聯(lián)合國待命伙伴關(guān)系機制研究＊

高 娜 高 偉 寧寶坤 曲旻皓

（中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049）

引言

聯(lián)合國世界糧食計劃署、兒童基金會、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國難民署等聯(lián)合國人道主義機構(gòu)都需要依賴全球各類合作伙伴來實施大部分行動項目。21 世紀(jì)以來，聯(lián)合國人道主義愈加強調(diào)非聯(lián)合國合作伙伴在救災(zāi)中發(fā)揮的關(guān)鍵作用，各方人道主義機構(gòu)只有在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的情況下才能滿足大規(guī)模災(zāi)難的需求。為更高效地開展重大災(zāi)害事故中紛繁復(fù)雜的人道主義響應(yīng)行動，聯(lián)合國各人道主義機構(gòu)與全球各類人道主義組織之間的待命伙伴關(guān)系發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

待命伙伴關(guān)系（Standby Partnership，SBP）是聯(lián)合國機構(gòu)與其他組織（以下稱合作伙伴）之間的雙邊協(xié)議網(wǎng)絡(luò)，目的是形成好的做法和新的解決方案，以改善人道主義準(zhǔn)備、響應(yīng)和人員部署能力。待命伙伴關(guān)系始于1991 年，聯(lián)合國通過借調(diào)丹麥難民理事會（DRC）等組織的專家人員滿足伊拉克人道主義危機行動中短時間內(nèi)迅速增加的人力資源需求[1]。

通過待命伙伴關(guān)系機制，合作伙伴組織向聯(lián)合國機構(gòu)提供專業(yè)人員來臨時增加和擴充聯(lián)合國各機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力，這是一種成本效益高且靈活的合作方式。

1 聯(lián)合國SBP 基本概況

SBP 機制內(nèi)有14 個聯(lián)合國機構(gòu)，有47 個來自政府、非政府或私營部門的組織與這些聯(lián)合國機構(gòu)建立了合作伙伴關(guān)系。這14 個聯(lián)合國機構(gòu)分別是：聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）、國際移民組織（IOM）、聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（OCHA）、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、聯(lián)合國人口基金會（UNFPA）、聯(lián)合國難民署（UNHCR）、聯(lián)合國人居署（UNHABITAT）、聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）、聯(lián)合國排雷行動處（UNMAS）、聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）、聯(lián)合國婦女署（UNWOMEN）、聯(lián)合國世界糧食計劃署（WFP）、世界衛(wèi)生組織（WHO）[1-2]。截至目前，與聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）開展合作的合作伙伴最多，有30 個，其次是聯(lián)合國世界糧食計劃署（WFP）和聯(lián)合國難民署（UNHCR），分別有合作伙伴23 個和18 個（圖1）。

目前，待命合作伙伴共有47 家，涵蓋了來自政府、非政府或私營部門的組織，其中有9 個合作伙伴與5 個及以上的聯(lián)合國機構(gòu)達(dá)成合作協(xié)議（圖2）。

圖 1 聯(lián)合國機構(gòu)的待命合作伙伴數(shù)量Fig. 1 Number of standby partners of United Nations agencies

圖 2 與多個聯(lián)合國機構(gòu)建立SBP 的組織Fig. 2 Organizations with established SBP with multiple UN agencies

合作伙伴主要通過派遣專業(yè)人員和提供資金支持兩種方式向聯(lián)合國人道主義機構(gòu)提供資助。 “待命”一詞表明，若有需要，合作伙伴組織成員應(yīng)能夠在72 小時內(nèi)部署國際行動。2017 年，合作伙伴向世界衛(wèi)生組織（WHO）的16 個辦事處部署了223 人/月的支持，覆蓋了WHO 應(yīng)急工作的9 個方面。這項資助對WHO 的計算價值約為335 萬美元。合作伙伴部署在WHO 的6 個3 級響應(yīng)事件（埃塞俄比亞、伊拉克、尼日利亞、索馬里、南蘇丹和也門）、3 個2 級響應(yīng)事件（喀麥隆、乍得和利比亞）以及其他緊急情況中[3]。2018 年，聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）有165 次部署行動，合作伙伴向UNICEF 提供了合計22 093天的部署行動，相當(dāng)于60.5 名全職工作人員參加緊急行動工作。除UNICEF 總部外，全球有33 個不同的國家或區(qū)域辦事處得到了合作伙伴的支持[4]。2019年，有53 名SBP 專家參與聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（OCHA）的部署行動，平均持續(xù)時間為5 個月。在這53 名SBP 專家中，其中34 名專家部署在復(fù)雜的、長期的緊急情況環(huán)境中，15 名參與自然災(zāi)害救助，2 名部署在剛果民主共和國與埃博拉病毒有關(guān)的緊急情況中，2 名專家為日內(nèi)瓦提供專業(yè)知識[5]。

