司法院校參與農村公共法律服務建設路徑研究

李開源

前言

從黨的十八屆四中全會提出建設完備的法律服務體系到黨的十九大指出有關公共法律服務體系的一系列重要論斷和指示精神，為貫徹全面依法治國深入農村和農村公共法律服務體系建設提供了政策指引。在我國法治建設進程不斷推進和經濟社會快速發展的背景下，農村群眾對農村公共法律服務的需求更加迫切、更加多元，這為全面貫徹依法治國落實到農村地區提供了機遇，也帶來新的挑戰。

一、研究背景

2019年7月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》指出：公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作。國家對公共法律服務體系的建設給予了高度重視，并將公共法律服務體系納入到民生建設工作中去。這為農村公共法律法服務建設提供了政策指引，也指明了工作方向。

二、研究意義

1、是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措

2019年7月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》指出：“加快公共法律服務體系建立和完善對于更好滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要，提高國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。”農村公共法律服務建設是關于實踐堅持和完善黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系、統籌城鄉的民生保障制度、共建共治共享的社會治理制度的重要內容。對實現國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義和實踐價值。不僅能夠滿足農村地區人民群眾對公共法律服務的迫切需要，更是事關黨的執政地位、國家的長治久安、社會的和諧穩定、人民的幸福安康，是實現民族復興的有力保障。

2、是法治鄉村建設的應有之義

2020年3月中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》強調法治鄉村建設要著力完善涉農領域立法，強化鄉村司法保障，加強鄉村法治宣傳教育，完善鄉村公共法律服務，推進鄉村依法治理，深化法治鄉村示范建設。其中著重強調要加快建設三大平臺，打造綜合性、一站式的服務型窗口;落實“一村一法律顧問”制度，規范服務內容，創新服務方式;加強涉農法律援助工作，鼓勵公證、司法鑒定、仲裁等法律服務主動向農村延伸等新舉措將有力推動法治鄉村建設。法治鄉村建設已成為全面依法治國的重點。只有形成良好的法治鄉村環境，才能有力推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，進而保障鄉村振興戰略的順利實施。

3、是鄉村振興戰略的重要內容

2018年1月2日，中共中央、國務院出臺了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，并提出要加快農村法治建設，其中把農村公共法律服務體系建設列為農村法治建設的重要環節。黨的十八大以來，公共法律服務建設以燎原之勢迅速發展，在新時代背景下，鄉村振興戰略是完善現代社會治理格局的固本之策，法治建設在實施鄉村振興戰略中起著保駕護航、舉足輕重的作用。在深入貫徹全面依法治國的今天，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，加快健全公共法律服務是建設法治中國的重要一步。健全鄉村治理體系要促進法治自治德治有機結合、健全鄉村矛盾糾紛化解和平安建設機制、推進鄉村依法治理、加快“數字法治 智慧司法”建設，穩步推進法治鄉村建設，為全面依法治國奠定堅實基礎，為實現鄉村振興戰略提供良好法治環境。

4、是解決三農問題的重要保障

我國是一個農業大國，三農問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。解決三農問題對維持社會穩定，促進國家富強，尤其是提高農民的生活水平，縮小貧富差距，實現農業產業一體化起著關鍵作用。如何完善農村土地法律制度，保護耕地和農民利益;如何緩解城鎮化進程與農民失地的矛盾，促進農村人口再就業;如何提高農民的法律地位，減少地域歧視;如何建立健全農民工社會保障制度，保護農民工合法權益;如何加快教育體制改革，提高農村地區人口教育質量和法制觀念。都是解決三農問題的重要保障

5、是推進村民依法自治的必然選擇

基層群眾自治制度是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。我國基層群眾自治制度是以相關法律法規政策為依據，行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實踐。推進農村公共法律服務建設，就是讓人民群眾更加直接有效地參與基層公共事務和公益事業，便于充分調動人民群眾的積極性，增強民主的廣泛性和真實性，培養具有公民意識的現代公民。

