廣東省農業保險高質量發展對策

江 蕓

（廣東農工商職業技術學院國際交流學院，廣東 廣州 510507）

農業作為支撐國民經濟建設和發展的第一產業，其發展備受國家高度關注[1]。目前我國傳統農業向現代農業轉變的步伐不斷加快，但農業作為一個天然的弱勢產業，既要面臨較大的市場風險，還常常遇到嚴重的自然災害挑戰，因自然災害和意外事故等因素而遭受的經濟損失有增大趨勢[2]。農業保險作為現代風險管理的重要手段之一，能有效分散和規避農業風險，穩定農戶收入[3]，促進我國鄉村產業振興和農業可持續發展，更好地滿足“三農”領域日益增長的保險保障需求[4]。目前，我國農業保險發展仍處于較為粗放的初級發展階段，存在農業保險保障不全面、不充分、不平衡，市場招投標不規范，財政補貼機制固化，虛假承保協議理賠和農業巨災風險分散體系不健全等情況，與 “三農”風險保障實際需求相比仍有較大差距，迫切需要更精細化和更高質量的發展[5]。2019年10月，財政部、農業農村部、銀保監會、國家林業和草原局四部門聯合發布了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》[6]，為我國農業保險邁入提質增效、轉型升級的高質量發展階段指明了方向[7]。2020年6月，廣東省財政廳聯合農業農村廳等四部門印發了《關于大力推動農業保險高質量發展的實施意見》[8]，為廣東省農業保險高質量發展提出了新的目標。2007年廣東省開設政策性農業保險工作試點以來，在脫貧攻堅和鄉村振興戰略中發揮了積極作用，為廣東省農業生產提供了重要的風險保障。雖然廣東省政策性農業保險在經濟補償方面發揮著有效作用，但在服務能力、運行機制、基礎建設等方面與農業保險高質量發展的要求有一定差距，仍存在一些亟需解決的問題。目前，有關廣東省農業保險高質量發展的研究文獻較少且都缺乏具體深入的分析。鑒于此，本研究總結了廣東省農業保險發展現狀，分析農業保險高質量發展存在的主要問題，并有針對性地提出對策與建議，以期為有關部門推動廣東省農業保險高質量發展提供參考。

1 廣東省農業保險發展概況

1.1 廣東省農業保險發展現狀

2007年廣東省開始政策性農業保險試點工作，經過10多年的快速發展，財政補貼險種不斷增加，保費規模增長迅速，保險覆蓋面逐年擴大[9]。截至2019年，廣東省已陸續推出29項農業險種。2020年，為推動農業保險高質量發展，落實 “擴面、增品、提標”的要求，廣東省繼續擴大農業保險覆蓋面，新增嶺南水果（含廣東種植的所有水果）、蔬菜、種植大棚、茶葉、花卉苗木省級財政補貼型種植險，同時森林保險、水產養殖保險試點推廣到全省實施；加快推動水稻、生豬、能繁母豬、肉雞等關系群眾“米袋子”“菜籃子”的重要農產品保險發展，提高嶺南水果等優勢品種保險覆蓋面[8]。目前，政策性農業險已覆蓋農林牧漁業等主要領域，為全省農業發展提供了較全面的保障。

1.2 廣東省農業保險發展成效

1.2.1 普惠性凸顯 2018年廣東省農業保險保費收入達15.4億元，較2017年同比增長19.63%，比2007年增長近28倍；2019年全省農業保險保費收入增長到18.8億元，較2018 年同比增長22.08%，達到2007年的34倍。2011—2018年，廣東省農業保險賠付率趨于穩定，在40%～70%區間（表1）。2008—2019年，全省累計支付農業保險賠款55.52 億元，累計約為1 667萬hm2農作物、2 900萬hm2林木、11.56億頭（羽）畜禽提供風險保障4 211億元，參保農戶7 869.23萬戶，受益農戶871.54萬戶次[8]。2019年廣東農業保險為農業生產提供782億元風險保障，省級承保品種23個，其中水稻保險承保覆蓋率為80.36%，育肥豬保險承保覆蓋率為77.37%，家禽、嶺南特色水果、甘蔗等承保率增長迅速[10]。

表1 2007—2018年廣東省農業保險保費收入和賠付支出情況Table 1 Agricultural insurance premium income and claim expense in Guangdong Province from 2007 to 2018

1.2.2 政策性農業保險財政補貼金額逐年增長2007年廣東省政策性農業保險制度實施以來，各級財政農業保險保費補貼力度逐步加大，農業風險保障能力不斷提升。根據《廣東省農業保險高質量發展險種實施目錄》（2020—2022年），中央財政補貼型種植險有水稻、水稻制種、玉米、花生、馬鈴薯、甘蔗6個，養殖險有能繁母豬 、生豬（含肥豬、仔豬）和奶牛4個，以及公益林、商品林2個森林保險，其余險種由省、市、縣三級財政進行補貼。2008—2019年，全省各級財政資金投入69.97億元，為廣東農戶購買了4 211億元風險保障，財政資金放大效果達60倍，其中省級財政資金放大效果近200倍，農業保險賠款是省級財政補貼資金投入的2.56倍，通過省級資金撬動中央及市縣補貼支農效應顯著[8]。

