制定出一系列更為科學、合理的戰略決策，才能夠更好地為兩個省份的立法主體的有機協同作出指導意見。

（2）以解決區域生態問題為主要目標

所謂區域協同立法機制講求的不僅僅是某個單獨的行政區域內的立法行為，而是打破原有立法模式，不同行政區域內立法主體進行通力合作，將原本孤立、封閉的行政立法方式逐步轉向開放、協作，將區域內共性問題納入協同立法的框架之下，進行不同區域之間的聯合立法。因為祁連山地區的生態問題日趨嚴重，務必要對它已經暴露出的問題進行專項立法，還要針對潛在可能隨時爆發的生態問題進行協同立法，從而貫徹落實黨中央的綠色協調發展理念，也是全面依法治國戰略布局的具體實施。

（3）立法主體進行跨區域式協作

由于祁連山本身所處的地理位置，它存在的環境問題必然要求甘肅省和青海省兩個地方的立法主體協作，打破原有的在本行政區劃內進行立法、修改和廢除等一系列的立法活動。這就要求原本的立法主體必須跳出在自身行政區劃內進行立法規制的固定思維，將重心推移到不同地區立法主體之間的溝通與協作，以全部的注意力集中于祁連山環境的修復工作和當地經濟的可持續發展。這種跨區域化的協作方式不僅要實現上下級之間的立法主體的通力合作，還要求相同層級的立法者必須要實現內在的協調統一，最終所設立的法律能夠達到有機協調[1]30。

（二）區域協同立法機制的原則

1.平等協商原則

平等協商是跨區域立法協同機制建立的基礎和前提，因為只有遵循這條原則才有可能實現不同地區的立法主體公平、合理的協作，這也是將我國《立法法》第五條的規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”中的內容現實化的貫徹落實的具體體現。

2.互利共贏原則

實現對于祁連山協同立法機制的構建，是為了實現對于各方利益訴求的一種平衡，更是為了祁連山地區的可持續發展戰略的推進。只有借助區域協同立法機制的設立才能夠更好地實現將各主體的想法與智慧有效匯總，在各方的利益之間尋求科學、合理的平衡點。甘肅省和青海省的協同發展，務必要達到兩個地區立法主體的立法目標、立法方式和立法合同等各方面平衡，對較大差異的彌補。

3.創新立法范式原則

區域協同立法機制雖然在中國其他地區有所探索，但是針對祁連山當地的特殊生態環境和西北地區的經濟發展狀況而言，算是相對新穎，所以在祁連山建立健全區域協同立法機制不是去機械地模仿其他地區的協同立法模式，而是要建立適宜本地區的立法模式，必須要依托于當地的經濟發展優勢和嚴峻的生態環境劣勢，更為科學合理地建立立法協同機制。具體而言，不僅要實現立法理念的創新，更為重要的是要將這種創新思想融入不同立法主體協同立法、立法交流和經驗總結等各個環節之中[2]。

三、祁連山區域協同立法機制建立的現實困境

（一）行政格局導致環境決策的復雜性

對于自然環境的索取和利用通常是依照當地的經濟發展需求來定，對于環境問題的治理態度和治理強度也與每個地區的行政規劃息息相關。甘肅省和青海省對于本地區自然環境的占有程度和使用率都有不同，這在某種層面也是固定了雙方對于祁連山的生態保護的重視程度，從而進一步影響到如何一起治理當地的生態狀況；對于生態環境的政策扶持力度，兩個省份也是有所差距的，如何在有限的范圍內對于環境保護和經濟發展做到相同、足夠的重視，是兩個省份在構建區域協同立法機制所應攻克的難關，也是直接影響到祁連山恢復原本生態狀況所應考慮的核心。

（二）經濟發展差異導致環境治理能力不同

甘肅省和青海省兩個地區本身所處的地理環境有明顯的差異。首先，甘肅省相對青海省更加靠近陜西省、寧夏回族自治區等其他地區，地理位置更為優越一些。這在某種程度上顯現出甘肅省的經濟發展前景相對于青海省更具備優勢一些，而且青海省的海拔較高又在中國偏西部地區，增加了引進先進產業和高端人才難度。其次，雖然兩省之間存在較為明顯的經濟發展差距，但從總體上來看，甘肅省和青海省都是屬于我國西北地區，無論是當地GDP增長還是環境保護的扶持力度，都遠遠不如東部地區，在全國的經濟發展的大環境中，經濟競爭力度還是稍顯不足。最后，在公共資源配置方面，雖然對于兩地都開通了高鐵，但是對于本地區的人才引進和高端企業引入還是收效甚微，甚至出現兩地的人才涌入中部和東部地區的“虹吸效應”。

