政府行政成本對經濟增長的影響研究

邢春政

黨的十八大報告在闡述“深化行政體制改革”時，明確要求“嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本”。十九屆五中全會提出要建立現代財稅金融體系，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理，讓財稅政策更好地服務于國家治理。這都表明國家層面對于政府行政支出效率的關注，回應我國政府改革與社會經濟發展的現實需要，研究行政支出與經濟增長之間的作用機制一直是學界關注的熱點話題。

長期以來，學界對于財政支出作用于經濟增長的效應一直存在較大分歧。部分學者認為，公共支出與經濟增長呈負相關。LAUDAU（1987）利用16 個OECD 國家1971至1983年數據，發現真實GDP的增長與政府消費支出占GDP的比例負相關。［1］也有很多學者發現，公共支出與經濟增長呈正相關。RAM（1986）利用115 個國家1960至1980年的數據對政府規模、公共支出和經濟增長的關系進行了測算，發現政府消費性支出的系數為正，政府規模、公共支出對經濟增長具有正影響，并且這種正效應在發展中國家更顯著。［2］

我國經濟發展過程中公眾參與意識較低，企業發展經濟具有明顯外部效應的特征使得經濟發展受到政府為主導力量的調控，這吸引了很多國內學者對政府行政成本與經濟增長之間的關系進行研究。張曾蓮發現各省政府行政成本和經濟增長之間存在明顯空間關聯性，整體而言地方政府行政成本能夠促進經濟增長。二者的空間集聚類型和區域分布在中西部大部分地區保持一致，而在東部地區出現差異。［3］何翔舟、姜文達通過理論推導發現市場經濟高效的機理在于政府角色的規范化；政府低成本是實現市場經濟高效率運行的前提；政府成本與權力密不可分；政府不僅領導市場經濟，同時還作為市場經濟的利益分享者參與社會經濟活動，從而不可避免地會制造各種成本。［4］李強、李書舒基于我國1990—2014年的分省面板數據，采用系統GMM估計方法對政府支出、金融發展和經濟增長之間的關系加以證明：政府支出和經濟增長存在顯著的倒U型關系，金融發展和經濟增長之間存在顯著的正相關關系。［5］劉卓珺指出公共支出規模對經濟增長的影響具有雙面性，公共消費支出規模的大小決定經濟增長率最大化的最優公共支出規模。［6］莊子銀、鄒薇認為在公共支出過程中存在著大量的“調整成本”，這既包括與大規模的公共支出相伴隨的安裝和調配成本，也包括由于公共支出過程中的尋租和“非生產性尋利”行為而造成的社會福利損失。發現圍繞公共支出的調整成本上升會對經濟增長產生負面影響。［7］

中國作為世界最大的發展中國家，在較短的時間內從“一窮二白”的物質匱乏狀況轉變為如今令世界矚目的經濟持續高速增長狀況，探究其背后的動力源泉可以使得我們認識發展規律以指導未來的經濟建設。研究政府行政成本和經濟增長的關系則屬于經濟發展規律的一個分支，分析經濟增長與政府行政成本規模與支出結構能夠了解我國的行政效率，理清行政支出對于促進經濟增長的作用機理，能夠指導實踐中的行政支出優化以推動經濟持續增長。文章提出對于政府行政成本作用于經濟增長的兩點假設，通過建立相應的回歸模型來驗證行政成本規模與內部結構分別對于經濟增長起到的作用。

一、相關概念與提出假設

（一）行政成本內涵與核算口徑

學界對于如何定義行政成本存在不同觀點。主要有狹義上的行政成本與廣義上的行政成本之分。狹義的行政成本是指可被量化的政府直接消費支出，廣義的行政成本則是除政府行政的直接最終消費支出之外，還包括其他行政過程中所產生的難以量化支出。考慮到數據的可獲得性以及可量化情況，我們選擇從狹義的視角出發，研究中沿用較為成熟的支出統計口徑，將行政成本分為公共服務支出、公共安全支出和外交支出（不包括“對外援助”）、進出口支出四項組成部分，來探究行政成本內部不同支出對經濟增長的作用。

