第三方評估：政府公共服務標準化的促動機制

陳冉 李斌

摘 要： 政府公共服務標準化是強化鄉鎮政府服務能力從而構建服務型政府的有效途徑。為保障標準化的運行，第三方評估作為績效評估的創新方式被引入政府治理領域，成為推進鄉鎮政府公共服務標準化的促動機制。如何高效聯結第三方評估和標準化、發揮第三方評估對標準化的促動作用，是政府當前面臨的重要問題。安徽省鄉鎮政府服務能力建設示范點第三方評估活動中，第三方評估展現出治理工具疊加、政學兩界協同及監督激勵融合等創新手段，但也暴露出指標設定科學性不足、材料收集中數據有效性欠缺和制度缺失等問題，因此仍需要對評估的標準、過程和運行加以完善。

關鍵詞： 第三方評估;公共服務能力;公共服務標準化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.06.04

歡迎按以下方式引用：陳冉，李斌.第三方評估：政府公共服務標準化的促動機制[J].克拉瑪依學刊，2021（6）26-32.

引 言

隨著經濟社會發展至今，計劃經濟體制下政府全盤包攬的公共服務與當前人民群眾日益多元化的需求相矛盾。因此，轉變公共服務供給模式，強化基層政府公共服務能力就顯得尤為重要。鄉村振興戰略背景下，鄉鎮政府公共服務能力建設得到了黨和國家的高度重視。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年發布《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，將構建完善的鄉鎮政府服務管理體制設定為主要工作目標，并提出十五條具體工作要求。2019年，中央發布《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，強調鄉鎮政府需要提升為農服務能力、加強公共服務職能、加大基本公共服務投入，以此發揮為農服務的龍頭作用。國內學者對鄉鎮政府公共服務能力的建設多有研究：尹繼位主張為提升我國國際競爭和合作能力、建設服務型政府，必須從公共服務的市場化和社會化入手，從公共服務能力建設的目標、意識、理論和檢驗等方面推動公共服務能力多維發展[1];張武強等學者分析了當前鄉鎮政府提供公共服務面臨的多種制約因素，強調鄉鎮政府公共服務能力建設對樹立服務型政府理念、加快政府職能轉變和構建鄉鎮政府績效評估體系的要求[2]。吳理財認為，基層的建設重點已從打造“全能型政府”轉變到重視效率和服務的“服務型政府”階段，但部分鄉鎮政府從“管治”到“服務”的職能轉變較為遲緩，因此轉變政府職能、增強公共服務能力是鄉鎮改革的關鍵[3]。筆者調研發現，得益于當下鄉鎮政府對公共服務領域的重視及財政投入的加大，服務能力建設現已取得顯著進展，并嘗試向標準化階段推進。第三方評估作為提升政府公共服務標準化的積極促動機制，被引入政府治理領域。

一、政府服務標準化與第三方評估

（一）政府公共服務的標準化

受西方新公共管理思潮影響，行政系統為提升政府服務效能、構建服務型政府，將應用于工商業領域的標準化引入基層治理領域。作為提升基層政府基本公共服務能力的有力手段，標準化迅速在多個部門推廣。基本公共服務標準化是指政府為滿足公民基本公共需求、取得最佳秩序與社會效益，在公共服務實踐中對于重復性的行為、技術和產品通過制定、頒布、實施標準，達到統一的活動過程[4]。標準化對鄉鎮公共服務能力建設的作用體現在：其一，量化服務水平，以量化形式衡量服務工作前后變化，提供參考指引;其二，促進基本公共服務均等化、同步化，劃定最低標準，降低區域、城鄉、群體、階層間在基本公共服務提供和享受上的差別[5]。

