預算績效管理咨詢服務定價研究

張鵬飛 張俊杰 王子璐

【摘 要】 目前，在政府購買預算績效管理咨詢服務過程中，由于服務定價機制不健全，服務價格標準嚴重缺失，導致預算績效管理咨詢服務市場中出現了服務機構惡意降價競爭、服務質量良莠不齊、劣幣驅良幣日趨嚴重等諸多亂象。文章探討了以上市場亂象的成因，提出制定科學的績效服務價格標準體系的解決思路。從定價原則和績效服務分類出發，運用服務定價基礎理論和成本導向定價法等基本方法，結合績效管理咨詢服務特征和市場實際情況，創新性構建了績效服務價格標準體系，并展望了咨詢機構、委托方和行業監管部門等對此價格標準體系的應用價值。

【關鍵詞】 預算績效管理; 咨詢服務; 分類定價; 價格標準體系; 應用價值

一、預算績效管理咨詢服務定價現狀與存在問題

（一）預算績效管理咨詢服務概述

1.預算績效管理咨詢服務含義

預算績效管理是以預算為對象開展的績效管理[ 1 ]，它將績效理念和方法融入預算管理過程中，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，根本目的是改進預算管理，優化資源配置，控制節約成本，提高公共產品質量和服務水平。預算績效管理第三方咨詢服務（以下簡稱預算績效管理咨詢服務或績效服務）是指由具備一定的預算績效管理工作經驗以及相關資質并與政府機關無隸屬和利益關系的高校、會計師事務所、咨詢公司或專家等第三方接受委托[ 2 ]，為委托方提供預算績效管理相關服務。包括預算績效事前評估，依據委托方的預算及工作特性輔導編制或審核績效目標申報表、指導完成績效目標監控[ 3 ]，根據委托方要求對其項目支出、部門基本支出、部門綜合支出或轉移支付等資金進行績效評價和評價結果的應用[ 4 ]，幫助委托方制定績效管理相關制度體系以及對委托方進行績效管理工作考核等服務內容。

目前，諸多政策法規的頒布和實踐工作的推進，都充分說明第三方參與預算績效管理咨詢服務工作的領域不斷擴大，發揮的作用越來越重要。

2.預算績效管理咨詢服務內容

按照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）提出的全面預算績效管理各環節工作，經過梳理分析和篩選排列，可以委托第三方機構提供咨詢服務主要有以下十六項：重大政策事前績效評估咨詢服務;重大項目支出事前績效評估咨詢服務;預算績效目標設定咨詢服務;預算績效目標審核咨詢服務;預算績效運行過程監控咨詢服務;部門基本支出預算績效評價咨詢服務;部門整體支出預算績效評價咨詢服務;項目支出預算績效評價咨詢服務;重大政策績效評價咨詢服務;重大項目支出績效評價咨詢服務;政府投資基金項目績效評價咨詢服務;政府購買服務項目績效評價咨詢服務;政府和社會資本合作（PPP）項目績效評價咨詢服務;政府債務項目績效評價咨詢服務[ 5 ];預算績效管理制度體系建設咨詢服務;預算績效管理工作考核咨詢服務。

（二）基于定價視角的預算績效管理咨詢服務特征

對于有形產品而言，生產成本與價格之間的關系十分明顯，但咨詢服務的無形性等特征使得咨詢服務的定價遠比有形產品的定價更為困難。咨詢服務的定價與有形產品定價相比具有以下特征。

1.績效服務價格具有典型的不完全信息特征

委托方由于認知能力和客觀條件的限制，不可能擁有預算績效管理咨詢服務準確的價格信息，對咨詢服務價格水平的判定難免存在偏差。原因一是由于咨詢服務無形性的特征，委托方在購買咨詢服務之前一般無法檢視咨詢服務，無法依據咨詢服務的質量來判斷價格的高低;二是不同委托方對咨詢服務常常表現出不同的需求或偏好，不同資質的第三方提供的咨詢服務內容與質量往往也不一樣，難以進行價格上的比較;三是由于咨詢服務無法上架銷售，委托方無法采取商場比價的方式搜集咨詢服務價格信息，難以保證咨詢服務價格信息的準確與完整。

2.非貨幣成本因素對績效服務定價的影響更為突出

影響績效服務定價的非貨幣成本主要有服務時間成本、現場調查成本和技術難度等，即服務時間的長短、現場調查覆蓋面的大小、技術難易程度等，再加上預算績效管理咨詢服務項目不同，影響程度就更難確定。和其他服務的定價相比，績效服務價格受這些非貨幣成本等隱性因素影響更加明顯和突出。