三、我國農村公共法律服務建設的現狀

（一）區域總體發展不均衡

我國幅員遼闊，地理差異較大，經濟發展水平參差不齊。區域總體發展呈現不均衡、不全面、不同步的特點，主要表現為東西方發展不均衡。我國東部沿海地區的經濟發展水平明顯優于西部地區，使得東西部在法治環境、社會管理上也存在較大差距，導致了東部沿海地區農村公共法律服務建設與西部地區農村公共法律服務建設不均衡。

（二）專業法律服務組織與隊伍供應不足，缺乏有效培育機制

農村地區地理位置偏僻、道路交通不便、經濟水平較低，對本土人才和隊伍沒有足夠資金和資源來長期進行培養，而其無償性的特點又相對降低了人們的服務積極性、減弱了對外來人才的吸引。由于法律資源的匱乏，缺乏公共法律服務人員的有效培育機制這一現實問題，使專業的法律服務組織與隊伍的培養與引進人才存在體制缺陷。

（三）公共法律服務與農村群眾日益增長的需求不平衡

現階段法律服務方式單一、各類法律資源未能得到有效挖掘、形成合力等問題，導致法律服務環節繁復、成本高、效率低。服務隊伍專業化建設不到位，法律服務水平層次低，法律服務資源未能得到有效挖掘。隨著互聯網和經濟的快速發展，農村地區人民群眾對法律服務的了解越來越多、需要更迫切、需求更多元。法律供求之間的矛盾，加劇了人民群眾對生產發展和美好生活需求的不平衡。

（四）制約因素的存在使其缺乏完善的體制機制保障

公共法律服務的無償性和志愿性特點，常常出現投入大于回報的現象，降低了投資和志愿服務的積極性，更加劇了服務資金和服務人才的不足。國家雖然越來越重視公共法律服務的發展，但仍缺乏相關政策和體制機制保障，這很大程度上制約了公共法律服務的系統性、整體性發展。

（五）社會各方參與度低

公共法律服務作為一個新的、充滿生機的法律援助方式，知名度仍然有限，各個主體也還沒有深入實施相關舉措，社會各方參與度較低。雖然政策本身做出了相對細致和完善的規劃，但是實踐中如何完成好目標任務，還需要各方主體肩負起責任。對于司法院校來說，當下對其的宣傳力度也不高，沒有在廣大師生中推廣開來，師生參與積極性沒有被激發出來。

（六）公共法律服務效能差

隨著相關意見的出臺，農村公共法律服務建設框架現已基本形成，基本工作也在不斷開展。但公共法律服務效能較差，建設道路依舊漫長表現在：一、發展滯后性。現有的部分法律法規所規定的內容已不符合鄉村社會的客觀實際與發展需求。二、人員缺乏性。當前農村地區法律服務人員相對缺乏，不少法律服務人員自身缺乏必要的法律素養和職業道德。三、保障匱乏性。司法資源的分配在城市和農村之間呈現出明顯的差異性。法律援助與法律咨詢向基層延伸不夠。四、宣傳落后性。一些鄉群眾法治意識淡薄，缺乏基本的法律知識，在自身利益受損時，不懂或不敢拿起法律武器維護自己合法權益。

四、司法院校參與農村公共法律服務的現狀與問題

（一）認識度和接受度分析

司法院校自身的特殊性，使其發展規劃緊貼國家戰略布局，尤其是在有關“依法治國，建設社會主義法治國家”的方面積極響應，精準落實相關政策和要求;同時其師生具有更高的使命感和責任感，廣泛參與到法律實踐中去，在司法院校內形成了“今日警校之子，明日司法英才”的堅定理想信念和價值追求。因此，在調查過程中男女生都踴躍參與，認知度超過50%，并且接受度達到了接近80%，充分展現了司法院校師生勇于開拓實踐，積極關注時事熱點，注重培養創新思維的良好素質。對認知度和接受度主要有以下幾個特點：

1、年級越高的人，認知度越高

由于農村公共法律服務涉及到多門部門法和其他交叉學科知識，剛步入法學學習的同學難免對其認知程度較低。而高年級的同學掌握了較為全面的知識體系，熟悉相關法律規定和政策規定，所以對司法院校參與農村公共法律服務有更為深刻的認識。大一、大二、大三、大四、研究生的認知度分別為10%、15%、25%、35%、15%，總體呈遞增趨勢。

