高校產學研政策執行阻礙的產生：政策網絡的解釋

羅超群 浙江理工大學黨委辦公室校長辦公室

執行難是產學研政策面臨的頑固問題。從1992年啟動“產學研聯合開發工程”到協同創新、產學研融合建設、產業鏈-創新鏈融合，我國圍繞產學研合作推出了系列政策，成效顯著，但也暴露出信任缺乏、利益沖突、動力乏力、形式重于實質、合作效率低下等問題（謝旭人等，2003；龔建立等，2003；申紀云，2010；張俊霞,2015）。新一輪的科技革命和產業變革正處于歷史交匯期，身處科技革命和產業大變革的歷史交匯期，研究產學研政策執行阻礙的產生更加迫切。本文以高校這一產學研合作重要參與者為對象進行研究。

一、政策網絡影響政策執行的理論

依據行動者的類型及其特征，高校產學研政策網絡可以分為政策社群、府際網絡、專業網絡、生產者網絡和議題網絡。參與者包括學校、學院、學科、科研人員、研究生、管理人員，根據本研究需要，企業、政府作為外部網絡的參與者。他們在不同的網路中，用資源、權力通過網絡路徑影響政策，實現政策利益和訴求，從而影響了政策執行。

弗萊斯特(Forrest)提出網絡內部凝聚力和組織之間的協調程度與網絡的封閉性影響政策網絡對社會主體的動員及其在政策過程的作用。此外,特殊的政治和歷史背景,建立信任和共同價值觀的能力也是影響網絡績效和作用的關鍵因素(Forrest,2003)。參與某個政策問題的行為者的網絡特征會影響政策工具的選擇,從而影響到政策后果。網絡特征表現為“相互關聯性”(Interre-latedness)和“一致性”(cohesion)兩個變量擇方法(Bressers＆Toole,1998)。有學者研究進一步論證網絡發揮的作用取決于政策網絡的穩定性和網絡中權力的動態變化(Coleman＆Skogstad,1995)。王春福（2008）認為，權力結構、政府結構、私人結構和社會結構,每一個結構都有可能成為序參量的承載者。找到了序參量就找到了影響政策網絡協同合作的關鍵環節,當然也就找到了影響政府執行力的關鍵因素。

但是，學界對政策網絡影響執行的內涵、本質,尤其是理論的解釋力和應用等方面還未形成一致看法（朱亞鵬，2008）。馬爾斯和史密斯(Marsh＆Smith,2000)強調政策網絡對政策后果施加影響的復雜性，認為網絡和政策后果之間的關系不是簡單的、單向的,而是互動的、辯證的。其原因在于政策網絡結構、環境、主體、結果之間存在三種辯證或者互動的關系，要具體分析政策網絡對政策后果發揮何種影響只有辯證分析這三方面關系在不同政策網絡的表現。

二、政策網絡影響產學研政策效果的實證分析

以北京、上海、江蘇、浙江5所高校為對象，通過網絡收集高校政策文件信息，對政策社群、府際網絡、專業網絡、生產者網絡和議題網絡進行實證分析，情況分析如下。

1.配套政策措施缺位。隨著創新強國的推進，國務院和相關管理部門出臺了不少產學研合作政策，但是這些政策對于具體的細節問題缺乏明確的規定，落地需要很長一段時間，一些需要多部門配套政策配合的條款落實難，存在政策沖突的情況。從而導致高校難以出臺配套政策，既使出臺了因為上級規定沖突或不明確得不到支持。很多高校老師反映，項目經費報銷新規出臺兩年多了，但橫向項目經費管理掣肘仍然頗多；產學研合作組織成立很多，但真正參與其中的增加不多；設置了社會服務類的高級職稱，但申報意愿不強。配套政策措施缺位造成資源配置錯位，政策執行的資源支撐力不足，難以得到執行。

2.政策網絡節點活力不足。由于科研政策一般不必通過教代會等高校民主渠道審議，普通教師在產學研合作政策制定中的參與度不高。普通教師是議題網絡的主體，僅部分雙肩挑人員是專業網絡的成員。議題網絡所掌握的資源有限，只能間接影響最終的政策效果。核心人物缺乏也是政策網絡節點活力不足的表現。在政策過程中，如果成員可以提出科學的看法，表達自己的政策訴求，將有利于政策執行。這也許是造成高水平大學與普通高校橫向合作差異的原因之一。另外，教師們獲得校內政策信息的及時性、便捷性和精準性不夠。便捷的信息傳輸有利于使政策信息由政策社群批量地直接達到議題網絡，支持管理層次的減少，管理者有足夠的權力執行決策，減少政策滯后風險。教師遠離網絡，信息跨網絡傳遞造成信息滯后。也有教師對此關注度低的原因，覺得無所謂，該干什么還是得干什么。對位于浙江的一所高校橫向經費省域分布來看，地理距離和經濟水平是高校橫向合作的重要影響因素（如上海、江蘇經費量很大），但高校橫向合作不僅僅受到空間和距離（如北京、河北很少），也不僅僅取決于合作對象的經濟水平（如云南、四川很多）。這與政策網絡節點作用的發揮緊密相關。