（二）政府治理中的第三方評估

第三方評估又稱為社會評估，是指由與政府無隸屬關系和利益關系的第三部門和民間機構所組織實施的，通過特定途徑和方式評估政府及其部門行為及績效的活動[6]。第三方的獨特性體現在兩方面：其一，主體多元性，加入第三方視角開拓新的評估角度，保障評估全面客觀;其二，主體獨立性，第三方獨立于服務者和受益者之外，是對政府內部評估考核的有益補充。第三方作為外部制衡力量，能夠對公共資源的投入、產出效果作出客觀評價，起到重要的監督作用。可見，第三方評估主體的選擇對評估過程和評估結果都具有重大影響。通過實踐調研發現，第三方評估在安徽省政府治理的多個領域得到了應用。除了本文所例舉的鄉鎮政府服務能力建設示范點第三方評估活動外，第三方評估“送戲下鄉”、鄉鎮文化站建設、旅游公廁打造以及精準扶貧等活動，都是第三方評估應用在政府治理領域的表現。

（三）第三方評估與標準化的契合

第三方評估機制之所以能夠成為衡量政府公共服務標準化水平的有效工具，是因為兩者從特性上相契合。首先，標準化和第三方評估工作都建立在相應體系之上，標準體系和評估體系由上級政府及專家學者共同商定，因此兩者都具有科學性。其次，標準化和第三方評估結果都由專業人員實地調研后整理匯總，以量化形式呈現，因此兩者都具有客觀性。第三，標準化和第三方評估都涉及多個主體共同參與，包括上下級政府、第三方機構及民眾，因此兩者都具有主體多元性。標準化和第三方評估機制兩種治理工具相互契合、相輔相成，一方面第三方評估促動標準化發展，另一方面標準化過程倒逼第三方評估機制不斷完善。

二、安徽省鄉鎮公共服務標準化第三方評估經驗

安徽省結合中央《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》和省內實際情況，要求省內鄉鎮服務體制要達到職能科學、運轉有序、保障有力、服務高效、人民滿意的水平。同時，在2018年全國基層政權建設和社區治理工作會議上，中央敦促各地開展鄉鎮政府服務能力建設專項檢查，綜合評估服務能力建設總體目標完成情況和公共服務事項落實效果。據此，安徽省展開鄉鎮政府服務能力建設第三方評估，并推動標準化工作。

2018年，安徽省發布《關于開展鄉鎮政府服務能力建設示范點建設的通知》，建立6個示范縣、市、區和83個示范鄉鎮，在深化基層社會治理、完善公共服務職能、加大政府購買服務力度、提高公共服務信息化水平和健全鄉鎮黨委領導的民主協商機制等方面作出要求，發揮示范點“典型引路、輻射帶動”作用。隨后安徽省委托A大學為第三方，以問卷調查、公眾評議、專家評價等方式評估示范點建設成效。此次評估雖有不足，但其價值和創新值得關注探討。

（一）第三方評估多維價值

第三方評估機制憑借其獨有的客觀性、獨立性、專業性、交互性，從多個維度推進鄉鎮政府服務標準化。

第一，從上級政府視角看，透過第三方評估，安徽省民政廳可以借助A大學評估專家的專業視角，量化考核各示范點公共服務能力與標準化水平，為政府服務的標準化提供科學指引和恰當激勵，并結合評估所獲信息和反饋，進一步推升標準體系的精準性、科學性。

第二，從基層政府視角看，第三方評估活動有助于示范點在實現服務標準化的過程中少走彎路，提供更具主動性和精準性的公共服務，提高公共資源的分配效率。此外，評估過程由第三方聯動上下，加強了上下級政府的溝通交流，標準和評估體系的制定并非單純由省政府單方決定，而是多方多次協調溝通的結果。因此，評估既有利于鄉鎮政府了解上級政策，查漏補缺，亦有助于鄉鎮政府結合服務標準化過程中的實際問題，向上級政府表達意見和建議，更好實現公共服務的標準化與地方適應性之間的恰當平衡。

第三，從基層民眾視角看，第三方評估包含現場征求民眾意見，詢問民眾滿意度的環節，這顯然拓寬了民眾參與渠道，打破政府與民眾的信息壁壘，有助于提高民眾在公共生活中的責任感、歸屬感和參與感。A大學評估小組在調研途中不僅幫助民眾了解政府服務內容，而且為民眾提供新的訴求表達和監督反饋渠道，進一步加強政府與民眾的有效溝通，確保鄉鎮服務標準化始終堅持以人民為中心的發展方向。

