“北斗” 政策解析

賽迪智庫 網絡政策研究所

衛星產業國家戰略性高技術產業，具有附加值高、帶動性強、知識技術密集等特征，體現出一個國家的競爭力。為推動衛星產業的發展，近年來我國發布一系列的支持政策。在政策的推動下，我國北斗產業取得了較大進展，北斗系統已廣泛應用于氣象、交通、農業、海事、電力等領域，已經形成了從基礎產品、應用終端、應用系統到運營服務的較為完整的產業鏈。

“北斗”主要政策和制度

在頂層戰略規劃方面，我國將北斗衛星和導航系統定位于戰略新興產業的核心，并發布了一系列的產業發展規劃，政策環境不斷完善，為衛星導航企業的發展營造了良好的環境，促進軍民技術融合。

2016年，國務院印發的《國家“十三五”戰略新興產業發展規劃》提出，加快衛星及應用基礎設施建設。構建星座和專題衛星組成的遙感衛星系統，形成“高中低”分辨率合理配置、空天地一體多層觀測的全球數據獲取能力;加強地面系統建設，匯集高精度、全要素、體系化的地球觀測信息，構建“大數據地球”。打造國產高分辨率商業遙感衛星運營服務平臺。發展固定通信廣播、移動通信廣播和數據中繼三個衛星系列，形成覆蓋全球主要地區的衛星通信廣播系統。實施第二代衛星導航系統國家科技重大專項，加快建設衛星導航空間系統和地面系統，建成北斗全球衛星導航系統，形成高精度全球服務能力。采用政府和社會資本合作（PPP）模式推進遙感衛星等建設。

2015年，國家發改委、財政部、國防科工局等部門聯合發布《國家民用空間基礎設施中長期發展規劃（2015—2025年）》，該規劃分階段提出了到“十二五”“十三五”“十四五”末的發展目標。該規劃提出構建衛星遙感、通信廣播和導航定位三大系統，超前部署科研任務，積極推進重大應用。具體來看，到2020年，建成由35顆衛星組成的北斗全球衛星導航系統，形成優于10米定位精度、20納秒授時精度的全球服務能力;積極提高北斗系統地面應用服務能力;統籌部署北斗衛星導航地基增強系統;通過廣泛開展國際合作，構建北斗全球廣域增強系統，提高系統服務性能，提升北斗國際競爭力;制定應用北斗衛星導航系統及其兼容技術與產品的政策和標準。

2017年1月，交通部發布《關于在行業推廣應用北斗衛星導航系統的指導意見》，從頂層設計的角度明確了北斗行業應用的基本理念和思路。明確到2020年交通運輸各領域北斗衛星導航系統普及程度顯著提高，應用標準政策環境進一步完善，定位導航服務能力和業務支撐能力明顯增強，北斗系統國際化取得顯著成果，基于北斗系統的定位、導航、通信等通信服務體系基本成型。該意見提出將進一步擴大行業北斗系統應用領域、拓寬北斗系統應用模式、完善北斗系統應用環境作為重點任務。

2017年8月，民航局發布《民航局關于推進國產民航空管產業走出去的指導意見》，共五章二十條，明確了推進民航空管產業“走出去”的指導思想、基本原則和總體目標，并從加大政策支持力度、完善法規標準體系、加強區域性合作、提高企業走出去能力和水平等四個方面提出了具體意見。意見還明確指出，重點考慮將雷達、空管自動化系統等成熟、優質裝備，以及北斗衛星導航系統相關產品等自主創新技術作為推進空管技術產業國際化的切入點，集中優勢，重點突破。

2017年，國家認監委和中央軍委聯合參謀部戰場環境保障局簽署《北斗衛星導航檢測認證2020行動計劃》，共同推進北斗衛星導航檢測認證體系建設，確保和提升北斗衛星導航產品、系統及服務質量，推動我國自主發展的北斗衛星導航技術向全社會應用推廣。計劃提出，到2020年，通過具體行動將推動北斗衛星導航檢測、認證、試驗等服務能力大幅提高，為北斗衛星導航產業發展和質量品牌提升提供強有力的支撐保障。