聯(lián)合國機構(gòu)和合作伙伴都從待命伙伴關(guān)系中受益良多。一方面聯(lián)合國機構(gòu)能夠?qū)Ｗ⒂谄浜诵膮f(xié)調(diào)任務(wù)且通過伙伴名冊的合理管理避免合作伙伴人力資源的過度利用，另一方面聯(lián)合國機構(gòu)也向合作伙伴提供技術(shù)指導(dǎo)以幫助其更高效地參與全球人道主義行動，提高其救援業(yè)務(wù)能力。

2 世界衛(wèi)生組織SBP 機制

世界衛(wèi)生組織（WHO）是聯(lián)合國下屬的一個專門機構(gòu)，與WHO 合作的合作伙伴有9 個。WHO 要求合作伙伴具有熟悉人道主義和專業(yè)技術(shù)人員名冊。待命合作伙伴專家名冊上包含能力建設(shè)、數(shù)據(jù)管理與分析、災(zāi)害風(fēng)險、緊急醫(yī)療隊協(xié)調(diào)、流行病學(xué)、地理信息系統(tǒng)（GIS）、財政預(yù)算管理、衛(wèi)生部門協(xié)調(diào)、信息管理（IM）、信息技術(shù)、后勤、媒體與傳播、項目管理、公共衛(wèi)生、資源調(diào)動、風(fēng)險溝通和社區(qū)參與、風(fēng)險管理、安全、電信、培訓(xùn)、飲用水與衛(wèi)生等多個領(lǐng)域的專家[6-7]。

為應(yīng)對不可預(yù)見的緊急情況迫切需要增加人力資源時，或在有限時間和可用資金范圍內(nèi)，組織內(nèi)的人員需求無法滿足時，WHO 辦公室將會向總部的緊急聯(lián)絡(luò)點發(fā)出“待命伙伴”支持的緊急請求，提交正式的“緊急支援請求表”及其工作職權(quán)范圍說明。WHO 聯(lián)絡(luò)人將審查所有請求，篩選合適的待命人員供WHO 辦公室擇優(yōu)選擇[6-7]（圖3）。

圖 3 WHO 待命伙伴選派機制Fig. 3 Standby partner selection mechanism of WHO

一旦選定了待命人員，待命人員需要準(zhǔn)備個人基本材料，包括聯(lián)合國安保部（UNDSS）強制性現(xiàn)場安全培訓(xùn)課程（基礎(chǔ)和高級）的有效證書、待命人員簽署的世界衛(wèi)生組織《利益宣言》表格和待命伙伴關(guān)系協(xié)議承諾、以及對聯(lián)合國證書（UNC）的申請表等。WHO 辦公室則提供待命人員申請簽證所需的支持及待命人員工作場所及住宿安排。部署結(jié)束時，待命人員提交技術(shù)報告并準(zhǔn)備移交說明；WHO 緊急聯(lián)絡(luò)點通過電話或面對面的方式與待命人員進行工作總結(jié)交流。待命人員回國后，需要在國內(nèi)進行工作總結(jié)匯報[6]。

3 待命伙伴關(guān)系運行機制

聯(lián)合國各機構(gòu)與合作伙伴之間的合作是快速反應(yīng)機制的重要組成部分。合作伙伴通過招募、培訓(xùn)、免費借調(diào)各領(lǐng)域?qū)＜遥С致?lián)合國應(yīng)對人道主義事務(wù)。專家名冊是各合作伙伴的核心資源。聯(lián)合國則專注于協(xié)調(diào)，提供合作伙伴欠缺的技術(shù)派遣能力，并通過專家名冊管理避免過度利用伙伴的人力資源，增加在合適時間部署合適人員的機會，以提升人道主義響應(yīng)的高效性。待命伙伴關(guān)系運行機制主要包含5 個方面，分別是日常管理模式、專家名冊、合作業(yè)務(wù)、人員培訓(xùn)和經(jīng)費保障機制。

3.1 日常管理

隨著待命伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的不斷擴大，2013 年聯(lián)合國設(shè)立了待命伙伴培訓(xùn)秘書處，承擔(dān)專門的支撐服務(wù)職能，開展工作人員的培訓(xùn)和能力建設(shè)，加強征聘、效能管理和效果評價，工作經(jīng)費來自部分合作伙伴共同融資的基金。同時成立了待命伙伴關(guān)系指導(dǎo)委員會，實行3 年工作計劃制，初期主要由人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室機動能力科組成，指導(dǎo)委員會主席會積極與現(xiàn)有和潛在的合作伙伴進行實地會晤，尋求支持，促進SBP 的工作。

3.2 專家名冊

專家名冊由各合作伙伴自行建立和維護，可根據(jù)聯(lián)合國伙伴需求建立各類子名冊。專家名冊人數(shù)從數(shù)十到數(shù)萬，差別較大，如加拿大國際民事響應(yīng)組織（CANADEM）在冊專家4 萬余人，有的合作伙伴專家名冊僅幾十人。專家名冊人數(shù)多的待命合作伙伴，通常每年派員執(zhí)行任務(wù)的次數(shù)也較多，具體受人道主義需求類型、地域分布以及執(zhí)行機構(gòu)政策的影響（圖4）。部分政府背景的合作伙伴只招募本國公民[1-2]。