由此可見，評估過程也是上級政府、鄉鎮政府、第三方機構和基層民眾積極互動的過程，第三方憑借其獨特的超然地位，在上級政府自上而下的采集、下級政府自下而上的申報和政府與群眾間的溝通中起到中樞連接作用。在三個主體的合力下，第三方評估發揮出其應有價值。

（二）第三方評估技術創新

作為績效評估手段之一的第三方評估，在與政府公共服務標準化契合的過程中，形成了獨具特色的新型治理路徑。

1.治理工具疊加。從實質上看，第三方評估和鄉鎮公共服務標準化都是上級政府采取的技術治理手段，用以提升政府服務水平。第三方評估推動基層鄉鎮公共服務標準化的過程，是相關專家在上級政府的支持下，量化基層公共服務工作、為基層公共服務劃定科學標準、指明改善方向的過程。此次安徽省政府牽頭舉辦的第三方評估活動，涵蓋了第三方評估和公共服務標準化兩者優勢，是兩種技術治理手段的有機疊加，發揮出了1+1>2的效果。在具體評估活動中，A大學作為第三方機構，為保證評估活動的專業科學，與上級政府、基層政府協商制定了評估指標，即《安徽省第一批鄉鎮政府服務能力建設示范點評估指標》（鄉鎮層面）和評估細則，即《安徽省第一批鄉鎮政府服務能力建設示范點評估鄉鎮層面打分表》。評估過程分為十個步驟：（1）評估人員集中培訓;（2）收取書面評估材料;（3）集中進入現場實地評估;（4）審查復核書面評估材料;（5）聯系收取補充評估材料;（6）集中審閱評估資料;（7）后期回訪部分鄉鎮;（8）打分錄入系統;（9）集中統計分析;（10）撰寫評估報告并提交。規范細化評估過程，能夠保證評估客觀科學、專業明晰，以此發揮標準化和第三方評估手段的疊加優勢。

2.政學協同治理。第三方評估促進政府公共服務標準化的嘗試，超越了以往政府內部自評模式。第三方機構在整合上下級政府以及基層民眾意見的同時，以其獨立性、客觀性、專業性和交互性更為科學、真實地反映政府服務標準化現狀，有著更大的實際參考價值和技術合理性。從公共權威與“知識權威”互補、政府公共資源與高校人才資源匯融的視角看，安徽省政府委托A大學進行鄉鎮政府服務標準化評估的活動是政府與學術機構協同治理的新形式，對提升政府公共服務能力產生了顯著的積極作用。值得注意的是，評估不是最終目的，而是推動鄉鎮政府持續提升服務標準化水平、增強政府服務能力的工具性機制。因此，第一輪評估活動結束，事實上開啟了新一輪更加完善的標準化工作。此次評估活動結束后，安徽省政府結合A大學提交的評估報告和各示范點提交的評估材料，了解到當前安徽省內各示范點服務能力發展現狀和存在的問題，參考各專家在完善鄉鎮政府職能、運轉、保障及滿意度和工作創新四個部分提出的建議，為后續推進鄉鎮政府服務標準化制定了更加具體、細致和科學的優化方案。

3.高效融合監督與激勵機制。鄉鎮政府服務工作的直接監督者主要是上級政府和基層民眾，而第三方機構是融合上級監督和群眾監督的新監督主體。第三方通過實地調研、基層上報和群眾反饋多方渠道了解情況，撰寫評估報告，以此在完善公眾監督的同時加大上級監督，形成對鄉鎮政府的雙重規約。此外，為解決鄉鎮政府服務動力不足的問題，上級政府參考第三方評估結果，對省內優秀示范點作出表彰并列為典型示范，極大地激發了基層干部工作的積極性。這種與第三方評估結果掛鉤的激勵機制，無疑具有更為突出的精準性和公信力。安徽省政府在評估活動結束后結合A大學為各示范點服務能力發展程度的排名，表彰優秀示范點，給予其適度獎勵，對基層鄉鎮進一步提升服務標準化水平起到了制度性的激勵和示范作用。

