我國固體廢物資源化利用政策環境分析與思考

呂 東

(山西省交通環境保護中心站(有限公司)，山西 太原 030032)

固體廢物是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。從全過程維度看，固體廢物是放錯了地方的資源[1]，其“資源化”利用作為我國固體廢物管理與污染防治的“三化”基本原則之一，始終發揮著重要作用。根據《中國統計年鑒》(2020)表8-15分地區固體廢物處理利用情況(2017)，我國一般工業固體廢物產生量為38.675 1億t，其中綜合利用量為20.615 9億t，綜合利用率為53.3%，固廢產生量大、綜合利用率低仍然是我國當前固體廢物的基本現狀。

“十二五”、“十三五”期間，國家層面相繼發布了固體廢物利用的相關政策文件，直接或間接推動了固體廢物的資源化利用，但也存在著突出的問題與矛盾有待解決。隨著我國生態文明建設的日益完善，大氣、水、土壤環境的“三大”污染防治、攻堅工作的順利開展，并進入常態化管理，2020年11月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確指出了在“十四五”期間，“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，全面提高資源利用效率。加快構建廢舊物資循環利用體系”是至關重要的。因此，固體廢物污染防治和其資源化利用也必將成為今后生態文明建設的又一個重點。

本文將全面梳理國家關于固體廢物資源化利用相關政策，并對現階段的政策環境進行分析與思考，針對存在的不足，提出應該努力的方向，供大家參考。

1 政策環境

1.1 法律法規

“十二五”、“十三五”期間，我國先后修訂、修正《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》、《中華人民共和國環境保護稅法》和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等主要法律法規，旨在加大固體廢物的環境污染防治，激勵提高資源利用率。2012年2月，《中華人民共和國清潔生產促進法》基于企業清潔生產推行、實施的目的，明確了“提高資源利用率，減少和避免污染物的產生”要求，提出了“符合規定的企業可按照國家規定享受稅收優惠”的鼓勵措施。2014年4月，《中華人民共和國環境保護法》從保護環境是我國的基本國策出發，明確了國家從生態環境保護的角度，是鼓勵各類企事業單位采用有利于節約和循環利用資源、保護生態環境等的經濟、技術政策和措施，從生態環境保護基本法的角度對“資源化”予以肯定。

2018年10月，《中華人民共和國循環經濟促進法》進一步明確了循環經濟、減量化、再利用、資源化概念，對符合相關要求的技術、工藝和產品等，可享受國家稅收優惠政策。同年，《中華人民共和國環境保護稅法》修正實施，基于生態環境的保護與改善，對資源化利用固體廢物且滿足國家相關要求的納稅人暫予免征環境保護稅。該法的頒布和實施，為我國固體廢物的資源化利用的鼓勵、激勵機制的落地提供了實際助力。2020年4月，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》修訂發布，作為固體廢物的最直接上位法，該法明確提出了“減量化、資源化和無害化”的固廢污染環境防治的原則；提出了“開展工業固體廢物資源綜合利用評價”的工作要求；對于在固體廢物資源化利用產品和可重復使用的產品，提出了政府部門優先采購的決策。

1.2 政府、部門規章

相關上位法的制定(修正、修訂)與發布實施，為以國務院為首的政府機關制定政府規章及各部委制定部門規章提供的法律依據。“十二五”、“十三五”期間，以國務院為首的政府機關及各部委均制定了關于固體廢物資源化利用的政策文件，上到“生態環境保護規劃”，下到具體的“實施細則”。2011年，國務院發布《國家環境保護“十二五”規劃》，基于我國環境狀況惡化趨勢未根本遏制、環境矛盾凸顯、固體廢物處理處置等現狀問題，《規劃》明確了在“十二五”期間要加強危險廢物污染防治、加大工業固廢污染防治力度、提高生活垃圾處理水平等內容；明確了完善鼓勵工業固體廢物利用和處置的優惠政策和強化相關技術開發和污染防治的要求。2012年，工信部制定《大宗工業固體廢物綜合利用“十二五”規劃》，標志著我國開始進入大宗工業固體廢物綜合利用推廣階段，倡導我國“資源節約型、環境友好型”的社會建設和綠色工業發展；創造性的提出了尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉渣、工業副產石膏、赤泥等重點領域和重點工程。但是該規劃也是目前唯一聚焦固體廢物“資源化利用”的規劃，此后“十三五”期間沒有再次發布相關內容。