1.2.3 積極擴展農業保險創新險種 廣東省在推動農業保險高質量發展進程中，由保成本向保價格、保收入，由保生產環節向保全產業鏈，由保險保障向綜合金融服務轉變，鼓勵各地積極探索農產品價格保險、收入保險、指數保險等險種。積極推動有條件的地區開展耕地地力補償保險、區域產量保險、大宗農產品“保險+期貨”試點、“訂單農業＋保險＋期貨（權）”試點等創新性保險品種。例如，2019年廣州市開展了蔬菜種植氣象指數保險，全省首張耕地地力指數保險保單落地湛江；湛江市率先開展了豬飼料成本價格指數“保險+期貨”試點；陽光農險成功將創新性區域產量保險引入到茶葉種植保險和南藥種植保險中，“廣東省中央財政茶葉區域產量保險”保單和“廣東省中央財政南藥區域產量保險”保單相繼生成。

2 廣東省農業保險發展中存在問題

2.1 農業保險深度和密度仍較低，各地發展不均衡

農業保險深度和密度是衡量一個國家或地區農業保險業發展水平的常用指標[11]。2019年廣東省政策性農業保險的保險深度為0.43%，比2016年（0.29%）提高了48%，但仍遠低于全國0.88%的平均水平。雖然廣東省農業保險密度逐年上升，2019年為145.30元/人，但明顯低于與廣東省經濟財政能力和農業增加值占GDP比重相當的江蘇?。?18.03元/人）和全國平均水平（286元/人）。2020年廣東省出臺的《關于大力推動農業保險高質量發展的實施意見》明確指出，到2022年廣東省農業保險深度需達到1.2%以上，農業密度達到500元/人。

目前，農業保險深度排名前六的地市分別為河源（1.02%）、韶關（0.66%）、梅州（0.64%）、清遠（0.62%）、茂名（0.58%）和云?。?.58%），而經濟較為發達的珠三角城市，如佛山（0.02%）、中山（0.07%）、東莞（0.07%）、珠海（0.06%）、深圳（0.09%）保險深度均很低（表2）。經濟較為發達的珠三角城市的農業保險發展反而滯后于經濟較為落后的粵西、粵北地區，表明各地市經濟發展水平和農業發展水平極不均衡，影響各地農業保險的發展水平。

2.2 農業保險補貼政策機制不夠完善

農業保險保費補貼是我國政策性農業保險發展的重要推動力，也是政府引導和發展農業保險的主要手段[12]。目前，廣東省農業保險保費補貼政策采取了“中央和地方財政共同補貼大頭、農戶支付小頭”的保費分擔模式[13]，各地市分兩類區域享受政府補貼政策差異，但農業保險補貼政策仍沒有充分考慮各地區農業產業的重要程度和政府財力的差異，一些農業大縣農業產值大，所需保費補貼資金量大，而縣財政力量薄弱，導致貧困地區政府保費負擔較重，從而對廣東省政策性農業保險的發展產生不利影響[14]。

2.3 農業保險經營機構存在明顯壟斷現象

2018年，我國開辦農業保險業務的保險機構共有39家，但在廣東省僅有12家保險機構經營農業保險業務，國元農險、中原農險、安信農險、北部灣財險等在國內農業保險市場份額排名前列的保險機構至今未在廣東設立分支機構。2018年，人保財險的農業保險占全國市場份額的45.78%，在廣東農業保險市場份額高達69.01%；中華財險、陽光農險分別占比12.99%和12.49%，其余9家保險機構的農業保險市場份額均非常低（表3）。由于我國保險經營機構進入和退出的規則仍較缺乏[6]，廣東省經營農業保險的機構存在明顯的市場壟斷現象，使得保險機構對農業保險業務缺乏創新的動力和熱情。

表2 廣東省各地市2019年農業保險發展情況Table 2 Development of agricultural insurance in different cities of Guangdong Province in 2019

2.4 普通農戶對農業保險的獲得感有待提高

農民獲得感是體現農業保險發展質量的關鍵指標[15]。在農業新業態下，農業保險的承保、核保、查勘、理賠等事項都對農業保險服務水平和能力提出了更高要求。但由于傳統的查勘定損技術難以滿足大規模災害下對定損及時性和精確性的要求[16]，農戶普遍認為投保和理賠成本高、手續繁瑣、理賠效率低[17]。此外，由于農作物種植成本相對高，導致小規模種植農戶收入較低。即使政府對政策性農作物保險的保費財政補貼達到80%，但農作物保險金額較低，保費支出在農民消費中的比重仍然較高。雖然2015年“中央一號”文件明確提出中央財政補貼險種的保險金額應該覆蓋直接物化成本，但我國大多數省份仍未達到完全覆蓋物化成本的標準[18]，多數農業保險只保種子、化肥等物化成本，尚未覆蓋人工成本[19]。筆者2020年7月前往湛江農墾局調研菠蘿種植的情況，每667 m2菠蘿的實際物化成本為6 500元，而2020年每667 m2菠蘿的保險金額為3 000元，僅為實際物化成本的46%。如果農業保險保障水平偏低，農民實際損失和災后獲得的賠款相差巨大，這將會抑制農戶的投保積極性，導致農戶對農業保險的獲得感低。