（三）產業布局不科學導致污染程度不同

由于甘肅省和青海省兩地都是屬于欠發達地區，兩地的產業多是以高耗能、低收益的重工業和勞動密集型的中低端產業為主，這在祁連山地區的環境治理中成為一個突出的難題。例如甘肅省地段的祁連山非法建設的礦場，在獲得一定經濟收益的同時，忽視當地的自然環境持續惡化的問題；或是在當地發展旅游產業，沒有顧忌到如何在兩地之間形成一種更為平衡的狀態，這在某種程度上也是限制了兩地之間均衡發展理念。此外，有關產業轉移的問題，在某種程度上也直接影響到如何保障他們之間能夠順利推進生態環境的完善，青海的產業發展相對于甘肅而言更為落后一些，而且兩地相鄰，在甘肅省的產業優化和升級之時，很多中低端產業最大可能轉移到青海省，這雖然幫助了前者進行產業升級，但是無形中加大了后者環境的持續破壞[3]。

（四）有關環境立法協同機制仍舊欠缺

對于以祁連山為中心的甘肅省和青海省兩地的區域協同立法仍舊沒有建立起來，其中有關環境治理的問題更是無法找到直接的共同治理依據。這對于兩地的立法發展與環境維護都是一種欠缺，沒有法律指導兩個省份更好地協同治理祁連山的環境問題，在某種程度上也阻礙了兩地發展綠色經濟的步伐。與此同時，如何以兩地的立法主體牽頭，依據兩地各自的發展優勢和各自祁連山地段的環境問題，展開更為科學、合理的治理，是我們應該足夠重視的問題。

四、國外區域協同立法機制模式的啟示

（一）國外區域協同立法機制模式

1.美國模式

由于美國奉行的是聯邦制，在橫向維度上各州享有自己的立法體系，這在法律沖突層面也是顯得更為突出，如何平衡各州之間的法制以及實現州際的均衡發展，是美國必須面對并解決的難題，對于美國各州間的立法協調，主要有以下幾個方面：

首先，是與區域開發相關的立法。美國西部地區的立法協調機制在美國發展歷程中起到極大的影響價值。為實現對美國西部地區持續深入的開拓，聯邦政府與西部各州都對本地區的立法形式投入足夠關注，推行一系列促進西部發展的立法，例如《宅地法（1862）》《擴大宅地法（1909）》等。其次，是各州的立法協定。在美國憲法賦予各州享有制定本州法律的大環境下，各州間協定立法成為美國最為重要的區域法治協調的重要方式。其內容涵蓋范圍較廣，是各州之間正式合作立法的主要途徑，各州政府間協定的簽立，需要經過各州立法機關的批準和認可，才能真正發揮它的效用。最后，示范法是幫助不同區域推進法律一體化進程的主要方式，它也是被美國作為一種重要的區域法治的協作方式。各州立法機關以示范法為指南，在此基礎上實現各州之間的一種大體相同的實體法方式，從而實現對于法制的協調規制。

2.歐盟模式

歐盟本身就是在全球一體化大趨勢下的產物，并且是有各個不同國家法上的主體之間進行整治、經濟協作的國家組織形式。對于各個國家之間的矛盾解決和利益協調，歐盟法起到了不容小覷的作用。

第一，歐盟立法所遵循的原則。歐盟法的假設、制定到使用，都是進行一系列的嘗試和實際操作中確定下來的。對于它的原則分析：平等原則，因為歐盟中的成員在國際法上都是享有平等權利的主體，所以這項原則必須是蘊含在歐盟立法中的，無論是重大決策事項還是各類不同的事由，各個成員都享有平等的表決權；靈活性原則，某些成員國援用例外其他的特例來維護自身權益，從而能夠更為科學、合理地保護各成員國的利益。第二，歐盟法制的協調原則。法制協調機制的內容主要有：歐盟委員會、歐盟理事會與歐洲法院等。上述的不同主體在自身被賦予的法律職權區域內肩負起相應的責任，在歐盟這個整體化的立法過程中，歐盟委員會作為相關立法草案的提出者，享有創設立法的創議權。第三，歐盟立法協調機制設立。設立共享機制，其中包括機構和權利的共享，各成員國在歐盟立法機構之中享有平等地位，權利的共享是需要立法進行更深一層次的協調，也使各個成員國能夠通共同參與到立法協調之中，有序行使自身的參與和表決等一系列權利[4]。