2013年—2014年，國家發改委等10部委聯合發布《粉煤灰綜合利用管理辦法》(2013修訂)和《煤矸石綜合利用管理辦法》(2014修訂)，兩者聚焦煤基固廢粉煤灰和煤矸石，從引導、規范其綜合利用行為出發，規定了具體的資源化利用的方法、措施及要求，為促進循環經濟發展和推進生態文明建設提供助力。2015年，財政部、國家稅務總局連續發布財稅〔2015〕73號、財稅〔2015〕78號文件，針對固體廢物“資源化”綜合利用產品和勞務在增值稅方面提出了優惠政策和優惠目錄。對符合要求的綜合利用產品和提供綜合利用勞務的，可享受增值稅50%～70%的退稅比例。同年，國務院印發了《中國制造2025》(國發〔2015〕28號)，提出了2020年和2025年制造業“工業固體廢物綜合利用率”指標，并強調推進資源高效循環利用，以提高大宗工業固體廢棄物等的綜合利用水平。

2016年，工信部以工信部規〔2016〕225號印發《工業綠色發展規劃》(2016年—2020年)，提出了“加強資源綜合利用，持續推動循環發展”的重要任務，圍繞尾礦、廢石、煤矸石、粉煤灰等工業固體廢物的綜合利用、資源綜合利用基地的建設和區域資源綜合利用的協同發展提出了具體的要求。同年，國務院印發《“十三五”生態環境保護規劃》，對固體廢物資源化利用提出了5年規劃，提出“工業固體廢物綜合利用基地建設試點，建設產業固體廢物綜合利用和資源再生利用示范工程”、“建立工業固體廢物綜合利用等技術體系”的規劃內容。

2018年《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》開始施行，標志著我國排污費正式開始轉變為環保稅；同年《中華人民共和國環境保護稅法》修正發布實施，“資源化利用”固體廢物的納稅人，在符合國家和地方環境保護標準的前提下，暫予免征環境保護稅；同年財政部、稅務總局、生態環境部發布財稅〔2018〕23號，對環境保護稅征收的有關問題進行了回答，規定納稅人對應稅固體廢物進行綜合利用的，應當符合工信部制定的工業固體廢物綜合利用評價管理規范，符合規范的才可免征環境保護稅。同年工信部對外發布《工業固體廢物資源綜合利用評價管理暫行辦法》和《國家工業固體廢物資源綜合利用產品目錄》(2018年 第26號 公告)，旨在建立規范的固廢資源化利用的評價制度，推動工業固體廢物綜合利用和工業綠色發展。各類固廢資源化利用企業，在符合評價要求的前提下，可按有關規定，申請暫予免征環境保護稅，以及減免增值稅、所得稅等內容。至此，工業固體廢物資源化政策體系從國家層面基本建立。也是在同年，國務院辦公廳開始了全國“無廢城市”建設試點，并印發《“無廢城市”建設試點工作方案》(國辦發〔2018〕128 號)，以期尋找將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。

2019年，財政部、稅務總局發布《關于資源綜合利用增值稅政策的公告》(財政部 公告2019年 第90號)，進一步完善了2015年發布了《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》。同年，國家發改委、工信部辦公廳發布《關于推進大宗固體廢棄物綜合利用產業集聚發展的通知》(發改辦環資〔2019〕44號)，鼓勵通過中央財政資金、創新融資方式、社會資本、綠色債券等方式加快固體廢物資源化利用基地的建設。2020年，工信部印發了《京津冀及周邊地區工業資源綜合利用產業協同轉型提升計劃(2020年-2022年)》(工信部節〔2020〕105號)，該計劃對于區域協同發展、提高區域工業固廢資源利用量、建設產業聚集區等具有重要意義。

2 分析與思考

2.1 政策環境體系有待進一步完善

從國家層面，我國已經建立了由法律法規、政府部門規章共同組成的獎懲性政策體系，同時建立了工業固體廢物資源綜合利用評價制度和財政退稅、減稅細則，這對于固體廢物資源化利用具有一定的推動和指導作用，可以說我國從上層已經基本完成了政策體系框架的構建，但是仍然存在體系全鏈條尚未閉環以及政策環境體系進一步完善的需求。

首先財稅政策推動力有限，鼓勵激勵措施單一，自上到下尚未打通有效的政策落地通道，由于政策落實通道不暢、各級政府政策把控力參差不齊，對于符合固體廢物資源化利用條件企業實際上是無法享受到相應財稅紅利，甚至出現對政策“不勝了解”的情況。