（二）提出假設

基于探索政府行政成本規模、內部結構與經濟增長之間作用機理的視角出發，我們提出兩點假設：第一，政府行政成本對經濟增長的影響存在內部異質性。即不同類型的行政支出對于經濟增長的作用或許存在某種程度的異質性；第二，行政成本對于經濟增長的作用不能無限延續，過低或過高的行政成本都不能有效支持經濟的有效增長，政府行政成本存在促進經濟增長的較優區間。

二、數據來源與方法

（一）變量選擇和基本統計描述

本研究主要分析政府行政成本對經濟增長的影響，自變量分別選擇外交支出、進出口支出、公共安全支出、公共服務支出四個部分。收集國家統計局公布的2009—2019年全國行政成本數據，進行階段性回歸得到政府行政成本內部不同支出與經濟增長率存在的關系，找出不同類型的行政支出對于經濟增長存在的異同。

初步的模型建立為：

其中β0、β1、β2、β3、β4為未知參數。模型中具體變量界定見表1。

表1 相關變量界定

（二）回歸結果估計

研究國內政府行政成本對經濟增長的影響主要考慮的是其行政成本與經濟增長的關系。研究選取國內十年的生產增長率和四個自變量進行分析，對國內31 個省市數據進行回歸的結果如表2所示。

表2 回歸結果

根據SPSS 得出的模型匯總數據，對該模型的準確性進行分析。R2是指擬合優度衡量擬合程度的指標，當R2接近1時，則可以認為本次回歸的模型與原有統計數據具有一定的統計擬合度，本次模型是有效的，結果如表3所示。

表3 模型匯總

在此基礎上對模型的置信度進行分析，結果顯示本次模型的置信度達到95.6%，說明本次模型擬合可信度較高，具體結果如圖1所示。

將回歸所得的系數代入模型得到經濟增長與行政成本的函數關系式：

可以看到公共服務支出與公共安全支出都對經濟增長有正向促進作用，其中用于公共服務的支出較安全支出有更明顯的正向效果，外交支出與進出口支出則表現出對經濟增長的負向作用，這表明不同類型的行政成本對于經濟增長的效果有所不同。

圖1 模型置信度

（三）穩健性檢驗

隨機選擇其中年份進行穩健性檢驗，即利用擬合模型進行最終數值預測與現實數據進行對比。本次隨機選擇的年份分別是2019 年、2018年，2017 年，具體的數據對比結果如圖 2、圖 3 和圖4所示。

圖2 2019年實證數據對比

圖3 2018年實證數據對比

對上述模型的擬合優度進行對比分析，通過表4 可知三組模型的R2均小于0.988，表現出較好的擬合現象。

圖4 2017實證數據對比

表4 預測模型匯總

三、政府行政成本影響經濟增長的門檻效應

通過回歸分析可知，行政成本內部結構對于經濟增長存在異質性，下面將要討論行政成本的規模與經濟增長之間的內在聯系，找出不同規模下的行政成本規模對經濟增長的作用是否存在差異。如果這種差異存在，行政成本的規模又是如何影響經濟增長的。

（一）空間門檻效應

門檻效應用于分析自變量的變化引起因變量突變而不呈現單階段函數關系的情況，門限值是用來區分不同函數關系的臨界點。借鑒張曾蓮得到的我國地方政府行政成本規模與經濟增長之間存在的雙門檻效應模型，使用雙門限值將不同地方政府劃分為三種機制下的行政成本與經濟增長關系，通過建立相關模型得到具體的行政成本與經濟增長內部差異景象。

