《行政事業性國有資產管理條例》對高校國有資產管理的啟示

劉 一， 李 季， 鄭 旭

（東北大學資產與實驗室管理處，沈陽110819）

0 引 言

行政事業性國有資產是國家國有資產重要組成部分，是黨和國家事業發展的物質保障和重要基石。2021年4月1日起《行政事業性國有資產管理條例》施行，《條例》是我國行政事業性國有資產管理的第一部行政法規，對加強國有資產監管、構建符合發展要求的資產監管體系、提高國有資產配置和使用效益、提高國有資產治理水平和治理能力都起到積極的促進作用。

高校作為行政事業單位中的重要成員，其國有資產亦是支撐人才培養、科學研究、行政辦公等重要的物質基礎。近年來，隨著教育事業高速發展，高校國有資產規模急速攀升。《條例》在優化資源配置、提高使用效益、強化預算管理、規范基礎管理、建立報告機制等方面都提出了新規范。因此，高校須緊跟形勢、結合《條例》要求，妥善解決高校現實問題，實現高校國有資產高效運行和依規管理，推進高校國有資產治理體系和治理能力現代化。

1 高校國有資產管理問題分析

1.1 內部控制管理體系有待健全

結合財政部出臺的《行政事業單位內部控制規范（試行）》等文件，教育部又出臺《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，這些管理制度要求學校通過構建體制機制、制定制度、實施措施和執行程序等方式持續完善內部控制，提高內部管理水平，防控高校包括經濟活動在內的風險，保障學校各項活動依法依規、資產安全完整高效使用，提高資源配置和使用效益。《指南》實施5年多來，各高校均已建立校內的內控組織架構，制定內控工作規則等，但大多數高校在內部控制建設方面仍存在內控制度建立未結合工作實際、內控工作實施部門與業務部門缺乏有效溝通、內控建設僅從財務角度出發覆蓋不全且缺乏全局性統籌性［1］、內部控制信息化程度較低、缺乏內部控制監督評價機制等問題。

1.2 資產配置有待標準化和多樣化

2014年，國家發展改革委和住房城鄉建設部聯合印發《關于黨政機關辦公用房建設標準的通知》，明確黨政機關公用房資產的配置標準；2016年，財政部印發《中央行政單位通用辦公設備家具配置標準》，加強行政單位通用資產配置管理。這些政策文件的出臺，為高校科學規范、優化配置國有資產指明了方向、制定了標準，各高校均嚴格踐行并制定國有資產配置及論證等管理制度。但由于各高校在資產配置管理方面，普遍存在“重總量輕存量、重價值輕管理、重需求輕效益”的觀念，造成高校資產配置與預算管理銜接有限，資產配置標準僅局限于對行政辦公資產的管理，配置方式多關注新增較少關注調劑和共享、配置論證不充分以及配置失衡等問題［2］，導致國有資產成本效益和使用效益不高，存在國有資產流失隱患。

1.3 資產使用效率共享率有待提高

2014年以來，國務院相繼出臺《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》系列文件，2019年起科技部財政部聯合開展中央級高校和科研院所大型科研儀器開放共享評價考核工作。辦法明確要求大型儀器設備要開放共享，釋放服務潛能，服務科研創新和社會需要。高校在政策指引和服務需求的雙重驅動下，紛紛大力推動設備共享工作。但由于學校部分教師共享意識不強、技術隊伍建設滯后、共享后續維修等費用短缺、共享信息平臺不健全、校內共享評價機制缺乏等原因［3］，大型儀器設備開放共享工作難以實現飛躍性進展。

1.4 國有資產報告管理質量有待提升

2017年12月，中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，對健全國資管理報告和監督制度提出了新的要求。在《意見》出臺之前，各高校已開展國有資產報告制度多年，但仍然存在著對國有資產及其報告不重視、實物資產與貨幣資產有機結合的“大國資”管理理念未完全形成、數據統計僅實現年底時點化統計未實現數據的實時掌控、國有資產報告只做信息統計未運用數據開展國有資產使用處置情況分析等諸多問題［4］，一定程度上阻礙了全方位、多層次國資監管體系的構建。

