鄉村振興戰略視野下農地“三權分置”路徑探討

祝燕

2018年中央一號文件全面部署鄉村振興戰略，其中第九部分“推進體制機制創新，強化鄉村振興制度供給”下就提出要“完善農村承包地三權分置制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。”農村土地“三權分置”是鄉村振興制度供給的重要環節。

一、鄉村振興戰略的基本內涵

2017年10月我國召開中國共產黨第十九次全國代表大會，習近平同志在十九大報告中提出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略。2017年12月底，中央農村工作會議全面分析“三農”工作面臨的形勢和任務，研究實施鄉村振興戰略的重要政策。2018年中央一號文件就是關于實施鄉村振興戰略的意見，提出實施鄉村振興戰略的意義、總體要求等，并提出實施鄉村振興戰略的實施原則等。

實施鄉村振興戰略，要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。“產業興旺”就是要緊緊圍繞促進產業發展，引導和推動更多的資本、技術、人才等要素向農業農村流動，調動廣大農民的積極性、創造性，形成現代農業產業體系，實現一二三產業融合發展，保持農業農村經濟發展旺盛活力;“生態宜居”就是要加強農村資源環境保護，大力改善水電路氣房訊等基礎設施，統籌山水林田湖草保護建設，保護好綠水青山和清新清凈的田園風光;“鄉風文明”就是要促進農村文化教育、醫療衛生等事業發展，推進移風易俗、文明進步，弘揚農耕文明和優良傳統，使農民綜合素質進一步提升、農村文明程度進一步提高;“治理有效”就是要加強和創新農村社會治理，加強基層民主和法治建設，讓社會正氣得到弘揚、違法行為得到懲治，使農村更加和諧、安定有序;“生活富裕”就是要讓農民有持續穩定的收入來源，經濟寬裕，衣食無憂，生活便利，共同富裕。

實施鄉村振興戰略不是一個簡單的工作，而是一項長期的艱巨任務，當前就需要重點解決人才短缺、資金短缺、農民增收難等問題。

二、農村土地“三權分置”制度

（一）農村集體土地“三權分置”的歷史沿革：

1978年，家庭聯產承包責任制的開始，意味著我國農村土地從集體壟斷的農地產權制度轉變為集體所有權和承包經營權分離的兩權分離農地制度。1982年1號文件《全國農村工作會議紀要》提出：目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。1982年到1986年，中央用5個一號文件確定了家庭聯產承包責任制的法律地位，極大激發了農民的熱情，改變了農村的面貌，農村的收入得到極大的提高。這意味著，我國農村確立了以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制。

隨著經濟社會的發展，產業發展已經成為趨勢，農業發展需要改變過去小規模經營，發展多種形式的適度規模經營。為有效實行土地流轉，20世紀80年代中后期，湖北等地開始探索“所有權、承包權、經營權”的分離，到90年代，重慶、四川、安徽等地也相繼試點推行這一改革。2012年召開的十八大，報告提出要建設新型農業經營體系。 2013年7月23日，習近平同志在湖北考察改革發展工作時強調：“完善農村基本經營制度，要好好研究農地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。” 2014年中央一號文件提出：在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構進行抵押融資。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，明確提出深化農村土地制度改革的基本方向就是實行“三權分置”。 2016年10月30日的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》則明確提出要堅持所有權、保護承包權、放活經營權的三權分置，順應農民意愿。

（二）J市農村集體土地“三權分置”的現狀分析

農村集體土地“三權分置”的前提是要做好農村土地確權工作，J市自2015年被浙江省確定為農村土地承包經營權確權登記頒證工作試點縣。2017年J市重點開展數據建庫、調查測繪成果的公示、省級專項驗收、合同簽字、權證發放等工作;8月底通過了省級承包地確權測繪成果專項驗收;10月份以來，全面開展以“一表、一圖、一合同”（即農村土地承包經營權公示結果歸戶表、農戶承包地塊分布圖、農村土地承包合同）為重點的承包地確權農戶簽字工作。大橋鎮立足實際，精心組織，因村制宜定方案，經過基本信息調查、地塊指認勾繪、公示完善錄入等流程，截至11月13日，除1個村因地塊圖紙重做外，其余14個村全面完成發證前的確權登記工作，共簽訂確權合同5128份，涉及土地12949.722畝，完成率98.33%。2017年11月30日，在大橋鎮西坂村舉行了土地承包經營權證首發儀式。

截止2018年年底，J市開展土地確權行政村269個、村民小組3832個、農戶128815戶，實測家庭承包耕地面積332073.19畝、地塊467022塊。8月份在衢州市率先通過省級綜合驗收，列全省第十七位，截至目前權證頒發率達97.6%。

（三）鄉村振興下農村土地“三權分置”存在的局限性

實施農村土地“三權分置”制度，創新現有農村土地產權制度，彌補現有土地權利結構存在的制度缺陷，通過明確規范所有權、承包權以及經營權的內容，促進農村土地承包關系能夠持續并確保長久穩定，賦予農民對所承包土地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權能，以豐富農村土地雙層經營體制，實現土地的有序流轉，順應現代新型農業發展要求，對農村集體土地實行集約高效利用，增加農民收入與保障。但與鄉村振興戰略的標準來看，農地“三權分置”運行仍存在一定的局限性：

從經濟性上看，經營主體追求市場化博弈與農村土地用途之間存在著沖突，進入農村的工商資本的強勢與農民利用空間弱小存在著沖擊;從機制性上看，經營權流轉機制不健全與片面追求流轉速度的沖突;經營權的抵押支撐體系不足與資本運行存在著不協調;從制度性上看，“三權分置”存在著實踐發展與立法短板上的沖突，政策上缺乏協調設計。