2017年，交通運輸部、中央軍委裝備發展部發布《北斗衛星導航系統交通運輸行業應用專項規劃》包括現狀與形勢、總體思路、主要任務和保障措施四個部分。該規劃從保障能力、應用環境、應用領域、創新能力等方面提出2020年行業北斗系統應用工作發展目標，并針對行業各主要領域北斗系統應用情況提出具體指標，明確到2025年，建成服務于綜合交通的定位、導航和授時（PNT）體系，為國家綜合 PNT 體建設提供有力支持。規劃提出了6個方面的重點任務，加強行業應用基礎設施建設、完善應用發展環境、拓展行業應用領域、積極鼓勵應用創新、推進軍民融合應用、開展應用示范工程。

2019年8月，交通運輸部印發《數字交通發展規劃綱要》。綱要提出，推動自動駕駛與車路協同技術研發，開展專用測試場地建設。鼓勵物流園區、港口、鐵路和機場貨運站廣泛應用北斗、物聯網、自動駕駛等技術。此次《綱要》目標，到2025年，交通運輸基礎設施和運載裝備全要素、全周期的數字化升級邁出新步伐，數字化采集體系和網絡化傳輸體系基本形成。交通運輸成為北斗導航的主要行業，5G等公網和新一代衛星通信系統初步實現行業應用。交通運輸大數據應用水平大幅提升，出行信息服務全程覆蓋。到2035年，交通基礎設施完成全要素、全周期數字化，天地一體的交通控制網基本形成，按需獲取的即時出行服務廣泛應用。我國成為數字交通領域國際標準的主要制定者或參與者，數字交通產業整體競爭能力全球領先。

此外，地方政府緊密配合出臺相關產業政策。為貫徹執行中央政府和有關部委關于促進北斗產業發展的相關政策，我國多個地區出臺相關政策，北京、天津、河北、湖北、廣東、廣西、四川等省份為促進北斗產業發展制定了專門政策。如，北京市制定了《北京市關于促進北斗技術創新和產業發展的實施方案（2020年—2022年）》，提出到2022年，總產值超過1000億元，建設1個具有全球影響力的北斗產業創新中心，形成1套北斗產業融合應用標準體系，建成時空信息服務覆蓋超過億級的城市應用節點等;重點任務是構建兩網兩平臺服務體系，強化基礎支撐保障，運用兩種技術創新模式，推動產業融合發展，實施七大應用示范工程，打造智慧城市標桿，打造兩個北斗特色基地，加快產業資源整合。

“北斗”主要情況

一、產業規模持續擴大

我國衛星產業市場規模持續擴大，產業總產值穩步增長，市場發展空間潛力巨大。中國衛星導航定位協會數據，截至2018年我國衛星導航與位置服務產業總體產值為3016億元，其中與衛星導航技術直接相關的芯片、器件等產業核心產值占比為35.4%，達到1069億元。2020年我國衛星導航產業規模將達到4000億元，北斗市場產值約為2400億元。

我國北斗發展逐步形成了三步走發展戰略：2000年，建成北斗一號系統，向中國提供服務;2012年，建成北斗二號系統，向亞太地區提供服務;2020年，將建成北斗三號系統，向全球提供服務;計劃2035年，以北斗系統為核心，建設完善更加泛在、更加融合、更加智能的國家綜合定位導航授時體系。北斗系統對產業的貢獻率高達80%，將在2020年完成全球組網。

二、國產化程度不斷提高

目前全球共有四大衛星導航系統，GPS、北斗、GLONASS和GALILEO。北斗衛星導航系統是我國正在實施的自主建設、獨立運行的全球衛星導航系統。2019年12月16日，西昌衛星發射中心，第12組北斗三號中圓地球軌道衛星成功發射入軌。至此，北斗三號所有中圓地球軌道衛星發射完畢，標志著北斗三號全球系統核心星座部署完成。為2020年最終實現全球組網，建成中國面向全球的重大公共服務空間基礎設施奠定了堅實基礎。

此前很長一段時期內，國際衛星導航市場被歐美所壟斷。只有部分國家有能力發射和維護太空衛星，而且導航定位接收機、導航芯片等終端產品也被這些國家所壟斷。我國經過長期努力，終于研制出北斗系統，從基礎的芯片、板卡到終端設備和地圖全部實現了國產化。同時，北斗是唯一使用了36000公里高地球靜止軌道、36000公里高地球傾斜同步軌道和20000多公里高中軌軌道的衛星導航系統。隨著核心部件國產化率逐步提高至100%，以及攻克了一系列技術瓶頸，我國北斗擁有廣闊發展前景。