其次，配套的技術、規范、標準嚴重缺失。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(2020年修訂)第九章 附則，明確了“非固體廢物”的概念，強調了強制性國家產品質量標準的重要性。雖然，2018年工信部適時出臺了《國家工業固體廢物資源綜合利用產品目錄》，該目錄中涵蓋了現有的產品質量標準，但其政策推動的效果依然有限，其一，對有產品質量標準的，有一定指導意義；其二，對沒有產品質量標準的，相關企業無法享受政策紅利，同時也不利于推動企業積極性和創新性，導致固體廢物資源化利用產品制造缺乏生機，無法突破自我，進而形成關鍵技術。

再次，目前我國的固體廢物資源化政策尚未形成“全覆蓋”局面，工業固體廢物、建筑垃圾、生活垃圾、農業固廢等均有待進一步深入。現階段，我國逐步開始推行生活垃圾分類、少建或不建建筑垃圾填埋場、禁止燃燒秸稈等農業固廢并積極推進農業固廢沼氣化等研究。

最后，企業是固體廢物資源化利用的關鍵與核心，相關法律法規、規章制度雖建立了企業的主體責任制度和相應的懲罰措施，但是尚未有更大程度的“倒逼”機制，導致部分企業存在“懶、散、僥幸”的心理。

2.2 關鍵概念有待確定

固體廢物資源化利用關鍵概念的確定有利于理解并引導企業的行動方向，推動固廢資源化進程。一般地，固體廢物資源化利用的關鍵步驟為源頭—過程—產品。

1)源頭即何為固體廢物，固體廢物的定義與鑒別可根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《固體廢物鑒別標準 通則》(GB GB 34330-2017)、《一般固體廢物分類與代碼》(GB/T 39198-2020)等進行確認。

2)過程即何為資源化利用，《中華人民共和國循環經濟促進法》第一章第二條第二款和第三款、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第九章第一百二十四條第八款分別對“再利用”、“資源化”、“利用”進行了定義。但是，“資源化利用”概念仍然不清晰，甚至“混亂”，尚未解答“何為資源化利用的具體途徑”、“何為資源化利用”的關鍵命題。從現階段來看，“資源化利用”過程的識別是重中之重，目前沒有通用程序，評鑒標準不一，不利于整個固體廢物資源化利用工作的推進。

3)產品，固體廢物資源化利用后成為產品的關鍵在于是否符合相應的產品質量標準。《國家工業固體廢物資源綜合利用產品目錄》中雖提及部分產品標準，但仍需逐年更新，同時加快新產品質量標準的立項和制定過程。

3 建議

2020年是“十三五”的收官之年，也是“十四五”的開局之年。基于以上分析與思考，提出了以下建議，供參考[2]：

1)固體廢物污染防治與資源化利用相輔相成，完善政策環境體系，打通固體廢物資源化利用全環節通道；提高政策的宣傳度和各級政府的政策把控力，統一尺度，通過各部門會商機制，成立固體廢物資源化綜合辦公室，積極幫扶相關企業，推動政策順利落地；加快建立各級政府的固體廢物資源化利用目標責任制、考核評價制度，以解決各級政府“不作為”現象；加快完善以企業為主體的固體廢物資源化利用責任制，通過“規劃引導”、“政策指引”、“法律強制”“政府倒逼機制”，解決企業“懶、散、僥幸”的心理。

2)各級政府應依據國家政策加快制定符合本地實際且可落實的實施細則，推動開展工業固體廢物資源綜合利用評價和產廢單位清潔生產審核工作；建立并完善政策紅利申請途徑，明確相關辦事指南，并及時向社會公布；積極探索“互聯網+”一站式解決方案，落實政務服務一張網、各部門協同及時處理機制，確保合格企業及時享受政策紅利，提高各企業創新發展積極性；擴大政策環境紅利來源，通過適時建立國家、省級和市級固體廢物資源化利用資金庫等措施，對符合條件的企業提供資金補助、財稅減免、綠色證券等激勵。

3)適時研究出臺《固體廢物名詞術語》等相關標準，可通過附錄釋義等方式完善內容，并以“清單”的方式明確“何為資源化利用”等關鍵命題答案；建立《固體廢物 名詞術語》解釋通道，并保證其解釋內容“可用、能用”，而非“太極拳”。適時出臺相關《辦法》，推動“試點”，鼓勵固體利用相關企業先試先行，創新研究技術，開發新產品；與此同時，積極推動新產品研發與新產品質量標準立項、制定、發布的同步性。

4)建立、健全固體廢物資源化利用產品的營銷途徑，防止因產品大量積壓而導致的各類問題的發生。積極探索政府優先采購和進出口辦法，幫助合格企業產品的推廣和銷售，形成固體廢物資源化利用的良性循環，打通固體廢物資源化利用全產業鏈的“任督二脈”，以解決企業的后顧之憂。