2020年長江中下游堤防巡堤查險暗訪督查實踐與思考

（長江水利委員會水旱災害防御局，湖北武漢 430010）

1 國家及各省巡堤查險規定

1.1 國家級規定

2011年6月，為了進一步加強和規范江河堤防巡堤查險工作，確保堤防防洪安全，國家防汛抗旱總指揮部印發了《國家防總巡堤查險工作規定》［1］（以下簡稱《規定》），《規定》適用于全國江河湖泊4級及以上堤防，其他堤防參照執行。根據《規定》，巡堤查險工作實行各級人民政府行政首長負責制，統一指揮，分級分部門負責；各級防汛指揮機構要加強巡堤查險工作的監督檢查；堤防保護區內的任何單位和個人均有承擔巡堤查險的義務。

《規定》從隊伍組織、巡查搶護、保障措施等多個方面，對巡堤查險隊伍組織、巡查內容、巡查責任落實、巡查頻次、交接班制度和險情上報機制等做了規定，還要求各級防汛指揮機構組織有關部門和單位成立巡堤查險督察組，開展巡堤查險督察工作。流域防總、省級防汛指揮機構根據該規定，結合各地的實際情況制定巡堤查險實施辦法或細則。

1.2 省級規定

長江中下游各省結合本省實際，制定了相應的巡堤查險工作規定（辦法、手冊、指導意見），如湖北省印發《河道堤防巡堤查險規定》［2］，湖南省印發《堤壩防汛巡查工作手冊》［3］，江西省印發《巡堤查險指導意見》［4］，安徽省印發《長江、淮河干支流主要堤防巡邏搶險規定》［5］，江蘇省印發《河道堤防防汛巡查辦法》［6］。

這些巡堤查險工作規定（辦法、手冊、指導意見），對各省的巡堤查險工作進行了詳細規定，進一步細化了每公里堤段巡查人數、巡查頻次、巡查范圍等。湖北省規定“一、二級堤防超過警戒水位時，每公里安排30～50人分班進行巡堤查險，并根據堤防斷面每班安排6～10人并排巡查；超過警戒水位時，巡查間隔時間不得超過2 h”。湖南省規定“堤防水位達到保證水位并呈繼續上漲趨勢時，巡邏查險人員進行24 h不間斷巡堤查險，每8 h一班，每班每1 km堤長不得少于4～5人”。

2 暗訪督查實踐

2.1 督查工作概況

2020年7月9日至8月15日，長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）組織對湖北、湖南、江西、安徽4省開展堤防巡堤查險暗訪督查。長江委結合國家及各省巡堤查險規定，在督查前組織暗訪督查人員進行了業務培訓，使其熟悉相關規定；通過建立工作群，前后方聯動，后方每日提供超警水情站點和險工險段分布情況，指導暗訪督查組制定督查計劃。暗訪督查組采用“四不兩直”方式，白天督查、夜間抽查，從責任制落實、隊伍組織、巡堤查險工作、交接班制度、巡堤查險記錄等5個方面，對4省長江干堤、兩湖重點圩垸、蓄滯洪區堤防及其他支流堤防巡堤查險情況進行暗訪督查，督促各地切實落實責任，做好巡堤查險工作，發現險情及時處置。

暗訪督查組共督查超警戒水位以上長江干堤4 763.3 km，支流堤防130.2 km，湖區堤防2 478.7 km，合計7 372.2 km（含重復督查長度），其中夜間督查堤防25段，長度581.7 km；“回頭看”督查堤防35段，長度3 491.8 km。督查暗訪涉及17個市、79個縣，其中湖北組督查長江干堤1 016.0 km，涉及6市24縣；湖南組督查長江干堤490.3 km，支流堤防130.2 km，湖區堤防1 394.1 km，涉及3市18縣；江西組督查長江干堤77.0 km，湖區堤防1 084.6 km，涉及3市13縣；安徽組督查長江干堤3 180.0 km，涉及5市24縣。暗訪督查工作情況詳見表1。

表1 暗訪督查工作開展情況

2.2 督查發現的問題

暗訪督查過程中，共發現巡堤查險方面的問題155個，其中湖北省11個，湖南省35個，江西省23個，安徽省86個。問題主要集中在責任制落實、隊伍組織、巡查內容、交接班制度、巡查記錄等方面，詳見表2。

表2 暗訪督查發現問題統計 個

（1）責任制落實方面問題47個。主要包括：①未設立公示責任牌或責任人不明確；②責任區段樁號范圍不明確；③未張貼巡堤制度和紀律要求；④在洪水位回落階段出現責任人松懈、責任人不到值守點的現象等。