具體說來，目前行政成本作用與經濟增長存在一定的空間門檻效應，而這種效應表現為國內不同的省市被歸類為不同作用機制。在前人基礎上利用收集到的全國31個省市區經濟增長與行政支出共計1 550 組數據進行分析，其中2019年數據部分省份出現缺失值，采用平均值來代替。建立不同省市行政成本作用于經濟增長的回歸模型：其中第二門檻值以上的省市有北京市、河北省、內蒙古自治區、遼寧省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區、四川省、貴州省、云南省、陜西省、新疆維吾爾自治區。第一門檻以下的有青海省、寧夏回族自治區、海南省。處于兩個門檻值之間的有甘肅省、吉林省、黑龍江省、西藏自治區、山西省、重慶市、天津市。基于不同機制內的省市經濟增長對于政府行政成本有著不同的反饋能力，對不同的地方政府進行不同標準化模型設計，見公式（3）（4）（5）。

針對不同門檻效應的省市建立不同模型實則是以門檻效應將不同省份的經濟增長與政府行政成本的作用機制劃分為不同類型或是不同階段。具體說來，這三個階段分別代表目前省市發展的現有規律。

（二）穩健性檢驗

當模型的正態殘差滿足正態分布關系時則說明該模型滿足穩健性檢驗。如圖5所示，擬合的模型經過相關的正殘差分析符合正態分布，表明模型驗證三種機制下回歸模型的穩健性。

圖5 模型殘差圖

（三）結論

1.行政成本內部構成對于經濟增長的促進作用存在一定異質性

不同組成部分對經濟增長影響的效應不同。通過對中國近十年的相關數據和經濟增長率的對比可以發現，政府行政成本的不同組成部分對經濟增長的影響效應是不同的，其中我國近十年經濟增長主要是受公共安全支出所影響，其次是公共服務支出。不同區域的差異性導致對經濟增長影響效應不同則是由于區域基礎建設和相關人才儲備的不同而產生的經濟增長差異性，這種差異性最直觀地體現在行政成本對經濟的刺激作用。不同比例的行政成本內部結構對整體的經濟刺激有著不同的效果。

不同地區對于行政成本有著不同的敏感程度，往往一些發達地區小范圍提高行政成本能夠很好地推動最終經濟增長量的增加；也存在部分地區的行政成本對經濟刺激的作用不夠明顯，最主要的原因可能是該地區經濟發展已較為成熟，小范圍的公共服務支出增加并不能帶來經濟的快速提高。

2.行政成本的規模對經濟增長具有門檻效應

研究發現，處于第二門檻值以上的省份其較高行政成本往往對經濟增長沒有明顯的作用。這些省市大多數屬于主要沿海城市，其本身的經濟潛力已被過度開發，達到較高速經濟增長率存在一定難度。同時由于行政成本大多數服務于相關的民生產業，而處于第二門檻值以上地區的民生產業已較為成熟，這使得行政成本的較高支出不能帶來產業的快速增長，也就不能作用于經濟增長。同時，在第二門檻值以上的省市中，過高的行政成本對經濟反而會起到一些阻礙作用。其根本原因在于第二門檻值以上的地區本身的產業過于成熟，消費端能力被過分開發。公共服務也比較成熟，而投入過高的成本對經濟增長沒有一定的作用，反而消耗社會資源，對于其他領域的增長起到擠壓作用而阻礙經濟增長。

第一門檻值以下省份經濟狀況對于行政成本存在較低的不敏感。處于第一門檻值以下的省份大多處于西部地區，這部分處于低門檻值以下的地區顯著地提高政府行政成本時，也能夠對經濟增長起到一定的拉動作用，但其表現出的對于經濟增長的拉動效果并不明顯。總的來說這種低行政成本規模類型下的地區因行政成本較低而不能有效促進地區經濟增長，經濟狀況對于政府行政成本變化的敏感度較低。

存在行政成本促進經濟增長的較優區間。處在第一、第二行政成本門檻值之間的地區處于發展階段，當這部分地區的政府行政成本提高時，我們發現其對于經濟增長表現出明顯的推動作用。這說明處在這一區間的政府行政成本對于經濟增長有較好的助力作用。