三、北斗已經成完整的產業鏈

北斗產業鏈的上游主要包括衛星制造、衛星發射以及旨在提高定位精度的地基增強和星基增強系統，如天線、芯片、板卡、GIS、地圖、模擬源等。中游主要包括基礎部件及北斗終端。下游主要是解決方案和運維服務，提供行業應用，行業應用場景主要包括軍事應用、專業應用和公眾應用三個領域。

2019年，北斗產業鏈中游和上游受到芯片、板卡、核心器件、終端設備價格下降的影響，產值增速較去年進一步放緩，在全產業鏈中占比仍然呈現下降趨勢。上游產值在總產值中占比為10.9%，其中，基礎器件、基礎軟件和基礎數據等環節的產值占比分別為4.4%、2.1%和4.4%;中游產值在總產值中的占比為47.5%，其中，終端集成環節的產值占比為34.6%，系統集成環節的占比為12.9%;下游產值占比增長較快，主要原因在于終端集成環節競爭激烈，而下游運營服務準入門檻相比較低，促使終端提供商向運營服務商轉變，同時無人駕駛和高精度服務近年來需求激增，并有效牽引消費級市場相關服務需求的釋放，從而推動下游產業鏈快速發展，其產值在2018年總產值中占比為41.6%。

四、應用領域廣泛

北斗高精度定位、導航、授時技術創新及應用是發展重點。北斗系統起源于軍用市場，在國防軍工市場已經穩定應用，民用市場將實現跨越式的發展。

我國高精度應用市場仍處初期，未來有待進一步發展成熟并實現大眾化、廣泛化應用。如，在車聯網領域，北斗導航定位終端為車主提供LBS、道路救援、導航、定位等服務。鄭州南站跨商登高速項目綜合利用傳感器檢測掛籃結構內力、北斗衛星定位技術、智能云服務平臺與BIM結合，研發基于GPRS網絡無線自動化監測的信息化系統。結合北斗定位、可視化的管理，實現3D施工指導、進度模擬、施工管控，安全有序推進了施工的進程。

目前北斗系統已經廣泛運用于農業、交通運輸、海洋漁業、防災減災等領域。智慧城市、安全監控、健康監測等專業領域對衛星導航定位需求加大;高精度應用逐步向位置服務、汽車導航、智能交通、船舶導航等大眾領域滲透。高精度衛星導航定位應用的范圍持續拓寬，與其他產業的融合不斷深化。

政策需求分析

一、加強法治建設

推進立法進度，明確北斗系統作為國家信息基礎設施的法律地位，時制定相應的法律，保障其健康發展。我國的北斗發展從無到有，取得了顯著成就，但卻沒有一部專門的法規，這與當前北斗的發展速度極不相稱。因此，應填補相關的立法空白，使北斗各環節做到有法可依，有規可循，保障北斗產業健康發展。要統一北斗應用推廣標準、提高政策法規科學性、健全北斗執法監管體制、建立北斗國際合作與維權機制等法治。北斗立法的關鍵核心問題是建立國家衛星導航長效管理體制，對北斗系統建設發展實施常態化管理。

二、培育人才隊伍

北斗系統是中國航天領域系統規模最大、技術難度最高、建設周期最長的大型復雜組網系統工程，對人員素質要求較高，而北斗產業的人才存在較大的缺口。推進高校改進專業設置，鼓勵學生創新創業，創新高校人才培養模式，推動工程實踐與學術研究共同發展。加強校企合作，有針對性的培養人才。廣泛開展科普教育，依托高校資源、科研機構、企業等主體共同搭建科普平臺，聚焦航空航天、通信遙感、衛星定位等領域進行科普教育，培養學生的科學素質和綜合能力。加大人才引進力度，優化人才發展環境。

三、進一步深化應用

當前，北斗系統已在水利、智慧城市建設、農業等方面開展結合應用，但應用的深度和廣度還不夠，仍需進一步加強。高精度定位市場處于初期階段，隨著北斗地基增強系統已完成建設，面向高精度定位的服務有了保障。應進一步加強北斗應用普及廣度與深度，推動北斗應用產業化發展，顯著提高行業應用效能。實施基于北斗系統的物聯網、大數據、人工智能等領域的技術創新、產業化和應用示范項目，推動相關技術產品研發和推廣應用。