（2）隊伍組織問題35個。主要包括：①值守點人數不滿足要求；②負責人不在現場；③無技術人員名字或聯系方式；④值守點間距過大等。

（3）巡查內容問題22個。主要包括：①巡堤人員未完全了解巡堤檢查內容和重點；②存在重守閘輕巡堤現象；③巡堤間隔時間較大；④險情隱患點無人值守等。

（4）交接班制度問題28個。主要包括：①無明確的交接班制度；②無交接班記錄；③交接班記錄不規范等。

（5）巡查記錄問題23個。主要包括：①自制不規范巡堤記錄本；②記錄中無具體巡堤時間和巡堤內容；③巡堤記錄時間超前或記錄不及時；④無巡堤人簽字；⑤未進行共同巡堤后再交接班等。

2.3 督查成效

暗訪督查過程中，暗訪督查組當面指出發現的問題，要求巡查人員立行立改，并及時向當地水行政主管部門反饋問題，要求整改落實并提出改進建議。對部分問題，暗訪督查組采取“回頭看”及網絡在線復核等方式，確保整改到位。

2.3.1 壓實巡查責任

督導各地嚴格落實各堤段責任人，完善責任人公示牌內容，健全巡堤制度，進一步壓緊壓實巡堤查險責任。2020年7月31日，江西組在湖口縣督查期間，發現部分堤段責任牌公示信息不完整，立即向地方水利局負責人反饋，要求其及時整改到位。通過后續在線督查，相關問題已于7月31日當天整改到位。

2.3.2 強化隊伍組織

結合暗訪發現問題和規程規范要求，指導地方迅速糾正前期倉促上堤帶來的隊伍組織混亂、人員配備不齊、技術力量不足等問題，進一步加強了巡堤查險隊伍組織。2020年7月12日，安徽組在暗訪督查繁昌江堤時，發現部分哨棚存在巡堤人員組織不到位現象。暗訪督查組現場指出問題，將相關問題向地方水利局負責人反饋。當晚回訪巡查發現該區段已加強巡堤查險人員配備。

2.3.3 提高巡查質量

充分發揮暗訪督查組熟悉巡堤查險規定的優勢，及時發現并指出各堤段巡查內容的不足和盲區，指導地方進一步明確巡查重點、提高巡查頻次、完善巡查內容。2020年7月10日，安徽組在樅陽江堤暗訪時發現，戚磯頭巡查存在重守閘輕巡堤現象，部分哨點3～4 h巡堤一次，間隔時間較長。該組立刻向地方水利局負責人反饋相關問題，責成其立行立改。“回頭看”督查確認該問題已整改到位。

2.3.4 落實交接班制度及規范巡查記錄

督促各堤段嚴格按照規定要求，及時、準確、詳細地記錄巡查內容，進一步落實強化了交接班制度，規范了交接班記錄和巡查記錄。2020年7月11日，湖南組對岳陽市北景港鎮護城垸小港閘穿堤建筑物督查時，發現巡查記錄不規范。要求其整改后，巡查記錄已于當日得到完善。

從逐日督查發現問題的趨勢（見圖1）來看，前期督查發現的巡堤查險工作存在的問題集中，通過暗訪“回頭看”及督查，后期問題較少，各地巡堤查險工作已較為規范，暗訪督查成效明顯。同時，部分省在退水期存在思想麻痹，巡堤查險工作有所放松，在巡查責任落實不夠等方面的問題，需在今后的巡堤查險工作中予以重視。

圖1 2020年暗訪督查發現問題逐日統計

截至2020年10月19日，長江中下游湖北、湖南、江西、安徽和江蘇等5省共報送險情4 335處，除個別湖區堤防外，主要江河堤防未發生決口等較大險情。通過加強巡堤查險，主要險情均得到了及時發現和處置，有效保障了防洪安全。

3 巡堤查險經驗

在巡堤查險過程中，各省積極落實責任、合理調配隊伍、強化監督管理、完善制度規范、優化獎勵機制、加強物資儲備、做好后期保障，積極組織機關干部和共產黨員下沉一線，強化宣傳培訓與輿論引導，切實保障了巡堤查險工作順利開展和堤防安全。

3.1 責任制落實

（1）統一部署，掛圖作戰。安徽省以區縣為單位劃定哨棚點位，統一編號，統一責任公示牌內容；安廣江堤值守哨棚張貼防汛作戰圖，明確防守范圍。

（2）責任公示，落實到人。湖南省將縣鄉村三級責任人防汛責任落實到同一堤段；安徽省在各哨棚醒目位置張貼責任牌，明確行政責任人、技術負責人、責任堤段樁號、聯系電話等內容。

（3）突出重點，細化責任。江西省突出抓好重要險情蹲點值守工作，安排專人值守，并掛牌公示險情管理責任人。

3.2 巡堤查險隊伍組織

（1）成立臨時黨支部，發揮黨員模范帶頭作用。湖北省堤防哨所成立臨時黨支部；湖南省成立以村、社區為單位的臨時防汛抗洪黨支部和黨員突擊隊；安徽省安慶市在值守哨棚張貼黨員承諾書，充分發揮黨員戰斗堡壘和先鋒模范作用。