2、常見的參與方式，接受度高

司法院校參與農村公共法律服務的方式和內容涉及到各方各面，但是由于司法院校師生接觸實踐機會有限、人數有限，并且能力不足以參與高難度、高要求、高水平的法律實踐服務，所以更多時候是參與到常見的法律服務活動中去。參與法治宣傳和法律援助的比重均超過了60%，其他具有高要求的如：司法鑒定、公證則較少。

（二）參與和滿意度分析

司法院校師生具有較為豐富的實踐活動，校內外有多個實踐基地，提供了機會。在強化師生使命感的同時，將自身所學奉獻社會也成為學校發展的目標之一。復雜而豐富的社會情況，使農村公共法律服務存在更多未知的變化和挑戰，在無形中加重廣大師生的壓力的同時，也激發了司法院校師生不懼困難，迎難而上的決心。對參與度和滿意度有一下幾個特點：

1、參與度仍需加強

雖然司法院校師生參與意愿和支持度是很高的，但是實際中我們卻發現，真正參與到或真正有機會參與到農村公共法律服務建設中的還是較少的一部分。實際參與過的只占比40%。

2、年級越高，參與意愿越低

雖然在認知度中，高年級的同學更加具有優勢，但對比參與的意愿來看，他們的參與意愿卻與認識度成反比。通過了解，大三、大四的同學正在準備法考、公考、考研等，雖然具有更高水平的法學素養和更深厚的法律基礎，但是他們沒有過多的精力參與到實踐活動中，這也是人才隊伍能力一直欠缺的原因之一。有愿意參與的人中大一有120人，大二有96人，大三有40人，大四有8人，呈下降趨勢。

（三）優勢和功能分析

司法院校深厚的理論底蘊、雄厚的師資教學力量和專業的法律人才等優勢能夠為農村公共法律服務的構建提供后備力量和服務陣地。同時司法院校具有專業資源、政治傾斜、實踐經驗、地緣優勢、成本優勢等也是其能參與農村公共法律服務建設所具有的獨特優勢。在對其優勢和功能進行分析的過程中，我們發現廣大師生都對司法院校的優勢和功能進行了較高的評價。其功能和作用有以下幾個特點：

1、成本優勢和地緣優勢還不夠明顯

成本優勢和地緣優勢的背后仍是資金扶持力度不夠大，司法院校參與農村公共法律服務建設所進行的法治宣傳、法律援助、人民調解等活動都需要一定的活動經費做支撐。認為具有成本優勢和地緣優勢都只占比35%。

2、主要發揮作用的還是實踐要求較低的方面

法律援助和法治宣傳所要求的能力不高，的確也更適合在校學生的廣泛參與，但是為了服務農村法律服務，還需要發揮更多司法院校的獨特優勢。為農村地區培養本土性法律人才、組織學生開展第二課堂、幫助農村提升運用法律手段化解矛盾糾紛能力占比較少需要加強。

（四）缺陷和不足分析

雖然司法院校參與農村公共法律服務建設中具有很多優勢，發揮了積極作用，但是在實踐中，客觀情況的復雜性以及自身存在的原因，是不可忽視的問題。司法院校參與農村公共法律服務建設是一個長遠目標、是一項重要任務、是一段長期努力，在未來不斷的發展完善中，克服不足、彌補缺陷是其必須經受的考驗。缺陷和不足存在以下幾個特點：

1、學生自身能力不足和了解度不夠是普遍現象

打鐵還需自身硬，在校學生有興趣參與到法律實踐中來是值得支持和鼓勵的，但學生自身能力不足、閱歷不足、見識不足也是客觀存在的問題，這也極大制約了作為司法院校參與農村公共法律服務建設的主體力量的發揮。同時由于低年級學生的參與意愿更高，而高年級學生因職業規劃而沒有較高的參與度也是一個重要方面。認為在存在不足和缺陷中，學生專業能力占比79%，對農村情況不了解占比75%

2、外在方面的支持有待加強

除了學生主體之外，外部支持的欠缺也是顯得尤為突出。社會多方力量提供的實踐機會、資源平臺、資金支持、政策傾斜無一不是服務司法院校參與農村公共法律服務所需要的。政策引導、資金扶持、制度支持方面是主要的制約因素，而政策支持更是達到了40%。