圖 4 專家名冊人員數(shù)及派遣次數(shù)（2015 年度）Fig. 4 Number of experts on the roster and dispatches（2015）

3.3 合作業(yè)務(wù)領(lǐng)域

待命合作伙伴的業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要為通信和信息支撐保障等信息管理領(lǐng)域、土木結(jié)構(gòu)工程和減災(zāi)救援等專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域、營地管理和供水衛(wèi)生等后勤領(lǐng)域以及醫(yī)療安全領(lǐng)域，部分NGO 則提供信息與數(shù)據(jù)分析技術(shù)、婦女兒童人權(quán)與保護等特殊群體關(guān)懷支持。專家不僅執(zhí)行突發(fā)事件、危機沖突中的人道主義援助任務(wù)，也執(zhí)行常規(guī)的治理能力建設(shè)任務(wù)，時長3 周—6 個月，個別可達(dá)幾年[1-2，8]。

3.4 人員培訓(xùn)機制

合作伙伴通常招募有相當(dāng)業(yè)務(wù)水準(zhǔn)和工作經(jīng)驗的專家，為其提供多元文化下的工作能力培訓(xùn)。培訓(xùn)一般包括入職培訓(xùn)和定期能力提升培訓(xùn)兩部分。入職培訓(xùn)一般為2 天—1 周的強制集中培訓(xùn)，部分可達(dá)2 周，主要介紹人道主義國際組織機構(gòu)、敵對環(huán)境意識訓(xùn)練以及安全保障等。能力提升培訓(xùn)通過定期參加聯(lián)合國機構(gòu)的培訓(xùn)、合作伙伴的培訓(xùn)以及任務(wù)實訓(xùn)等方式開展，部分合作伙伴還建立了線上培訓(xùn)交流平臺，或者定期組織模擬演練等鞏固強化相關(guān)知識和技能[1-2，8]。

3.5 經(jīng)費保障機制

合作伙伴參與國際人道主義應(yīng)急行動、人員借調(diào)、專家派遣等經(jīng)費主要來源于各國政府、組織自身或其他合作伙伴的資金支持。其中政府機構(gòu)的經(jīng)費主要來源于本國政府財政預(yù)算，多數(shù)為各國外交資金或國際開發(fā)援助資金，NGO 組織的經(jīng)費來源則包括本國政府、申請支援的聯(lián)合國機構(gòu)國家辦事處和他國政府，以及部分社會個人的捐款。經(jīng)費主要用于人員借調(diào)和派遣費用、技術(shù)裝備支持、向受災(zāi)國財政捐款和其他人道主義實物捐款等[1-2]。

4 我國參與SBP 的意義

人道主義援助已成為重要的國際援助領(lǐng)域，也是人類命運共同體建設(shè)的重要支點之一。加入待命伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮應(yīng)急管理合作人道主義的特點，通過國際援助參與全球治理，廣泛參與國際人道主義各領(lǐng)域工作，不僅可以提升我國國際影響力，樹立有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧蜗螅彩俏覈C合國力不斷壯大、國際應(yīng)急救援能力不斷提高的必然結(jié)果，對推動人類命運共同體和“一帶一路”穩(wěn)健發(fā)展，為構(gòu)建我國新型國際關(guān)系貢獻力量。

加入待命伙伴關(guān)系，不僅符合十九屆四中全會提出的“維護聯(lián)合國在全球治理中的核心地位”這一方針，也可以利用聯(lián)合國現(xiàn)有的援助機制、援助渠道、援助網(wǎng)絡(luò)和管理框架，使我國實施人道主義援助的機構(gòu)專注于自身的業(yè)務(wù)專長領(lǐng)域，盡快融入國際人道主義援助體系，實施國際援助行動，同時還可以減少在項目組織策劃、各方溝通協(xié)調(diào)、事后監(jiān)督評價等各個環(huán)節(jié)的管理成本。在當(dāng)前紛繁復(fù)雜的國際環(huán)境中利用聯(lián)合國的平臺發(fā)聲，具有更加現(xiàn)實的意義。

我國具備相當(dāng)數(shù)量的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難處置的專家隊伍，可以承擔(dān)地震、水域、山岳、危化品、礦山隧道、城市火災(zāi)、森林草原滅火等重大國際救援任務(wù)，也能為國際災(zāi)害評估與協(xié)調(diào)、救援隊能力建設(shè)與測評、信息通訊、應(yīng)急物流、營地支持、水和環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域提供專業(yè)支持，具備相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)實力。加入待命伙伴關(guān)系，利用多樣化的人道主義危機應(yīng)對平臺和國際化的事務(wù)處理環(huán)境，不僅有助于開闊我國專家隊伍的視野，快速提升我國國際應(yīng)急救援能力，也有助于培養(yǎng)更多懂得國際規(guī)則、具備國際人道主義協(xié)調(diào)能力的專家，為我國外交、為“一帶一路”建設(shè)儲備更多的專業(yè)人才。