3.中間性組織作用不明顯。現有的產學研政策執行網絡中, 中間性組織的作用并未得到重視。相對于實驗室，各類創新體、創新聯盟、科創綜合體并不是教師關注的重點。這是由于企業以市場機制為主，高校以政府調控機制為主，教師的職稱也是以政府管理為主，在運行機制、追求目標、組織文化、思維方式等有著較大差異的背景下, 就合作議題進行直接聯系，缺乏資源協調和信息緩沖的中介, 不能有效降低組織間的交易與管理成本。目前，涉及相互信任和復雜的關系處理、利益分配的管理需要中介組織發揮作用，雖然學校橫向科研項目管理機構在發揮了一定的替代作用，但短期的、一事一議合作形式仍然是高校產學研合作主體。在產學研融合中，高校考慮得更多的是希望建立長期、穩定的合作關系。雙方在利益訴求方面存在的突出矛盾, 也在一定程度上弱化了企業一方建立合作的愿望。

4.價值導向差異。政策社群、府際網絡、議題網絡等政策網絡間價值選擇差異嚴重損害公共政策的權威。在不同價值選擇的驅使下，各網絡主體會做出不同的策略選擇，并考慮一定的支付成本和最終收益。作為學校決策的執行機構，學院在單位效用最大化的價值指導下，最優策略選擇很大概率是變通，從而導致替換性執行、選擇性執行、象征性執行和附加性執行等政策扭曲或“政策異變”。既有政策目標從而難以實現，教師對學校乃至政府的政策產生懷疑，認為就是說說的，學校的權威喪失。此外，科研、審計、教務、財政乃至黨群部門等政策社群和府際網絡內部的管理部門由于功能和運作目標不同，容易在具體的政策實施路徑上存在較大分歧。在現有考核模式下，對處于生產者網絡內部的教師來說，縱向研究突出的教師由于擁有大量的優質資源和人才，能夠吸引到更多的經費，獲得收入、職稱等收益，繼而加大申報力度，形成正循環；而橫向能力突出的教師除非縱向項目申報的能力也強，不然會因資金、職稱等的劣勢放棄橫向或者放棄高校職業，形成逆淘汰。如果資源不變利益沖突將越來越難以協調。各網絡內部不夠成熟，難以協調，導致整個高校的產學研合作政策網絡配合性差，資源配置不合理。

5.網絡的開放性不夠。產學研融合應在學校、研究機構和企業間形成科研、生產一體化。提高執行力需要校內各方構建縱向的發展體系, 在靜止的、橫向的資源溝通基礎上, 形成發展機制，促進核心要素發展，壯大網絡主體的實力。但這一發展體系還沒有在融合形成。這既與產學研合作的頂層設計缺失有關, 也與現代教育體系的內部建設遲滯有關。同時，企業對合作的需求變數較大, 存在較大不確定性。地方院校產學研合作對象以資產規模不大的中小型企業為主， 受市場和宏觀經濟波動的影響較大，高校合作的積極性較高, 但遇到宏觀經濟形勢低迷時，網絡變得不穩定。絡間價值選擇差異會損害公共政策權威，弱化政策執行。數字化轉型背景下,可以利用大數據實現政策網絡的數字化轉型，以數據驅動網絡的完善，調動各方面積極參與產學研合作，提高政策執行程度。

三、結論

高校產學研政策參與者處于不同的政策網絡中，網絡內外資源和信息配置不同程度的失調導致執行不暢。網絡間雖有聯系，但溝通協調的強度并不必然相同，網絡環境也不同，加上與外界聯系不順暢、協調不到位，如配套政策不足，導致政策網絡離心力大、執行成本增加。與理想的政策網絡比較，現實中的高校產學研政策執行政策的成熟度低，存在中間組織網絡缺乏、網絡節點活力不足等缺陷，導致資源分配不均。政策網