2 《條例》對高校國有資產管理新要求

《條例》的實施將保障學校人才培養、教學科研與事業發展的資產管理納入法治軌道，從資產配置、使用和處置、基礎管理、資產報告等內容加以細化和規范，同時對高校在內部控制建設、資源優化配置、資產使用共享、資產報告制度等都提出了新的管理要求，不斷提升高校國有資產治理水平和治理能力現代化。

2.1 規范管理，完善內部控制建設

《條例》明確規定要求各高校須建立和完善內部控制管理制度。內部控制以實現經濟活動和權力運行合法合規、國有資源高效配置和資產安全、報告信息真實準確、校內經濟風險防控有力等為基本目標，而健全的內部控制制度正是實現該目標的重要基石。建立和完善內部控制制度：①堅持全面原則，全面建立并有效實施內控制度，確保制度涵蓋高校業務管理和經濟活動全范圍；②堅持科學規劃，依托現有制度體系，對學校所有業務進行系統化、科學化和整體化梳理［5］；③堅持問題導向，針對內控管理薄弱環節和風險隱患，關注財務監管、國資管理、政府采購、基礎建設、合同規范等，明確控制節點、提高內控有效性；④堅持共同治理，加強內控與其他內部監管機制的互促互利，徹底摒棄內部控制即財務內部控制的錯誤觀念，形成內部控制建設與制度規范合力。

2.2 厲行節約，優化配置國有資產

為加強行政事業單位資產配置，《條例》明確規定：①高校國有資產應當用于保障事業發展、提供公共服務，明確了高校國有資產管理的目標和使命；②須建立國有資產配置標準體系，按照勤儉節約、講求績效、綠色環保的的要求，明確包括數量、等級、價值、最低使用年限的配置標準［6］；③強調優先通過調劑方式配置資產，凸顯實現“政府過緊日子、老百姓過好日子”決心和行動，不能調劑的再行采用購置、建設、租用等方式實現；④首次將租用作為資產配置方式之一，拓展了高校配置資產的途徑，將租用配置方式規范化、正規化的同時，也要求配置做好事前績效評估，分析租用與購置、建設的成本效益；⑤要求加強資產配置的可行性研究、資產評估和集體決策等，并要求結合資產存量、資產配置標準、績效目標、財政承受能力充分論證，建立資產配置論證、評估及決策的管理體系。

2.3 統籌規劃，健全共享共用機制

為加強國有資產使用管理、提高使用效益，《條例》規定應建立國有資產共享共用機制。同時提出在推動大型設備共享工作的同時，可對提供方給予補償。健全和完善國有資產共享共用機制：①從強化共享意識入手，充分認識資產的國有屬性，領悟共享的重要意義；②加強校院兩級平臺建設、實行分層管理機制，區分教學科研資產、實行分類評價機制；③建立健全國有資產共享信息化平臺，由數據統計功能拓展為支撐和服務共享全流程的管理服務平臺［7］；④深化技術隊伍建設，保障實現資產共享共用的智力資源，多措并舉，共同促進國有資產的高效運用和合理使用，以實現更大的社會價值。

2.4 加強監管，構建國資報告機制

國有資產報告制度是完善國家治理的重要工作之一，《意見》從報告制度、報告內容到報送機制都做了明確要求，要求建立行政事業性國有資產管理情況報告制度，并細化資產管理包括資產負債總量、管理制度建立實施、資產配置使用處置和效益、推進體制機制改革情況在內的報告內容，同時完善了資產報告程序。高校國有資產管理情況報告制度的建立：①要實現國有資產情況的全面、實時掌控，②要加強與預算管理的銜接協調，運用報告實現從資產管理的源頭預算管理，改善資產使用配置規劃，③要充分運用統計數據，建立國有資產績效評價與考核機制［8］，從而實現國有資產的全流程智慧化管理模式。

