賀雪峰：村級治理應當治什么

編者按：

賀雪峰，現為武漢大學中國鄉村治理研究中心主任、博士生導師。他長期從事農村調查，自1996年以來，先后在全國二十余省市做農村調查，調查內容涉及村民自治、鄉鎮財政、鄉鎮選舉、信訪制度、稅費改革、農地制度、建設用地制度、鄉村水利、農業經濟、農業現代化、農民福利、農村文化、農村弱勢群體、新農村建設、農村扶貧、鄉村規劃、農民工、城鄉關系、城市化等方面。他所帶領的學術團隊長期致力于農村研究，主張“田野的靈感、野性的思維、直白的文風”，其研究風格在學界產生了深遠的影響。以他為核心的研究團隊被稱為“華中鄉土派”。

村級治理應當治什么？這是一個問題。

當前媒體報道以及地方政府所強調的，村級治理目標都是要將農村建設成華西村，都是要帶領農民致富，都是要建設“強富美”村莊。因此，在村干部選配、產業發展、集體經濟、中心工作諸方面，全國農村都似乎要以最高標準提出要求，進行考核，以及選擇表彰。

華西村當然是好的，美麗鄉村當然也是好的。農民能在農村致富，在當前時期村莊就可以做到“農業強、農民富、農村美”，也當然是好的。現在的問題有二：一是華西村不可復制。當前全國學習華西村已變成華西村旅游支柱產業，卻幾乎沒有復制成功的先例;二是全國各級地方政府都在集中資源打造美麗鄉村示范點，在一個村莊動輒投資上億元，過后卻連基本維護也做不到，很快就復舊如初，不僅無法示范，而且白白浪費了財政資源，擠占了十分寶貴的惠農資源。

當前中國正處在快速城市化進程中，仍然屬于發展中國家，經濟增長主要在城市，農民正在快速進城，從城市獲取就業與收入機會，有越來越多農戶家庭在城市買房安居下來。農民進城，農村重組。當前的農村因此就不可能將一切關系都固定下來，而是要為農民進城創造條件，要為留守農村人員提供基本公共服務，要為那些進城可能失敗的農民保留返鄉退路。

也就是說，當前全國絕大多數農村，村級治理的主要目標不在于發展而在于維持，不在于經濟而在于社會，不在于致富而在于保底。按這樣一個目標來看當前的村級治理，其工作重點就應當集中在以下方面：

第一，協助國家惠農資源安全落地。國家向農村投入大量資源建設基礎設施，提供公共服務，這涉及到千家萬戶。村干部的重要工作就是協助國家有關職能部門，讓國家資源安全落地，有效發揮作用。

第二，將農民組織起來對接國家資源。國家資源在村莊安全落地，關鍵要有農民組織。農民組織起來，參與到資源落地過程，就能充分表達出農民公共品需求偏好，抑制釘子戶，防止搭便車，以及防止農民形成“等、靠、要”思想。將農民組織起來不是要去搞市場經營，因為市場風險太大，市場經營組織成本太高。組織農民的辦法，主要是通過村干部發現和動員村莊積極分子，將積極分子組織起來。同時又要經常召開村民會議，通過會議動員群眾，向群眾講清楚道理，推選出積極分子并將農民組織起來，讓農民群眾自己關心自己的生活條件，通過各種形式參與到改善自己生產生活條件的活動中來。

第三，將農民組織起來的一個好辦法是成立老年人協會和鄉賢理事會。老年人是當前農村主要留守人群，老年人中有老黨員、老干部、老軍人、老教師，他們中很多人身體好，有錢有閑，且家庭負擔不重，他們也樂于組織起來，通過服務別人實現自己的價值。只要老年人組織起來，一起度過閑暇時間，老有所樂，老有所為，就可以大幅度提升老年人的獲得感。可以進一步組織互助養老，由身體好、相對年輕的老人照料高齡老人，國家給予一定的財政獎補，村集體給予組織支持。另外一種組織是鄉賢理事會，將村莊外出成功人士組織起來，關心家鄉，為家鄉建設捐資獻策。老年人協會與鄉賢理事會可以完美對接。

第四，解決村莊基本生產秩序問題，尤其是要解決農民進城后土地承包權與經營權分離所帶來地權分散和地塊分散的問題。當前農村耕地大都是按戶承包、按人均分的，為了公平，土地一般都分得特別細碎。在農民沒有外出務工且農業機械化程度不高時，土地細碎的弊病不顯著。現在農民進城了，留守農戶擴大經營面積，種50畝地，分散在全村東南西北，好幾十塊地，完全無法適應農業發展需求。村級治理的一個重點就是要關切當前仍留村耕種農戶的生產需求，解決他們生產中面臨的外部性問題。

當然，當前農村土地細碎化的根源在于農村土地承包法已經不適應當前農村實踐，國家應當調整農村土地承包制度，整合分散地權和細碎地塊，以容納新的農業生產力和農業生產關系。

第五，村級治理的—個重要方面是解決村莊內的矛盾，做到“小事不出村”。

第六，完成上級交辦的任務，典型如當前農村工作中屬老大難的“秸稈禁燒”。

第七，幫扶村莊困難人群。

上面所列數項村級治理的重點工作都是基礎性工作，也是常規治理內容，目的是維持農村基本生產生活秩序，以適應快速城市化背景下中國農村發展和農民生產生活的需求。只要這些方面做好了，農民就能安居樂業，農村就可以為缺少進城機會的農民提供基本保障，也可以為進城失敗的農民提供返鄉退路。在當前和未來很多年，城市仍然是中國經濟的增長極，農村則是中國現代化的穩定器。

以此反觀當前的村級治理，其目標與具體工作都存在著很多誤區。

從目標上講，第一，全國各地以打造美麗鄉村、發展鄉村產業為主要目標的村莊可以有，卻絕對不是也不可能是全國農村村級治理的一般目標。第二，帶動農民致富也不應當成為村級治理的主要目標。村級治理的關鍵是要解決農戶一家一戶所無法解決的公共事務。一句話就是，當前村級治理目標要以保障農村基本生產生活秩序為主要目標，要適應當前鄉村振興初級階段的實際，要以常規治理為主，不可以超越當前中國發展的歷史階段。

從具體工作上看，鄉村治理的主要工作應當是常規治理，核心是通過常規治理來動員農民組織農民，維護農村基本生產生活秩序。

當前中國城市化背景下，農村人財物資源流入城市，農村維持基本生產生活秩序并非要讓農村建設得比城市更好，而是要讓缺少進城機會的農民仍然可以在農村獲得體面生活，這個農村體面生活并非是比城市體面生活有更高水準，而是可以與土地結合起來，讓農民避免了在城市漂泊的命運。

正是一個能維持基本生產生活秩序且可以為缺少在城市體面生活能力的農民提供在農村的體面生活，讓中國農村成為中國現代化的穩定器。

再經過三個五年計劃，大量農民進城安居下來，中國完成城市化，基本實現現代化，鄉村振興進入第二個階段，村級治理工作重心才應發生轉移。

摘自微信公眾號“新鄉土”