3.價格作為調節市場需求的杠桿作用更加明顯

服務生產與消費的不可分離，使得第三方無法利用庫存手段來調節市場需求，同時服務的易逝性、不可儲存性使第三方咨詢服務的供求始終難以平衡。雖然第三方咨詢服務的成果文件是可以儲存的，但在整個服務期間第三方的其他服務是易逝的，同時委托方的需要常常超出合同約定，由于績效管理相關服務的委托方基本屬于行政事業單位，常會產生合同之外的服務需求，當供大于求時，第三方可能必須降低價格滿足所有需求，以充分利用剩余生產能力。

4.委托方對咨詢服務價值認知成為服務定價的重要依據

不同第三方機構不僅提供的咨詢服務不同，而且咨詢服務提供的成本也不一樣，在其定價過程中，除了成本導向定價方法之外，還要考慮市場需求導向，如委托方對咨詢服務價值的認知也會成為服務定價的重要依據。符合委托方價值取向的咨詢服務，價格高委托方也愿意購買，而背離委托方價值追求的服務，即使價格一降再降，委托方也可能沒有選擇意向。

（三）預算績效管理咨詢服務定價現狀及存在問題

有了預算績效管理咨詢服務市場，就會出現服務價格問題。目前，預算績效管理咨詢服務價格主要有三種形式：一種是政府部門制定了指導價，如湖北、山西、西藏等;另一種是注冊會計師等行業協會制定了相關標準，如北京、上海、內蒙古等;還有一種是沒有任何參照標準。無論哪種定價或價格表現形式，在實踐中，由于績效服務市場定價機制及價格標準的嚴重不完善，引發了市場競爭過程中諸多亂象。

1.定價依據不科學，價格調節機制基本失效

定價標準普遍沒有遵循相關性原則，缺乏科學依據，定價不合理。現有的預算績效管理咨詢服務的價格標準，普遍是按照預算績效管理咨詢服務項目的金額為基數，乘以一定比率來計算確定的。而在實踐中，咨詢服務的工作數量和服務成果質量并非與服務項目金額大小成等比例關系，咨詢服務工作的難易程度也非與項目大小成正比例，這樣定價形成的結果顯然背離了“配比性”原則，導致價格在預算績效管理咨詢服務的市場競爭中無法發揮應有的調節作用。

2.價格信息不明晰，“同質不同價”有悖績效管理

購買同類項目時，有不少政府部門在購入服務定價上，自行按照其工作重心、財政撥款多少、服務需要等敲定和羅列項目定價。由于績效服務價格信息不對稱、服務價格具有隱蔽性、對第三方服務成本不了解等因素影響，再加上服務價格與服務要求及服務評價沒有密切聯系起來，政府方面自行定價的隨意性、定價規則的不公開性，導致所給出的服務預算價格缺乏科學性和合理性，出現了同類項目不同部門定價存在不平衡的現象。如某縣2018年扶貧資金績效評價服務費為100多萬元，而這個縣的上級政府同年扶貧資金績效評價服務費不足50萬元，資金體量差距不大，但咨詢服務費用相差很多。在預算績效評價實踐中，這種情況不僅造成受托方的不平等待遇，更重要的是可能引發項目資金大量浪費的貪腐現象。

3.非實質性市場化交易大量存在，導致劣幣驅良幣

目前預算績效管理咨詢服務交易過程中，由于沒有明確的專業門檻限制，進入市場的服務機構良莠不齊[ 6 ]，很多情況下是看情面而不看資質、看關系而不看質量的形式上的市場交易。通過關系進入咨詢服務市場的機構往往議價能力強、專業勝任能力差，在沒有交易各方共同認可的服務基準價前提下，這種非實質性市場化交易形成的績效服務，其結果必然是服務價格高、服務質量低，劣幣驅良幣愈演愈烈。

二、建立和完善績效服務價格標準的必要性

（一）科學定價是倒逼受托方提升服務質量的重要基礎

績效服務的專業性和無形性決定了其既不同于一般的服務，更不同于實物產品的銷售，服務價格信息不對稱的特征比較突出。委托方在購買服務前或購買服務后，均不易判斷所購買的服務是否“物有所值”。而受托方往往出于商業目的，會冒道德風險去追逐自身利益最大化，為此，非常有必要通過不同層面的科學定價解決上述問題。如果不同地區、相關行業及企業能制定出相應的服務價格，將隱性價格變為顯現價格并予以公開，同時與服務質量標準相匹配，為委托方根據自己的需求選擇物有所值的服務提供充分的機會，則會倒逼受托方通過提高自身服務質量實現其商業目的。