3 高校國有資產管理發展新路徑

為促進高校國有資產管理的法制化、科學化、規范化和信息化，通過《條例》要求的實施與實踐，學校須從內部控制建設、資源優化配置、資產使用共享、資產報告制度等健全、完善和優化，構建安全規范、節約高效、公開透明、權責一致的國有資產管理機制，保障高校各項事業發展，助力國家“雙一流”大學建設。

3.1 建立和完善內控制度，優化內控監督評價機制

內控建設是提高高校治理體系的重要途徑之一，高校做好內控建設主要從提高內控意識、建立系統思維、增強內控評價、運用信息化手段等方面入手。

（1）提高學校對內部控制的認知。加強對內控建設方式、建設內容的研討分析，切實把內控建設作為提升學校管理與治理水準的要務來抓。脫離內部控制僅為財務控制的誤區，將內控管理職責細化至校內包括財務監管、資產管理、合同規范、政府采購、基本建設、校企監督等的各環節，將各類業務的決策、實施和監管機制融入實際管理的逐個環節［9］，確保內部控制建設取得實效。

（2）系統梳理建立內控管理體制。加強內控建設制定長期規劃，從學校發展全局、業務統籌的角度考慮內控建設，明確領導機構、細化職責分工，對各部門、各科室、各關鍵崗位承擔的內控管理職責進行明確，從而形成學校各部門協作的內部控制建設與實施工作體制機制，促進內控建設與管理的可持續性、可執行性和可監管性。

（3）完善內控評價與監督機制。根據《財政部關于全面開展行政事業單位基礎性評價的通知》和《行政事業單位內部控制報告管理制度》等文件要求，學校對內控制度建設、執行效果等方面進行評價并編制自評報告，但絕大多數高校并未建立內控制度的評價與監督機制。內控評價主要是對校內各部門、各科室、各關鍵崗位內控行為進行標準化、科學化考核評價，進而及時發現并解決潛在問題。內控監督要堅持內部監督和外部監督相結合，通過學校成立內控監督小組的內部監督方式和聘請校外專業機構的外部監督方式，結合內控評價結果及相關問題進行跟蹤管理、時時監督，確保內控制度規范有效實施和執行［10］。

（4）建立內控信息化管理平臺。信息化建設是高校內控得以有效實施、實現評價監督的重要技術手段。結合學校信息化建設的總體情況，建立高校內部控制管理平臺，將校內經濟活動以及內控管理流程、評價標準、監管機制嵌入平臺的同時，還須建立校內各業務、各部門之間數據信息交互的信息網，確保內控信息能夠有效傳遞，避免業務活動分開、數據信息分割的同時，實現內部控制管理的信息化和科學化。

3.2 優化和合理配置，貫徹落實“過緊日子”要求

隨著高校國有資產數量急劇攀升，學校結合本次《條例》正式施行，必須從配置標準的規范化、配置方式的多元化、配置論證的科學化等角度，切實解決資源有限性和需求無限性的矛盾，不斷提升并實現資產的科學合理配置。

（1）建立科學的資產配置標準體系。科學的資產配置標準的建立不僅能實現按需配置、勤儉節約、節能環保的管理要求，同時也是促進資產管理與預算管理、資產管理與采購管理相互銜接、有機結合的有效手段之一。針對行政辦公用資產，現階段各高校雖均嚴格按中央行政單位配置標準執行，但由于該標準尚未涵蓋日常辦公所涉及全部資產類型，部分資產配置標準未做明確規定，仍須結合學校實際、行業標準、地區物價等情況制定學校內部行政辦公通用資產配置標準；針對占學校資產比例較大的教學科研用資產，該類資產配置標準因學科繁多、需求不同、預算分布等因素確立存在難度，高校須統籌規劃、分類實施，先從教學用資產入手，充分考慮教學實驗室政策法規、管理需求、同行標準、教學安排等，并逐步按照基礎公共教學、文史財經類學科、農醫理工類學科的順序，逐步制定并推行各類各學科教學用資產配置標準。再行結合行政辦公和教學用資產配置標準制定經驗，充分考慮科研建設需求、科研預算管理模式及學科發展規劃等，研究和完善科研用資產配置標準，從而通過先試點后推廣、分門別類分步推行的模式，構建高校全口徑國有資產的配置標準體系。