（二）國外區域協同立法實踐的啟示

1.立法觀念的更新

無論是針對聯邦制的美國還是為迎合世界一體化的歐盟，他們訂立的法律實質上就是將權利進行讓渡，從而形成一種公共意志來保證每個成員的基礎權利。讓公共意志形成的權力在法律規定范圍內行使，并保證其不僅在立法權還是其他層面都能夠順利運行。

2.制度層面的構建

制度是區域立法協同機制設立的重要組成部分，首先，建立協調機制，美國在某地區進行開發立法協調中，建立一個委員會或者管理部門來作為中間的協調機制，從而穩定各方的利益；其次，注重公眾參與權制度的建立，美國的洲際立法和歐盟立法之中，特別注重公眾對于立法的意見與建議，將其作為立法效果的重要考核部分；最后，注重法律清理機制的建立，不論區域內的立法還是全國范圍內的立法，都會出現法律的不適用性或者滯后性，所以要做好對舊的法律法規及時修改、刪除，這也是為了保證法律體系的實效性與完整性[5]。

五、祁連山區域協同立法機制建立的構想

（一）祁連山區域協同立法機制建立的原則

1.區域整體生態利益原則

祁連山建立區域協同立法機制的重要目標就是更好地將甘肅省和青海省的立法主體聯合起來，對于區域環境問題和當地經濟的可持續發展進行有機結合，并建立起整體生態利益觀。對于祁連山礦產挖掘、過度的樹木砍伐以及其他危害當地生態環境的產業要及時停止和搬遷，對于當地的經濟發展務必要以當地脆弱的生態環境狀況和環境承載力作為首要條件。若忽視環境而一味尋求短期內的經濟增長，只會換取來更大的自然環境損害和投入更多的金錢來治理當地的生態，這樣完全不符合我國的綠色經濟的發展戰略。

2.區域內平等協商立法原則

甘肅省和青海省兩個地區的經濟發展狀況、文化習俗以及政策方針等都有不小的差異，原本處于平等地位的兩個立法主體開展區域內的立法共建，就需要在尊重兩地立法主體的基礎上進行，保證兩地立法者能夠在一個平等協商的環境下更好地設立適宜該區域內的協同立法機制。兩地法律地位的平等性，務必要求協商共治，并且是要在尊重兩地群眾意見和立法者的職權范圍內進行，在平衡各方權益的前提下，將區域協同立法內容的利益最大化，實現區域內的互利共贏戰略。

3.承認合理區別的責任原則

雖然祁連山坐落于甘肅省和青海省兩個省境內，但造成祁連山生態環境損害的原因和治理能力，兩個省之間是存在明顯差異，所以在制定區域協同立法機制之時必須要考慮此種因素，如何在有限的時間內確定好他們各自的法律責任和厘清彼此的能力范圍，是區域協同立法機制所應考慮的主要問題，也是我們推進區域立法戰略和實踐所應注意的范疇。承認差別不是為了偏袒哪一方，而是為了實現公平合理，這樣才能讓兩個立法主體在治理祁連山和綠色經濟發展這些內容上發揮其實際的價值[6]。

（二）重視立法職權主體的立法質量

1.法條忠于生態環境治理與保護

針對祁連山設定的區域協同立法機制更多是要將當地生態環境治理和修復放到首位，才能更好地實現法律條文的運行和立法宗旨的構建。在甘肅省和青海省制定協同立法機制也應該遵循一般環境立法中有關《環境影響評價法》中的內容，例如有關“補辦環評手續”的規定，自2016年7全國人大常委會對《環境影響評價法》進行修改，刪除“補辦環評手續的”的相關規定，這是立法主體在不斷適用立法以及立法試錯的過程中，強調立法最終目的是要保護生態環境以及協調各個立法主體之間的利益。2.準確定位立法主體職責與法律后果