三、鄉村振興戰略下農村土地“三權分置”制度的路徑探討

（一）鄉村振興戰略下農村土地“三權分置”制度的底線原則

“三權分置”是為了引導土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營、推動農業現代發展的一項重大制度創新，而在這期間，必須堅守幾個原則，以保障我國農村現行土地制度不變，保護農民的切身利益。

首先、堅持農村土地集體所有權不變。農村土地的集體所有權制度必須保持不變，是“三權分置”活的靈魂，只有在充分發揮集體所有制的前提下，其他兩權的運行才是既尊重歷史的選擇，又能發揮制度的優越性。其次、堅持耕地紅線不碰觸。堅守耕地保護的紅線，不僅僅是解決中國人吃飯問題，更是關系到國家民生、可持續發展的長久之計。最后、堅持保護農民的利益為先。在“三權分置”下，要處理好土地承包者與經營者的權利義務關系，處理好農民與土地的關系，謹防土地經營權賦權過多，壓縮了農民的占有、使用、收益和流轉的權利。在土地流轉過程中，不能一味追求速度，而對農民的權益造成傷害。

（二）鄉村振興戰略下農村土地“三權分置”制度的目標途徑

實施鄉村振興戰略的意見第九部分《推進體制機制創新，強化鄉村振興制度供給》中提出要“完善農村承包地三權分置制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。實施新型農業經營主體培育工程，培育發展家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體，發展多種形式適度規模經營。”

（三）鄉村振興戰略下農村土地“三權分置”制度的具體路徑

法治路徑：確保“三權分置”有法可依。“三權分置”起源于省份試點工作，要得到全國范圍的大面積推廣，要解決政策難題，就要讓法律為社會發展而服務。在理論上，要通過進一步的深入思考與探討，要修改和完善相關法律法規，豐富法律供給，讓現行《土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》等與實踐相適應;要加強相關法律配套，包括要明確土地承包經營權的長久不變，要明確土地承包權的繼承制度等，要對農村土地征收征用等進行相應的制度立法，調動農民保護農地的積極性，要健全耕地保護和管理的法律法規，不要讓經營權鉆空子，破壞農地的基本價值，服務國家糧食安全戰略。各級人民代表大會及常委會可根據形勢變化要求，及時將“三權分置”的工作成果立法化;司法部門也要做好土地流轉等工作中出現的法律糾紛，以公平公正的態度處理雙方矛盾，維護農村市場穩定，促進農村和諧發展。

制度路徑：保證“三權分置”順利開展。要推進“三權分置”不斷深化，切實保障農民的土地權益。要加快農村土地的確權工作，確定土地承包經營權的主體、經營范圍、期限等，以此作為權利的象征和義務的依據;要健全土地經營權租賃制度，對當前農村存在的轉包、轉讓、代耕代種、托管、租賃、入股、互換、繼承等多種流轉方式進行定義，規范各類流轉形式之間的內容;要規范土地流轉相關程序，有效保護各權利主體的利益。當前機構改革下，農業農村局等職能部門更是要對“三權分置”做規范性的指導，以確保在合法合規合適的狀況下進行。

機制路徑：促進“三權分置”協調發展。“三權分置”從最初的試點，逐步積累形成可復制的經驗，到全面推進，無一不是在群眾的實踐基礎和保障下完成的。要建立健全土地經營轉讓市場，通過建立交易平臺，以市場機制實現土地承包經營權的流轉，促進土地承包經營權的增值，并為其提供相應的信息;要嚴格落實農村土地流轉合同，加強合同管理，引導雙方使用合同示范樣本，以減少流轉雙方合同方面出現的矛盾;要嚴厲打擊土地經營違法行為，對損害農民合法權益、肆意更改農地用途、不按照正常程序進入農村市場、不尊重農民意愿等行為進行嚴厲打擊。當土地開始進入流轉程序，各種矛盾糾紛也會隨之而來，商務、市場監管等職能部門也要負起責任來，對農業農村市場公平交易等做出指導性的建議。

宣傳路徑：營造“三權分置”良好氛圍。“三權分置”只有得到群眾的支持才能真正達到效果，可用鮮活的事例引導群眾，調動農民參與改革的積極性，但是更是要讓農民在法律法規的范圍內行動。要擴大農村土地法律法規宣傳范圍，以貼近農村、貼近農民，以農民的需求為方向，向農民宣傳法律法規，加大宣傳力度，不遺落一個農民;要拓寬法律法規宣傳渠道，除舉辦法制宣傳班、開設宣傳欄、進行現場宣講等傳統方式外，要“以案釋法”，將有關農村土地法律政策以一個個實際的案例分析出來，加深印象，同時要積極采用現代通訊設施微博、微信等進行宣傳。對于“三權分置”制度的宣傳，不僅僅是職能部門的任務，其他的宣傳部門，包括新聞信息、廣播廣電、網絡管理等，都要一起行動，營造全社會動員的氛圍。

“三權分置”工作是一項有利于農村長久發展、有利于深化體制改革、有利于真正實現鄉村振興的措施，從土地確權，到經營權流轉，每一個步驟都需要在法律法規的框架下進行，需要有政策的指引。探索“三權分置”制度的實現路徑時，要尋找一條符合國情、順應歷史、尊重社會發展規律的可持續、高效益、低能耗等路徑。

參考文獻

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