（2）豐富和踐行配置方式的多樣化。學校須轉變資產配置僅有購置一種手段的陳舊觀念，充分運用調劑、租用、共用等模式擴充配置方式。關注資產存量、建立資產調劑信息平臺，將現有使用部門閑置或較少使用的資產放在調劑平臺供全校挑選，節約財政資金的同時，滿足資產配置使用需求。加強成本核算、充分比較租用和購置的成本效益，資產配置前期論證過程中不僅要考慮購置資產性能指標、廠家國別等，還要考慮通過租用方式實現配置的可能性，考慮通過租用降低后續維護維修成本、及時更新租用資產型號、便捷使用新技術產品的租用配置優勢，不斷豐富資產配置方式，從而提高資產成本效益和使用效率［11］。

（3）加強配置論證的系統和科學性。2019年，為規范資產配置、減少重復購置、提高使用效益，財政部科技部聯合印發《中央級新購大型科研儀器設備查重評議管理辦法》，辦法的出臺從國家角度對資產配置提出更規范和嚴格的要求。各高校在加強各類國有資產配置管理方面，須結合資產配置標準體系的建立，按照資產校內歸口管理特點，制定全口徑的資產配置論證管理制度體系和管理流程，建立使用部門、歸口部門、資產部門、財務部門以及監督部門的有機互通、相互聯動的科學論證機制。通過校內專家初評、校外專家測評的方式加強配置論證的專業性和科學性，通過校內存量情況、存量資源使用狀況、配置成本效益分析等方式加強配置論證的合理性和效率性，確保國有資產配置的科學性及資產使用的效益性。

3.3 推進和健全共享共用，提升國有資產使用效益

大型儀器設備是高校教學科研、社會服務、人才培養、成果產出的重要物質基礎之一，探索并建立符合高校教學科研發展需要、助力學科建設和人才培養的共享共用機制，切實發揮資產在學校建設發展中的條件支撐作用。

（1）強化和建立科學的開放共享意識。學校須加強開放共享整體性和前瞻性建設，從學校發展、社會服務、隊伍建設等角度激發廣大教師加入開放共享的熱情，從主觀上樹立正確的國有資產使用觀和開放共享意識，徹底摒除“誰買誰用”的錯誤觀念，在校內加強宣傳和督導、在校外加強服務和支撐，在全校范圍內形成“不求所有、但求所用”的開放共享正確意識。

（2）搭建校院兩級開放共享平臺模式。學校要充分發揮分析測試中心等校級共享平臺的專業優勢，以科學服務為宗旨，以技術引領為要務，以校級平臺為著力點，推進大型儀器設備專業化共享管理與服務，實現高精尖儀器設備在學校科研教學等發展中的保障作用；要依托學院、結合學科特點，構建以符合學院使用需求、滿足學校其他部門共享需求和校外服務需求的，具有學科特點和專業屬性的多個院級共享平臺，以平臺為建設點推進大型儀器設備開放共享建設［12］。

（3）完善開放共享分類評價考核機制。結合財政部科技部開展的科研儀器開放共享評價考核，建立符合高校自身特點的分類評價考核機制，根據設備使用用途區分科研用設備和教學用設備，制定不同標準開展使用及共享考核。針對正在承擔相關科研任務的大型科研設備，在考核其達到額定機時的情況下，還要重點考核其運用大型設備產出科研成果情況；針對已完成相關科研項目的大型科研設備，須對其完成機時情況、對校內共享服務情況等進行考核評估；針對教學用大型儀器設備，在考核額定機時、教學任務完成情況的基礎上，還須對其培養學生使用設備的培訓人數、培訓效果等情況進行考核評價。采用分類評價、科學制定評價指標，實現開放共享的科學評價和有效激勵。