三、第三方評估在政府服務標準化中的現實問題

第三方評估推動公共服務標準化具有現實可行性和持續發展性，這意味著第三方評估手段的應用并非一蹴而就，而是評估-改進-再評估的良性循環，因此每一次的評估活動不僅需要總結先進經驗，更要發現問題并進一步完善。

（一）指標科學性不足

由于國內尚未出臺可供參考的評估標準，A大學參考中央《關于加強鄉鎮服務能力建設的意見》和安徽省《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的實施意見》《關于開展全省第一批鄉鎮服務能力建設示范點驗收評估工作的通知》三份文件內容，采用文獻收集、實地調研和討論商榷的方式，結合國內外評估理論與安徽省內各地實際情況，不斷完善評估標準，制定出示范點驗收標準，即《安徽省第一批鄉鎮政府服務能力建設示范點評估指標》（鄉鎮層面）和評估細則，即《安徽省第一批鄉鎮政府服務能力建設示范點評估鄉鎮層面打分表》，從“職能科學、運轉有序、保障有力、服務滿意及工作創新”四個方面設置了19個二級指標，并同時提出了每一指標的達成要件和衡量標準，細分要點

表1? 鄉鎮政府服務能力建設示范點評估指標體系

[鄉鎮政府職能 鄉鎮政府服務能力建設工作日常化開展 鄉鎮政府服務功能完善 鄉鎮與村（社區）關系科學合理 改革鄉鎮對村（社區）考核方式，探索建立雙向評價制度 鄉鎮政府運轉 鄉鎮基層民主協商機制運轉 鄉鎮干部駐村、值班制度落實 鄉鎮政府購買服務實施 “三社聯動”機制運轉 鄉鎮政府服務資料檔案管理 鄉鎮政府保障 鄉鎮公共服務基礎設施建設與完善 鄉鎮為民服務中心建設標準化 美麗鄉村和農村社區標準化 鄉鎮公共信息化建設開展 鄉鎮政府服務經費保障有力 鄉鎮干部待遇保障落實 鄉鎮干部選拔、交流、輪訓制度實施 鄉鎮政府服務滿意度和工作創新 日常化開展基本公共服務效果滿意度測評 鄉鎮政府服務能力建設宣傳報道 鄉鎮政府服務能力建設工作機制創新 ]

注：資料來源于《鄉鎮政府服務能力建設示范點評估指標體系》。

量化評分，以此作為各示范點服務能力建設及其標準化水平的精準量度。該指標體系見表1。

然而，結合實際評估過程發現，一方面此次第三方評估主要基于“硬件”指標，對服務意識等相關“軟件”指標設計不足。基于現場考察，部分政府工作人員仍有重管理輕服務的陋習，缺乏群眾主體意識[7]，一定程度上降低了政府公共服務水平，而這些標準很難量化呈現。另一方面，指標設定忽略地區差異。結合調研報告來看，經濟發達地區得分普遍偏高，例如合肥市各鄉鎮得分均在前列，大圩鎮（93.5分，排名第一）和淝河鎮（90.5分，排名第五）;經濟相對落后地區得分普遍較低，例如淮南市潘集區架河鎮（46分，排名倒數第二）、阜陽市阜南縣鹿城鎮（35.5分，排名倒數第一）。同市內不同鄉鎮差距顯著，例如六安市裕安區城南鎮（92.5分，排名第三）和六安市霍邱縣岔路鎮（50分，排名倒數第三）。可見，硬性統一的評估指標并不能適應地區間的合理差異，對于經濟發達和落后的極端地區，參考價值偏低，甚至影響落后地區工作積極性。