總的來說，處于不同行政成本規模下的地區其行政成本與經濟增長之間的作用機理表現出一定程度的差異性：較低的行政成本規模對于經濟增長的拉動作用不明顯；較高政府行政成本反而會對地區經濟增長產生一定程度阻礙作用。而處在政府行政成本雙門限值之間的地區表現出行政成本對于地區經濟增長的明顯拉動作用，這也啟示政府需要將行政成本控制在合理區間內才能起到行政支出推動經濟增長的作用。

四、政策建議

（一）宏觀上控制行政成本規模

過低或是過高的行政成本都不是最優選擇，政府需要充分考慮不同省市區在行政發展過程中行政成本與經濟增長兩者之間的關聯，提高與經濟增長關聯性最大的行政成本支出占比。這樣能夠在有限的行政成本內發揮對GDP的最大促進作用。同時，也應結合GDP 的收入增長量按比例調整行政成本的內部支出結構。不同的省市有著不同的GDP 收入增長量，其行政成本的內部支出結構也不同。往往部分省市由于相關產業結構趨于完善，再投入行政成本反而不利于經濟增長。這部分省市可以利用GDP增長量較高的優勢，進行產業結構改革以尋求新的經濟增長點。對于我們發現不同區域存在的政府行政成本與經濟增長之間存在的集群效應，應針對地域差異將行政成本控制在該區域的合理區間之內以助力經濟發展。行政成本的合理區間同時應從行政成本本身的組成部分著眼，在行政成本的合理區間內確定不同組成部分的支出比例，達到行政成本規模與內部結構的雙重優化。

（二）完善行政監督機制

對于行政成本的管理而言，財政、審計、監察部門應建立對政府行政成本使用的常態化監督機制，完善對預算編制、執行過程中的事先事中事后的全方位監督體系。具體到各部的實施流程則可分為財政部門引導各部門在編制預算的過程中嚴格按照預算法有關規定，真實、合理地編制部門預算；審計部門應該加強預算執行過程中的審計，對重大項目審計適當傾斜審計力量。對于違規行為應與監察部門溝通銜接，互相合作，強化責任問責制。三部門建立聯席會議，強化部門間溝通機制，明確分工，做好看家人。同時必須讓參與者清醒地了解自己的責任。探索預算問責機制，建立預算可訴性的現實根基。

人大負責審核預算和決算的部門之間職能要清晰，分工明確；財經委和預算工委要各司其職，預算工委要協助財經委開展工作，要重點關注重點項目的支出情況，隨機抽查某些重大項目支出過程，進行事前事中事后監督；人大有關部門應積極參與財經工作的重要會議，與時俱進了解財政工作；在預算進入人大之前就能找到問題、解決問題，提高監督工作效率；人大機構工作人員自身素質水平的提升也是保障審查監督工作順利開展的重中之重。要根據實際需要選調一些財政專業人員進入人大機構，充分調動社會上的有關專家、學者的力量，積極參與審查工作，力爭建立專業、高效的財政預算監督隊伍。

（三）推行電子政務

技術能夠帶來生產率的提高以及成本的縮減。就政府行政成本方面而言，利用電子政務提高工作效率的同時也達成合理使用行政成本的目的。電子政務能夠打破政府部門之間和政府與社會之間信息不對稱的局面，對傳統政務進行創新和完善，實現信息資源共享，從而構建低成本、高效運行的服務型政府。黨的十七大明確提出“統籌規劃，資源共享，面向公眾，保障安全”的要求，實行并推廣電子政務，正是滿足這一要求的最佳方式之一。電子政務通過減少領導的決策成本，減少行政資源成本，減少行政組織內部的溝通成本，最終將提高行政效率，降低行政成本，優化政府行政手段，實現為民謀福。實行并推廣電子政務，應建立以首席信息技術主管制度為基礎的電子政務法人負責制，提高領導應用電子政務系統辦公的意識，將信息化辦公程度納入公務員工作業績的考核內容，從制度設計上推動行政辦公信息化的全面開展。