基于合同角度看政府采購活動

王浩 國防大學聯合勤務學院

從合同角度看，不管政府采購制度如何調整變革，政府采購活動始終是一個合同訂立的過程。從采購機構發出招標公告或邀請函到供應商接受投標文件，從發放中標通知書到上報審查合同草案，直到最后合同的簽訂，無不真實反映了法律上合同訂立的邀約邀請、邀約、承諾、審查、訂立書面合同的五個步驟。

一、達標的供應商合同訂立的前提

供應商是采購活動的主要參與方，其主體是否合法將直接影響采購合同的效力、履行和合同目的的實現。《合同法》規定“當事人訂立合同，應當具有相應的民事權利能力和民事行為能力。”但一些不法供應商為追逐利益，在明知自身不具備合同當事人資格時，刻意隱瞞，與政府采購方達成合同，為國家安全埋下了巨大的隱患，造成了人民群眾財產利益不可挽回的損失。因此，加強完善政府采購供應商的管理機制迫在眉睫。一是應完善供應商資質審核制度。由于供應商提供的社保憑證、租賃協議、銀行對賬單、銷售合同等無法真實、有效反應供應商實際情況，因此，對供應商進行資格審查時，應通過與銀行機構、銀行等相關單位建立數據共享機制，著重審查其法律資格、履約能力以及商業信譽。二是應完善供應商動態管理機制。當前，對供應商入庫管理試行“寬進嚴管”辦法，通過供應商網上注冊登記，而后經過管理部門核查入庫。在一定程度上方便了采購管理部門和供應商入庫管理，但給供應商造成“一勞永逸”的假象，勢必造成一些不法供應商提供標的時，以次充好、以假充真等現象。因此，應建立動態分級考評管理，定期了解需求單位反饋，激勵認真履約的供應商，淘汰弄虛作假、違規違紀的供應商。三是完善供應商救濟制度。在采購實踐中，存在有的政府職能部門因人員變動而導致合同變更或撤銷；有的訴訟處理過程環節多、耗時長導致供應商無法及時有效的維護自身合法權益。因此，應完善供應商救濟制度，從法規層面明確救濟方式，從機構層面設置專門管理處理機構，確保供應商合法權益，營造良好的采購環境

二、規范的采購程序是合同訂立的保障

采購程序是合同當事人要約和受約的博弈過程。由于政府采購屬于公共采購，存在委托代理關系，政府采購需求單位與供應商在采購操作中存在信息不對稱的現象，從而導致“尋租”行為的發生。一是完善信息公開制度。信息公開是保證政府采購接受公眾監督的重要標志，是保證供應商了解政府采購動態，實現公平競爭的重要途徑。做好信息公開既要做到信息公開準確及時，又要做到按法律規章和程序辦事；既要公開信息范圍最大化，又要注重保密需要。二是優化專家評審監管。專家評審制度對維護采購活動的規范運行，防范腐敗問題的發生起到了積極作用，但當前評審專家存在人員缺少、專業匹配程度低、專而不專、自由裁量權大隨意發揮、責任心缺失、泄密隱患尚存等問題，嚴重與“公開、公平、公正”原則不相匹配。

三、有效的合同文本是合同訂立的關鍵

從法律的角度看，合同條款是合同當事人權利與義務的體現；從契約角度看，合同條款明確合同當事人真實意思。與此同時，合同條款也是合同當事人發生糾紛后，解決爭議的基本依據。因此，合同條款必須明確、完整，并且是當事人自愿的、真實的意思表達。一是細致做好合同文字的審閱。一些合同條款在制定時存在錯字、漏字、白字甚至出現標點符號錯用等情況，給合同效力埋下隱患，導致發生問題后無法明確當事人權責。因此，在合同審查時要逐字逐句推敲，尤其是對當事人的名稱和住所、產品名稱、品名和規格、產品數量和計量方法以及價款等實質性條款。二是嚴格做好合同條款制定。采購實踐中，合同當事人為貴風險、實現自身利益最大化，常采取小動作，尤其是實質性條款和要件，如有的以合法形式掩蓋其非法目的隱性違反法律和行政法規、有的本該加蓋公司印章故意加蓋部門印章、有的產品質量本該達到國家強制性標準、行業標準或要約標準的條款，含糊用詞致使質量標準不明確等情況，導致合同效力產生難、發揮難。因此，制定的合同內容應是當事人的真實意思、不損害社會公共利益、符合法律規章，可以在必要時聘請法律機構共同制定。三是謹慎做好合同的變更撤銷。合同的變更撤銷涉及當事人的權利與義務的變更與撤銷，尤其對于已經生效并且實施的合同更為重要。

四、切實履行合同是合同訂立的目的

合同訂立的目的是要達成合同當事人的交易行為。合同的履行是合同當事人權利與義務的實現。然而，在政府采購的采購合同履行實踐中存在重過程輕驗收、重規范輕收益、重監督輕維護等情況，導致供應商投機取巧、隱瞞欺詐，敷衍對待履約現象時有發生。因此，要做好以下幾點：一是把好合同履約關。《合同法》第九十一條第一款規定：“債務已經按照約定履行的合同權利義務終止。”因此，做好合同的履約驗收是當事人權利與義務終止的必要保證。采購需求部門應積極選取相關行業專家、熟悉采購項目的員工代表或委托專業質檢機構等方式做好標的的驗收工作，并做好相關記錄，以備后期審查或處理爭議。二是把好貨款結算關。實踐中存在供應商假借生產需要，騙取預付款的現象，采購主管機構和采購執行機構應加強供應商信譽審查減少預付款比例，采用貨到付款的方式；財務部門應嚴格核查相關文件確保文件要素齊全、真實、為結算支付提供依據。三是把好爭議解決關。出現糾紛時，當事人應本著友好解決爭議的態度，依照合同約定或法律規定按照采購質疑處理有關程序，處理相關投訴，圓滿解決爭議糾紛。