（4）加強開放共享專業技術隊伍建設。實驗技術隊伍是開放共享得以有序推進的強大智慧力量，學校須從體制、制度方面對共享實驗技術隊伍進行全面改革，運用多維度聘用機制，組建專業化、專兼職融合的共享服務隊伍，保障開放共享工作的持續、有效開展。同時學校應充分考慮技術人員開放共享服務的工作量，建立合理的績效分配規則，激發實驗技術隊伍參與共享、服務共享、提升共享的積極性，實現實驗技術隊伍對共享工作的推動作用［13］。

（5）建立共享信息化全流程管理平臺。學校須不斷健全和完善共享管理平臺，促使共享平臺不僅是階段性數據統計的平臺，更要成為開放共享從用戶注冊、設備管理、收費制定、共享預約、上機培訓到共享收費、信息統計、設備檢修等共享全流程監管平臺。同時在建設共享平臺的過程中，運用軟件安裝、硬件監控結合的方式，將物聯網監管設備嵌入共享平臺，規范共享使用管理的同時，亦可獲取準確實時數據，實現對開放共享的實時、動態、有效推動與監管［14］。

3.4 推進國資管理向治理邁進

國有資產管理情況報告是如實反映高校國有資產配置、使用、處置情況的手段，是分析高校國有資產運用及成果產出的必要基礎，是推動國有資產管理改革、完善國資體制機制、實現國有資產治理體系建立的重要支撐。

（1）構建“大國資”框架下國有資產報告機制。學校要牢固樹立“大國資”的資產管理理念，在開展國有資產管理以及報告等工作中，要加強歸口管理部門對相關歸口資產的管理與報告，將專利技術和校名校譽等無形資產、貨幣資金等流動資產、設備公房構筑物、植物等固定資產全口徑納入國有資產管理與報告范疇，細化歸口管理部門職能，明確歸口資產報告內容，從而形成“大國資”模式下的國有資產報告機制。

（2）實現國有資產報告數據的實時掌控和分析。隨著信息化平臺的建立以及大數據技術的發展，年終時的國資報告模式已難以滿足現階段國資管理對報告數據的需求。學校須基于“全生命周期”管理理念，充分運用大數據分析技術，搭建國有資產從預算配置、采購實施、建賬驗收到維修處置等業務系統基礎上，建立涵蓋全口徑國資管理實時數據庫，實現對學校資產總量、資產分布、發展趨勢的多層次多維度監管［15］。

（3）運用報告實現資產管理與預算管理相銜接。資產管理與預算管理相結合原則始終是國有資產管理重要原則，把預算管理作為資產管理的源頭、資產管理作為預算管理的拓展延伸，①加強資產管理與預算管理系統在流程、功能以及數據方面的互聯互通和數據共享，隨時掌控各類資產的配置計劃、采購進度、預算執行、采購節資率等；②通過國資報告統計指標的科學設立和分析實施，體現預算管理與資產配置的執行與效果，體現資產入賬與預算執行的關系與進度，體現預算價值、資產使用與學生培養、科研產出的關聯關系，運用報告制度的實施推動預算管理與資產管理的深入融合、確保預算資金國有資產的高效運用［16］。

（4）依托報告制度建立國有資產績效考核機制。目前針對高校國有資產報告制度的管理，大多均局限于對存量數據的統計，對績效考核國內外均未建立完整科學的體系。高校國資管理報告不應是存量數據的堆砌，更應該加強對通過國資報告數據的計算分析，體現國有資產保障投入、過程管理和效率效益等方面的情況，構建國有資產績效考核體系，可實現對高校國有資產使用效益、經濟效能和產出成效的綜合評估［17］，實現國有資產報告制度質的飛躍，成為國有資產從管理向治理轉變的重要基石。

4 結 語

《條例》作為我國行政事業性國有資產領域的第一部行政法規，對國有資產管理范圍、管理原則、配置使用處置等事項作出了一系列新規定，也對高校國有資產從內控管理、優化配置、共享使用以及報告制度等方面提出更高標準的要求，高校應以《條例》為基本遵循，通過不斷完善內控機制、合理配置資產、加強使用效能、科學反饋報告等，推動國有資產管理創新和革新，實現國有資產對高校雙一流建設的支持保障力量。