（二）價格信息明晰是提高委托方效用水平的有力保障

委托方要對績效服務進行評價，必須滿足兩個前提條件，一是接受了服務，二是對服務進行了可以量化的支付。如果價格體系信息不明晰，委托方在只了解自己以低價購買了服務的前提下，往往感到性價比很高，從而產生了逆向選擇效應，使優質的績效服務被排擠，劣質的績效服務被保留，績效服務整體水平就會出現下降的趨勢。績效服務價格體系明晰，則可以使委托方處在一個安全透明的服務環境之中，對績效服務的性價比做出理性的判斷，從而選擇使效用達到最大化的服務機構，優質的績效服務有了市場，自己的效用水平得到了保障。

（三）規范定價機制是促進績效服務行業健康發展的有效路徑

不同地區及相關行業與服務企業既要有績效服務的標準價格體系，又需有價格執行管理的相應機制，才能促進績效服務行業的健康發展。從實質上看，第三方機構受托開展的績效服務是一項提供準公共產品服務的營利業務，其委托方及服務對象均為政府部門或事業單位，所需服務價款一般要通過預算安排。為此，績效服務價格標準的執行要納入預算管理、政府采購管理及政府購買服務管理等相關管理環節之中，并與績效服務行業自律組織和服務機構誠信建設相結合，形成綜合的績效服務價格管理機制，以真正發揮價格標準體系在市場資源配置中的調節作用，推動績效服務行業健康有序發展。

三、績效服務定價分類原則與計價標準的制定

（一）績效服務定價分類原則

對績效服務合理分類，目的是要制定出與不同項目相匹配的科學定價標準。這就需要遵循一定的分類原則作為分類定價的基礎。

1.配比性原則

配比性原則是指預算績效管理咨詢服務定價的高低與其耗費的服務成本多少相互匹配。服務成本主要由直接人工費、其他直接費、公共管理費和相關稅費構成，其中占比最大的核心費用是直接人工費，而直接人工費由服務工時和人工單價構成。對不同的項目，在服務人員一定的前提下，服務定價的高低取決于服務工時的多少。另外，有的項目咨詢服務成本與投資額的大小成比例，該類項目的定價基數則為項目投資額。

2.適當性原則

適當性原則是指預算績效管理咨詢服務分類時，按其內容詳略適中進行合并歸類的原則。既不能按每個項目作為一個類別進行定價，這種過細的分類執行成本高，導致了無標準可言，又不能將所有的服務項目合并為一兩個類別進行定價，這種粗放的分類無法體現不同項目有不同的服務價值，也違反了公平交易的原則。

3.便于計量原則

便于計量原則是指預算績效管理咨詢服務項目所分成的同一類別，在定價時可以有統一的計費基礎和計量單位，且數據來源容易獲取，操作實施便捷可行[ 7 ]。

根據上述分類原則，可以將全面預算績效管理咨詢服務的各類項目按照咨詢服務內容進行合并歸集，分為預算績效管理制度體系建設或工作考核服務、預算績效事前評估服務、預算績效目標管理服務、預算績效監控或評價服務、預算績效管理綜合服務等類別。

（二）績效服務計量與計價標準的制定

預算績效管理咨詢服務定價時，在科學合理的分類基礎上，以成本導向定價法為主，兼顧需求導向定價法、競爭導向定價法等其他定價方法分析定價，并結合預算績效咨詢管理服務的特點進一步確定每一類別的計量與計價標準，具體包括計費基礎、計量單位和計價費率。

1.計費基礎和計量單位

在預算績效管理咨詢服務定價過程中，每一類別的咨詢服務選擇哪些計費基礎和計量單位，主要取決于能否衡量出凝結在服務產品中的價值量，而服務產品中的價值量是由咨詢服務機構的智力勞動工作量和專業技術服務質量所決定的[ 8 ]。據此，能夠反映出預算績效管理咨詢服務價值量計費基礎和計量單位的主要指標有單位規模、管理制度數量、投資金額等。

（1）以單位規模及管理制度數量為計費基礎和計量單位

在前文述及的咨詢服務類別中，預算績效管理制度體系建設或工作績效考核服務是屬于以單位規模及管理制度為計費基礎和計量單位的咨詢服務類別。咨詢服務機構提供預算績效管理制度體系建設咨詢服務時，發生的成本費用多少與被服務單位的規模大小成正相關關系。被服務單位的規模越大，管理制度體系建設服務內容越多，復雜程度和技術難度會隨之增加[ 9 ]，服務產品的定價也應隨之提高。