（二）數據有效性欠缺

數據源的真實性和客觀性是影響評估結果的關鍵因素[8]。但反觀此次安徽省第三方評估活動，評估材料的真實性和客觀性難以得到切實保證，導致數據及評估結果的有效性欠缺。評估材料包括：各示范鄉鎮的基本情況表、工作總結及與評估打分表對應的真實案例證明材料等文件，材料的收集方式是由各示范點結合自身實際情況撰寫材料并提交給評估人員，再由評估人員收集匯總。一方面，鑒于此次評估在安徽省內首次開展，各示范點對相關程序和標準了解并不透徹，材料提交時大量出現“文不對題”現象，加重評估機構的工作負擔，降低評估效率，為評估的開展帶來一定阻力。另一方面，相關材料大部分由基層提供，真實性和客觀性得不到保障。評估活動中雖有實地調研，但受時間和人員限制，調研僅限于隨機抽查少數鄉鎮，更多示范點材料得不到實地驗證。因此數據有效性難以保證，在一定程度上制約了評估結果的精確性和參考價值。

（三）結果價值性受限

第三方評估活動暫時仍然停留在試驗階段，并未以制度形式確定下來，這就導致評估結果的利用價值不高。一方面，上級政府人事變動或其他偶然因素都可能導致評估活動成為一次性評估，前期付出的大量人力、物力以及獲得的經驗都失去了使用價值，沒有能夠形成評估-改進-再評估的良性循環。此外，一次性的評估活動也使上級政府降低了對基層政府的權威，下次開展類似活動時，基層政府可能萌生機會主義而消極對待。另一方面，評估結果沒有對基層政府產生較大影響，相關獎懲制度不夠完備。此次評估結束后，評估排名靠前的鄉鎮得到了一定表彰，但分數較低或不配合評估的鄉鎮沒有得到相應懲罰，這一定程度上降低了評估的激勵和監督效果。

當然，本次評估重在試點探索和積累經驗，著重為鄉鎮政府公共服務標準化指明方向、建立標準、樹立標桿，對以后鄉鎮服務能力建設如何開展具有積極的引導作用。

四、第三方評估促動政府服務標準化的完善路徑

基于以上分析可見，完善第三方評估機制從而推進政府公共服務標準化具有現實價值，需要在提高第三方機構專業性和權威性的同時，創建有利于第三方機構獨立發展的行政和社會環境[9]。在此前提下，為保證評估機制的良性運行，應對評估活動予以總結反思，既要延續創新也要彌補不足，不斷完善評估機制，為鄉鎮政府公共服務標準化保駕護航。

（一）構建科學合理的評估標準

評估指標體系的構建是整個評估過程的基礎，也決定著鄉鎮公共服務標準化的重點內容和優化方向。選取評價指標應當注意以下幾點。

首先，借鑒國外先進經驗。國外政府服務能力評估工作發展較早，對推動政府公共服務標準化有著先進的經驗，我國作為后起之秀可以借鑒相應經驗，從而規避風險。值得注意的是，評價標準需立足于國內具體環境[10]，結合實際情況，取其精華，去其糟粕。

其次，豐富評估標準。指標選取不僅應當反映政府部門對規劃社會治理的整體性統籌作用，也應注意到社會自治組織對社會治理發展的影響。政府部門需要轉變意識，改變全盤包攬的傳統，給政府公共服務標準化的過程注入新鮮力量。

第三，在關注指標客觀性、精確性的同時也要注重指標的科學性、實用性和可行性[11]。基層鄉鎮政府服務能力的評價體系是多元的，其中包括政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面，某一個或幾個評價指標難以全面、客觀地反映鄉鎮政府服務的真實能力。因此，為服務標準化提供科學合理的指引，需要由多元指標構建全面、有機的評價體系。

第四，容納合理差異，設計彈性標準。各鄉鎮的發展水平不一，公共服務標準的制定需要有一定的針對性和差異性。對于經濟發達區域，基本評估標準并不能完全體現其工作成果;相反，經濟落后區域由于人員外流、資源匱乏、基礎較差，某些標準并不完全適用。此外，基于服務標準化指標的評估應當具備彈性空間和地方特色，在實際工作中要因地制宜，靈活調整。

（二）完善專業有效的評估過程

評估過程是評估活動的核心，評估活動是否有效開展決定著評估活動是否具有參考價值。為保障評估過程的專業有效，需要從評估團隊、評估技術及溝通機制三方面改善。

首先，培養專業的評估團隊。作為評估活動的具體執行者，第三方機構深入參與評估全過程，其專業能力對評估活動具有決定性影響。因此，上級政府應嚴格把控評估機構篩選，倒逼第三方機構吸納、培養相關專業人才，合力打造高水平評估隊伍。