五、其他主體的補充

（一）社會團體

社會團體作為社會公共事務的參與者，發揮著越來越重要的作用，在司法院校參與農村公共法律服務建設中，社會團體在加強普法宣傳、對村民村干部進行專業法律知識培訓、協助政府部門落實相關政策、積極組織公益活動和自愿服務方面發揮著積極作用。

（二）村組織和村干部：

國無法而不知，民無法而不立。推進依法治國，加強農村公共法律服務建設不僅需要好的政策出臺，更需要基層的貫徹落實。我黨的事業根基在基層，血脈在基層，活力在基層。廣大農村基層干部以實際行動持之以恒的推進農村公共法律服務建設。農村基層組織應當履行好“領頭雁”的職責使命，發揮政治優勢、組織優勢，集中智慧、凝聚力量，為農村公共法律服務建設添磚加瓦。

（三）問題與建議

1、社會組織：

（1）動員城市法律服務資源服務農村

探索建立健全激勵機制，通過提供公共服務和社會公益志愿服務等，引導和鼓勵相關人員與農村地區對接，為農村基層組織和農村居民提供長期性經常性的法律服務。建立和完善固定服務點，通過宣傳普及法律知識、提供法律咨詢、深入鄉村開展法制宣傳活動、開辦法律知識講座、針對具體事項提供法律指導意見，參與村民糾紛調解。

（2）建立法律服務與政府信訪工作聯動機制

由農村法律服務隊伍派人參與信訪接訪工作，對信訪接訪中的熱點問題提供法律咨詢服務，指導依法開展信訪工作，引導信訪群眾理性維權、依法維權、及時維權，同時為基層政府部門依法解決信訪問題提供法律保障。通過依法化解矛盾消除信訪積案，緩解人民群眾的內部矛盾。

（3）開展公益性法律服務，加強公共法律服務隊伍和陣地建設

為農村地區人民群眾提供法律知識普及教育和法治文化宣傳活動，提高村民的法制觀念和思想道德水平，減少傳統文化、風俗習慣、村規民約的不利影響。整合法律資源，幫助需要法律救助的群眾，為弱勢群體提供無償或低償的法律服務，使他們在碰到法律難題時能使用法律武器保障自己的合法權利。還要加大培養法律援助人才的力度，擴大法律援助范圍，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時，獲得及時有效的法律幫助。

2、村組織和村干部：

（1）提高基層治理法治化水平

要根據基層紛繁復雜的新情況新問題，適應基層群眾的新要求新期待，不斷提高基層治理法治化水平。善于總結基層實踐中行之有效的好做法好經驗好實踐。充分發揮基層黨組織的領導核心作用和戰斗堡壘作用，鼓勵支持基層自治組織、調解機構依法解決社會矛盾。

（2）優化服務，提供法律援助

為經濟困難和特殊案件的當事人提供法律援助，積極尋求有關部門和組織的援助，嚴把服務質量，提高服務水平，優化公共法律服務模式。

（3）進行知識和技能培訓，提高法治意識

組織法律服務隊圍繞基層法律服務業務熱點、難點問題和新頒布的法律法規，定期地對農村法律服務隊伍、農村居民等進行法律專業知識培訓，夯實基層法律服務工作的專業知識和業務技能，提高農村人民群眾的法律意識，引導農村人民群眾理性維權。

六、問題與建議

（一）積極爭取政策的支持，建立長效機制

司法院校憑借其自身的特殊性質，可以更加及時地獲取政策的支持與幫助。增加對公共法律援助服務建設的撥款，從而建立起長期高效的法律援助服務。司法院校通過無償性法律援助、公益性法律講解、宣講團和服務隊、熱線電話和網絡平臺等方面，為受教育程度低、收入水平低或身體不健全的農村群眾提供便捷、溫暖、專業的法律服務。

（二）加強“校村合作”，建構公共法律服務平臺

我們本次調研專注于充分發揮司法高校的各種優勢，建立“校村合作”的法律服務平臺。司法高校應憑借其精準性、專業性的優勢，積極主動為農村提供公共法律服務，提高公共法律服務的知名度與人民信任度，構建為農村服務的公共法律服務平臺。利用司法院校法律資源優勢，加強“校村合作”，建立教學實踐與法律服務相結合的第二課堂。司法院校深厚的理論底蘊、雄厚的師資教學力量將為“校村合作”提供堅實的理論基礎。同時利用農村法律服務的實踐經驗將傳統課堂延展到現實中，在第二課堂廣泛開展援助活動。