（2）以投資額及項目個數為計費基礎和計量單位

預算績效管理咨詢服務類別中，預算事前績效評估服務，預算目標管理服務，預算績效監控或評價服務是以投資額及評估所包含獨立項目個數為計費基礎和計量單位的。咨詢服務機構在提供預算事前績效評估服務時，無論是重大政策事前績效評估，還是重大項目事前績效評估，均是從預算投入的視角對其必要性、經濟性、合理性、可行性和合規性進行評估。顯然，咨詢服務機構發生的成本費用與事前績效評估預算投入的金額成正相關關系，這就是以投資額及評估所包含獨立項目個數為計費基礎和計量單位的主要依據。

（3）以單位規模和投資額為計費基礎和計量單位

預算績效管理咨詢服務類別中，還有一類服務為委托方提供上述各類服務中的多項或全部服務，這里稱之為綜合服務。這類服務內容較多，涉及面廣，服務機構耗費的成本費用既與單位規模大小相關聯，又與服務項目投資額的多少相關聯，需要采用雙重標準為計費基礎和計量單位，即采用絕對金額的基礎計價加相對金額比率計價的綜合計價模式[ 10 ]。可見，提供綜合服務選擇單位規模和投資額雙標準為計費基礎和計量單位較為妥當。

2.計價費率的制定

預算績效管理咨詢服務的各個類別，在確定了服務計費基礎和計量單位的基礎上進一步確定計價費率后，就可以計算出每一個服務類別的完整價格。計價費率也需要按單位規模及管理制度數量、投資額及評估所包含獨立項目個數來分別制定。不同的服務類型計價費率如下：

預算績效管理制度體系建設或績效管理工作考核服務計價費率按絕對金額分級制定標準，分段分別計取[ 11 ];預算事前績效評估服務、預算目標管理服務、預算績效監控或評價服務需以投資額分段確定相應的計價費率，其費率采用分檔超額累進遞減費率。運用相關定價原理和方法分析，服務價格與服務成本成正相關函數關系，并非正比例函數關系，其費率為漸進式遞減，而非跳躍式遞減，然后累計相加，計算服務價格。這樣在累進級距的分界點附近不會出現計價基數增加而收費絕對額降低的不合理現象。

由于不同地區、不同季節，物價水平的差異比較大，咨詢服務定價需要在定價標準的基礎上，對物價影響采用系數法進行調整，調整系數可不超過1.1。咨詢服務項目即使投資額基本相當，由于項目覆蓋地區、受益群體差異，項目服務難度是不同的，項目服務難度差異也可用難度系數來調節，難度系數可確定為1.1。另外，委托方會對最終成果文件組織驗收評價，驗收評價結果是體現服務質量的一種重要形式，會對服務定價產生一定的影響[ 12 ]，在確定服務定價時，可在定價標準的基礎上，確定0.9～1.1的服務定價調整系數。

（三）績效服務價格的計算規則

在確定預算績效管理咨詢服務不同類別的計費基礎和計量單位之后，就需要分別確定不同服務類別計價的計算規則。

預算績效管理制度體系建設或工作績效考核服務計價的計算規則：基本服務價格等于委托單位實際在編人數除以該單位所在檔次的上限人數，然后再乘以該檔次的計費金額，在此基礎上乘以相關調整系數確定服務價格。

預算事前績效評估服務、預算目標管理服務、預算績效監控或預算評價服務計價的計算規則：基本服務價格采用分檔超額累進計算方法確定，即用第一檔的上限金額乘以該檔費率加上第二檔上限金額乘以該檔費率……以此類推，計算得出基本服務價格，然后再乘以調整系數確定最終服務價格。

預算績效管理綜合咨詢服務計價的計算規則：按照服務類別和上述第一種計價的計算規則及第二種計價的計算規則分別計算出的結果相加確定其服務價格。

四、績效服務價格標準體系的執行與調整

（一）績效服務價格標準體系

經對預算績效管理第三方咨詢服務主要內容的分析和預算績效咨詢服務分類及定價模式的研究，將預算績效管理第三方咨詢服務歸集為五大類，并按照定價的基本原理和方法分別確定了每一類績效服務的計量單位、計價費率和價格計算規則，形成績效服務價格標準體系，如表1所示。

（二）績效服務價格標準體系執行與調整

績效服務價格標準體系在執行過程中，會受到不同地區物價水平、不同項目難易程度和不同服務成果質量優劣等因素的影響，確定服務價格時應以上述相應服務類型的參考價格為基準，充分考慮各個影響因素的實際情況，按照以下規則進行合理調整。