3 推動廣東省農業保險高質量發展的對策建議

3.1 構建多層次農業保險保障體系

當前廣東省農業已進入從傳統農業向現代農業升級的重要階段，特別是在農戶分散經營與龍頭企業、家庭農場、農業專業合作社等多種經營主體長期并存的二元格局下，多層次農業保險體系契合了這一階段農業生產對風險分散和農業保險的需求。具體做法：一是積極適應農業生產成本收益增長的趨勢，基本保障主要種植業、養殖業完全生產成本的基本險，提高水稻、生豬、能繁母豬、肉雞等關系群眾“米袋子”“菜籃子”的重要農產品保險覆蓋面和保障水平，積極補充大災險和商業險；二是鼓勵農業現代化程度較高的地市保險公司創新具有地方特色的農產品保險，豐富廣東省農業保險品種體系，提高嶺南水果等地方支柱型優勢品種保險覆蓋面，實行地方特色險種備案制；三是創新保險產品開發，構建多層次有針對性的保險險種體系，開發價格型保險、收入型保險、指數化保險、“保險+信貸”“保險+期貨”等新型險種，以滿足新型農業經營主體需求，保障農戶收入穩定。

表3 各保險機構在全國和廣東的農業保險保費收入及市場份額情況Table 3 Premium income and market share of different insurance institutions in China and Guangdong Province

3.2 建立完善的省級農業巨災保險機制

廣東省是臺風暴雨等大災風險多發的地區，保險公司應在易受災區域建立巨災保險體系。通過財政補助、保險機構風險自擔、再保險分散等方式，建立財政支持、多方參與、風險共擔的政策性農業保險巨災分散機制。鑒于我國參與經營政策性農業保險的保險機構自身分散巨災風險的能力較弱，由省、市、縣三級財政補助和保險公司巨災準備金提取方式建立廣東省巨災風險基金制度，有望化解因重大自然災害導致的超賠風險。當發生農業巨災風險事故造成重大損失時，從大災風險準備金中出資予以適當救助，以提升保險機構巨災風險抵御能力。

3.3 優化農業保險財政補貼政策

實施差異化財政補貼政策已經成為各國政府進行農業保險保障的共識[20]。廣東省各級財政承擔的保費補貼責任應該與各地市農業生產規模和財力水平相匹配。由于廣東省各地市的經濟發展水平和農業發展情況不均衡，需要針對廣東省各地區的經濟發展水平、產業結構、氣候條件的不同，實施區域差異化農業保險保費補貼政策，以確保農業保險財政補貼政策的公平性。因此，廣東省應結合保障水平與保費補貼的動態調節機制，在提高粵東、粵西、粵北省級財政保費補貼比例的同時，逐步減免粵東、粵西、粵北三大糧食作物等中央政策性險種縣級財政補貼配套資金，有效解決農業大縣和欠發達地區財政薄弱和保險需求大的突出矛盾，以實現區域公平。

3.4 優化市場化的農業保險運行機制，保證保險市場有序競爭

由于農業保險的高風險、高成本，保險公司不傾向選擇經營農業保險業務，使得農業保險的發展受限，單純依靠市場運作難以有效運行。廣東省在推進農業保險高質量發展的進程中，應明晰政府與市場邊界，地方各級政府不主動參與農業保險具體經營，政府可制定組建農業再保險公司的相關政策，通過保費補貼、創新獎勵、大災賠付、提供信息數據等政策支持，以提高保險公司經營農業保險的積極性。為了保證農業保險市場有序發展，避免農業保險市場主體過多，需建立完善的市場準入和退出審批機制，通過公開投標、邀標、競爭性談判等方式擇優確定承保機構。

3.5 優化提升保險服務，增強投保主體獲得感

農業保險高質量發展必須以客戶為中心，優化提升保險服務，保險機構要做到惠農政策、承保情況、理賠結果、服務標準、監管要求“五公開”，定損到戶、理賠到戶。為了提升農戶滿意度和獲得感，應逐步實現廣東省產糧大縣水稻、玉米完全成本保險，提高農業保險保障水平，農業保險只有保完全成本、保收入才能充分化解自然災害、市場價格波動等風險。此外，由于科技是我國農業保險高質量的核心驅動力[21]，需加快推進“保險+科技+服務”模式創新，具體做法：一是建立耕地地塊基礎數據庫，推廣“按圖承保、按圖理賠”模式，實現農業保險經營專業化、精細化和智能化；二是將大數據、云計算、衛星遙感、無人機等先進技術手段引入農業保險承保理賠環節，實現農業保險數字化、線上化、便捷化服務；三是推動相關部門建立農業保險行業大數據平臺，強化農業保險基礎數據集中化、高效化和全流程化管理及應用，為風險評估、精算定價、精準營銷、業務管理、防災減損、融資征信等環節提供數據支持。