（三）拓寬公共法律服務形式

除了進一步提高傳統普法宣傳、法律咨詢、民事糾紛調解的服務質量外，司法高校應更注重方式的創新拓展，將更多的重心放在法律援助和糾紛的預防與調解方面。有效運用法律知識解決真實的法律糾紛，更好地提供農村公共法律服務，也能提高學生的實踐能力和綜合素質。

（四）建立公共法律服務志愿者培育機制

動員司法院校優秀師生資源，通過法律知識的傳授，推動公共法律服務制度的完善，提高司法院校學生的法律素養和服務精神。司法院校應積極引導建立專門的法治宣傳志愿者隊伍，發揮出司法院校深厚的理論底蘊、雄厚的師資教學力量和專業的法律人才等獨特優勢。

（五）依托實踐項目，將理論與實踐相結合

依托大學生科研創新創業實踐項目，建立獎勵制度，引導師生深入農村，實現從項目調研到法律服務實踐的轉化。加強司法院校師生的實踐機會，通過參與農村公共法律服務，積累實踐經驗、提升實踐能力。同時還應注意提升學生綜合能力，參與好簡單的普法宣傳，還要廣泛參與到人民調解、社區矯正等其他活動中去。激發起學生克服困難，迎難而上的信念和熱情。

（六）加強司法院校與其他主體的合作

司法高校應該走出校門，在充分溝通協商的基礎上與地方行政部門簽訂合作協議，共同搭建公共法律服務平臺。加強與其他部門、其他高校、社會組織的合作與交流，整合優勢資源，形成鄉村法律服務的合力。與政府部門加強溝通合作，支持、呼吁相關政策制度的制定，為司法院校提供更好的公共法律服務平臺;加強與地方司法行政部門的溝通合作，地方司法行政部門可定期向司法高校委托法律講座、法律咨詢、普法宣傳、法律援助等法律服務事宜，可支付一定費用，并加強監督保證法律服務的質量;司法院校與村委加強合作，更有利于了解農村法律詳情，共同合作為農村人民群眾定期提供法律知識普及，開展法治文化宣傳活動，提高村民思想道德水平和法制觀念，減少落后文化、風俗、村規民約的不利影響;與其他社會組織加強合作，吸收社會法律人才與志愿者，為農村地區人民群眾提供更專業的法律服務。

總結

在司法院校幾十年發展歷程中，法律援助、人民調解、法律咨詢、普法宣傳、社區矯正等服務活動在農村及偏遠地區廣泛開展，并取得很大的成效，讓農村群眾深切感受到社會法制的健全與法律服務的快速普及。正是通過這些渠道和方式，真正發揮出了司法院校服務社會、服務農村群眾的窗口作用。公共法律服務活動的廣泛開展為司法院校學生提供了接觸實際案例與處理案件的機會，有利于把理論知識與實際經驗相結合，進而提高實踐應用能力，同時也進一步帶動司法院校資源活起來、信息用起來、人員動起來。司法院校參與農村公共法律服務建設路徑的優化，不僅提升司法院校自身資源社會化服務水平，避免資源配置的不均衡和資源利用效率低下，也展現出了司法院校在法治社會建設及公共法律服務建設中的獨特優勢和特色作用。從根本上看，這滿足了農村群眾對法治社會的向往，真正做到了依靠人民，為了人民，造福人民。農村公共法律服務的其他相關主體村干部村集體、社會組織也應采取行動。把人民群眾的利益作為自身奮斗的目標，敢于面對現實不足，積極解決問題。

本次調研通過對以司法院校為主的相關主體在農村公共法律服務建設過程中沒有充分發揮作用的原因進行具體分析和實際考察，并提出相應的解決建議，使司法院校在農村公共法律服務建設中發揮真正作用，各方主體能充分協調發展，農村公共法律服務建設得到不斷健全。

參考文獻

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