1.服務地區物價因素影響定價的調整

不同季節住宿、交通等價格差異比較大，不同地區物價水平的差異也較大，服務價格標準可根據季節和地區差異適當調整。如：北京、上海、廣州、深圳等一線地區，基本定價標準基礎上可確定調整系數為1.1;東部沿海及中西部較大的二線地區，基本定價標準基礎上可確定調整系數為1.05;其余地區可按基本定價標準確定。

2.服務項目難度系數影響定價的調整

服務項目的業務和資金覆蓋多個地區，存在差旅費增加、延長工作時間、偏遠地區人員配合能力不足、調查資料收集困難等多個問題，因此服務項目難度是有較大差異的。用于調節項目服務難度差異影響服務定價的系數為1.1。

3.服務項目成果驗收結果影響定價的調整

咨詢機構提交成果文件后，需要經過委托方組織驗收，驗收結果一般為不合格、中、良、優四檔。除了“不合格”需要退回重新補充完善外，其余三檔均表示服務成果通過了驗收。驗收評價的結果不僅體現服務質量，而且可對服務定價產生一定的影響。根據計價費率的制定原則，在確定服務定價時，以“良”為標準定價收費，評為“優”可在標準定價基礎上確定調整系數為1.1，評為“中”可在標準定價基礎上確定調整系數為0.9。

五、績效服務價格標準體系應用價值展望

科學合理的服務價格標準，既可為政府管理部門和行業監督機構治理預算績效管理咨詢服務市場價格亂象提供參考，又可為參與市場活動各個主體規范價格行為、促進誠信經營發揮積極作用，同時也會形成有效的價格調整機制，助力預算績效管理咨詢服務市場有序競爭和良性發展。

（一）服務價格標準體系對咨詢機構的應用價值

現階段我國社會力量尤其是能夠承接政府委托業務的社會中介機構力量比較小，議價能力較弱，委托方掌握著定價主導權[ 13 ]。隨著預算管理咨詢服務市場的不斷完善，中介機構數量增多、力量增強，議價能力不斷提升，服務市場趨向于自發形成買賣雙方均可接受的交易價格。本文研究制定的預算績效管理服務價格標準，是在遵守國家法律、法規和政府規章的基礎上，遵循服務收費標準能夠補償成本、促進行業健康發展的基本原則，充分考慮了第三方機構專業服務人員平均工時成本費用、法定稅費及合理利潤，并考慮了市場供求情況、地區物價差異等因素對價格的影響而形成的，既詳細分析了行業從業成本，堅持成本導向定價法，又預測了預算績效管理咨詢服務市場未來發展趨勢，兼顧了市場導向定價法和競爭導向定價法。

本文研究成果為預算績效管理服務定價的核心推定與策略安排提供了較為簡便、合理、普遍可接受的基本標準，為咨詢機構投標報價提供了參考依據。該價格標準可為咨詢服務機構對外服務報價提供統一標準，亦可作為機構內部獎懲業務承接部門和員工工作效率提供量化考核指標。

（二）服務價格標準體系對委托方的應用價值

預算績效管理服務的委托方主要是政府部門。委托方能否選擇到質量優良、報價合理的中介機構，服務定價標準確定是重要環節，不是服務價格越高質量就越好，也不是服務價格越低質量就一定很差。制定規范合理的招標價格是下一步正常開展業務的基礎。首先，委托方需要了解中介服務機構行業的收費行情，了解中介機構的服務成本構成、合理的利潤水平，掌握委托項目耗費的工作時間、業務難易程度。其次，需要參考中介行業的服務價格標準。最后，還要考慮制定服務機構投標報價在招標項目評審中所占的權重比例，一般情況不超過20%是合理的。

本文的研究成果為委托方確定招標價格和權重提供了參照標準和依據，為委托方提高單位預算管理能力、降低采購成本提供了比較基礎，也為其考核內部管理部門履職能力和履職效率提供了參考指標。

（三）服務價格標準體系對行業監管機構的應用價值

承接預算績效管理服務的主體主要是會計師事務所、各類型咨詢公司等中介機構，每個服務主體都有其行業主管部門或自律管理組織[ 14 ]。例如注冊會計師協會是注冊會計師行業的管理組織，肩負著制定行業自律管理規范、對會員違反相關法律法規和行業管理規范的行為予以懲戒的重要職能，其中監督會計師事務所及注冊會計師承接業務收費的合理性和公平性是很重要的工作之一。本文研究成果為行業主管部門或行業自律組織規范咨詢機構預算績效管理咨詢業務收費價格提供了認定依據，既是監督咨詢服務機構是否存在不正當競爭的重要指標，也是行業主管部門或自律管理組織內部管理及內部履職考核的參考標準。

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