（2）機關干部下沉一線，充實巡堤查險隊伍。湖北、江西等省組織黨政機關干部黨員下沉巡堤查險一線，充實一線人員配備。

（3）強化宣傳培訓，提高巡查人員技術水平。江西省編制“46553”巡堤查險口訣，加強宣傳培訓，提高巡堤員查險素質；組織技術組分片下沉一線，指導科學處置險情。湖南省充分調動各堤段有防汛搶險經驗村民參與巡查。湖北省開展現場培訓，讓巡查人員掌握巡查要領。

3.3 巡堤查險實施

（1）多措并舉，做好保障。湖北、江西省部分堤段強化后勤保障，設置有供電帶空調的集裝箱式值守哨所，助力持久戰和惡劣天氣堅守崗位；安徽省在堤頂背水側設立永久性值守哨棚平臺，保證巡堤值守人員安全；江西省在背水坡堤腳附近安裝巡堤照明路燈，便于夜間查險；湖南省采用“以船代倉”“以車代倉”等多種方式為險情處置提供充足物資保障。

（2）強化獎勵機制，充分調動積極性。湖北省監利、黃岡等地對險情第一發現人實行2 000～5 000元現金獎勵，江西省也對首次發現險情人員給予獎勵，充分調動其積極性。

（3）領導帶頭巡查，強化內部監督。湖北省各堤段現場負責人帶頭巡查，充分帶動群眾認真巡堤；湖南、江西等省強化內部監督，發現問題及時發文通報，立行立改。

3.4 交接班制度及巡堤查險記錄

統一規范表格，制定明確制度，切實做好交接班及巡堤查險記錄。湖南省統一編制交接班記錄表格，規范交接班記錄；江西省要求做好巡堤交底記錄，并簽名確認；安徽省統一印發巡查記錄本，明確巡查記錄、交接班記錄內容及相應填寫要求。

4 巡堤查險面臨的主要問題

（1）人員調配需進一步加強。巡堤查險人員除城鎮單位人員外，農村人員青壯年少、老年和婦女占比大，相關人員巡堤查險知識較薄弱，部分巡查記錄和交接班記錄填寫不規范；部分堤段技術力量不足，導致險情處置不科學、不到位。

（2）后勤保障工作仍有待加強。2020年長江中下游堤防超警時間普遍在30 d以上，后期持續高溫，值守點大多為臨時搭建的板房或帳篷，高溫酷暑、蚊蟲較多，環境較為惡劣，還有部分值守點缺水少電，生活條件較差，不利于巡查人員保持戰斗力和積極性。

（3）巡堤查險制度有待完善。部分省份、地區制定了相關制度，但部分制度條文不夠具體、人員調配不夠合理、推廣運用不足，不同省份的規定也相差較大。責任公示牌、巡堤查險記錄表格、交接班表格形式不統一或缺失，公示牌主要信息不全，部分表格關鍵信息缺失等問題還有待解決。

（4）技術手段仍然較落后。現代科技運用較少，主要依靠人海戰術，大量企事業單位職工、農村主要勞動力長時間脫離崗位開展巡堤查險工作，對其本職工作造成了一定影響。

5 結論及思考

（1）加強人員培訓，強化技術支撐。進一步充實巡堤查險力量，優化查險人員年齡結構，從巡查內容、巡查方法、巡查記錄等方面加強培訓，并發揮經驗豐富人員傳、幫、帶作用。進一步強化一線技術力量配備，統一組織調配，合理安排不同水平和專業技術力量，做到技術力量充足，人員組成科學。

（2）做好后勤保障，優化獎勵機制。加強巡堤查險設施建設，適當修建部分永久性防汛值守建筑物或搭建值守活動板房，為巡查人員提供更有利的工作環境。進一步規范、推廣發現險情獎勵機制，形成常態化、制度化，充分調動巡堤查險人員及群眾積極性。

（3）細化完善制度，統一格式文本。研究出臺流域層面巡堤查險工作規定或細則，進一步規范流域各省巡堤查險工作。完善責任公示牌、巡堤查險記錄、交接班記錄表格格式及內容，科學編制規范標準、統一下發，做到公示內容全面，記錄詳細完整，便于日常執行和監督檢查。

（4）發揮科技力量，科學巡堤查險。進一步加強巡堤查險技術和裝備研發，充分利用無人機、掃描雷達等新裝備，緩解農村地區巡查人員不足的問題；完善各堤防水閘管理信息系統，為今后防汛搶險提供技術支撐；開發巡堤查險APP軟件，實現險情的位置、文字、圖像、視頻完整記錄，促進并提高責任落實、險情反饋和處置時效性。