大部分的法律條文雖然規定了權力主體如何行使權力以及所應肩負起的責任，但并沒有對法律后果進行明確規范，這是法律體系不夠完善的表現，從而直接導致權力主體可能出現濫用職權、以權謀私等情形的出現。2014年修改后的《環保法》在原有條文基礎上，為遏制這一不良情形的愈演愈烈，從多個角度來對權力主體所應承擔的法律后果進行明確：第一，對于權力主體可能存在的濫用職權和假借公職權來謀求私利的情形進行列舉；第二，以縱向的視角對于地方各級政府和相關部門自身職權所應承擔的法律后果進行規制；第三，規定權力主體承擔法律后果所應遵循的具體規則和程序，例如對于事件的直接負責人要根據造成后果的嚴重性不同，給予不同等級的處分[7]。

（三）建立高效便捷的立法協同機制

1.創制信息交流平臺

為更好地實現對祁連山生態環境修復的區域協同立法機制建立，創制信息交流平臺有著不容忽視的影響。因為環境治理和生態維護是一個長期工作，會隨著現實情形的改變需要做出適當調整，平臺是為了給甘肅省和青海省雙方立法主體提供一個更為平等、自由的信息交流平臺。應當建立一個第三方的交流平臺機制，這樣不僅可以幫助雙方能夠進行更為自由、公平地交流意見，還能夠使得整個信息交流更為順暢。

2.加強協同立法備案

雖然《立法法》第98條之中就有明確規定關于備案審查的事項，但是對于區域協同立法應該由誰主動提出備案以及向誰備案等一系列問題都沒有做出明確規定，這也是我們應該注意的重點。備案審查是一種法律監督程序，實施備案審查的機關若發現相關法律規章存在著合法性或是合理性問題，可以主動提出改變或者撤銷。協同立法中的備案制度囊括了一般性的備案情形，地方性法規和政府規章不得超越自身法定權限以及不能違背憲法、法律和行政法規等情形，而且根據法律位階的規定，不能存在下位法同上位法相抵觸的情形[8]。

3.設立交叉立法審查

交叉立法審查最初目的就是要保證所設立的法律實現立法監督、更好地維護地區立法和緩解立法矛盾等。依托《立法法》所規定的備案審查作為基礎依據，創設適宜甘肅省和青海省的交叉備案審查，明確雙方除了要向上級有關部門進行備案外，還需互相備案審查，最好是邀請其他已經建立起區域協同立法機制的第三方參與到交叉備案審查之中。這樣不僅可以讓祁連山的區域協同立法的立法效果更公平、合理，還能夠積極主動聽取上級的指導意見，以及更好地尋求其他有經驗地區的引導和幫助[9]。

（四）立法協同的程序機制完善

1.立法計劃的協同

立法計劃是由立法機關依據年度的立法目標加以明確的任務安排，實際上也是以立法計劃和實際的立法需求作為主要的依托。甘肅省和青海省都應該明確立法計劃是立法機關的立法活動中的重要環節，立法計劃草案能夠更好地幫助立法機關與法制機構對具體實施作出合理的規制。兩地應該將祁連山區域協同立法機制的建立納入年度立法計劃中，并通過上述各項機制進行平等、積極協商，根據已經制定的立法規劃，確定兩個地區未來一年中關于祁連山協同立法機制建立的立法計劃。

2.立法主體的協同

在區域立法活動中，立法主體需要借助各職權主體和參與主體開展立法合作。具體言之，立法的職權主體主要是由本省內的省市人大及其委員會、人民政府組成，參與主體則的范圍更加廣闊，主要是從事生產生活的各類社會主體、公民個人、組織等，還有其他京津冀地區等對于其余協同立法工作更為熟悉的主體，能夠為祁連山的環境治理工作提供積極的借鑒。

3.立法程序的協同

立法程序的協同工作是立法機關必須要在整個立法活動中遵循法律規定的步驟和方法，依據立法機關自身的性質不同，可將其區分為行政立法程序與人大立法程序兩類。祁連山區域協同立法機制中的立法不是一個省單獨的立法程序，甘肅省和青海省的立法機關的立法工作時長以及每個階段的步驟都有可能存在差異，若不考慮如何協調兩個立法程序的差異，很可能會影響到祁連山立法的預期效果[1]195-196。