其次，升級評估技術。評估過程涉及調查技術及信息處理技術。當前評估調研技術較為傳統，大多由人力完成，耗費大量成本且效率不高。第三方機構應加快調查技術及信息處理技術開發，將評估與互聯網技術融合。例如開通網上填寫問卷渠道，大面積覆蓋受訪人群;以視頻方式收取相關資料，杜絕基層偽造材料的可能;采用數據分析軟件處理大量信息，以圖表形式反映評估結果。通過技術升級，以最低成本獲取最高效率、最全評估數據。

最后，打造多方溝通機制。評估活動是上級政府、鄉鎮政府、民眾和評估機構的多元互動，這就需要拓寬政府、第三方與民眾間的溝通渠道，尤其要積極調動民眾參與的積極性。民眾是公共服務的受益者，評估體系中應當提高民眾滿意度在評估標準中的分值，以保證評估主、客觀適當結合。

（三）落實規范明確的評估機制

首先，以制度形式確定評估機制，將評估結果利用價值最大化。評估結果的取得需要付出較高物質、時間及人力成本，在多方合力下共同完成。因此，需要將評估機制規范化、制度化。一方面，完善考核獎懲機制，激發鄉鎮政府服務的壓力和動力。上級政府通過評估結果了解各地情況加以獎懲、樹立模范;基層政府通過評估結果查缺補漏，向先進經驗學習;第三方通過評估結果反思評估過程，吸取經驗，培養高水平評估隊伍。另一方面，以制度化形式周期性開展第三方評估活動，時刻關注基層鄉鎮公共服務標準化進程。

其次，設定可行性標準目標。鑒于各地經濟社會發展水平和財政能力參差不齊，對于鄉鎮政府服務水平的發展目標不應“一刀切”，對其改善服務能力發展進度的評估也不能“一刀切”。上級政府可以根據各鄉鎮具體發展程度，為不同發展水平的鄉鎮設定一定時期內可以達到的發展目標及相應標準體系。通過可行目標，將抽象的號召轉化為可視的實際行動，由此縮小各鄉鎮間的發展差距，提高基本公共服務的整體能力和標準化的一致性。此外，為各鄉鎮設定可行目標也能夠降低當地政府部門的消極情緒，更積極地開展工作，配合評估。

最后，號召鄉鎮間橫向幫扶，共同實現公共服務標準化。在推進政府服務標準化的過程中，除了傳統上中央或省級對相對貧困地區實行縱向補貼和扶持外，還可以平級中實現橫向幫扶。民政部門可以通過落實相關政策的形式，鼓勵省內發達區域幫扶貧困區域，模范區域帶動落后區域，保障各鄉鎮基本公共服務逐漸達到基本一致的標準化能力與數量水平，促進省內農村公共服務績效整體性的提高。

結? 語

總之，第三方評估的最終目的是高效利用評估結果，促進鄉鎮政府公共服務標準化，從而提升服務能力。2019年，安徽省開展的鄉鎮政府服務能力建設第三方評估是政府和第三方機構的合作嘗試。通過政學協同的新型技術治理方式，融合政府監督機制和激勵機制，打破上下級政府之間、政府與民眾之間的信息壁壘，有利于上級政府了解鄉鎮政府基本服務水平，結合實際情況及時統籌各方力量，調整發展方向、提高工作效率，對改善和提升鄉鎮政府公共服務能力及其標準化水平，具有重大的理論和現實意義，為未來第三方評估活動提供了經驗指引。由此可見，上級政府在取得評估結果和相關報告后需要最大程度發揮價值，依據評估結果完善獎懲制度，改進當前政府提供公共服務中出現的問題。第三方評估機制作為推進政府公共服務標準化的促動機制，需要發揮優勢并彌補不足，以制度化形式保證評估工作連續性，形成評估-改進-再評估的良性循環。

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